Las cuestiones de mayor interés sociolaboral en el desarrollo de los nuevos Estatutos de Autonomía.

¿Cuáles son algunas de las cuestiones que mayor interés pueden tener en el desarrollo de los EA? Desde una perspectiva general hago algunas referencias más concretas al Estatuto más polémico, para algunos, jurídicamente hablando (que no desde el plano político, ya que el texto fue ampliamente refrendado por la población catalana), es decir el de Cataluña, ya que ha inspirado a varios de los que le han seguido.

Competencias en materia de inmigración.

En primer lugar, nos encontramos con que la CC AA de Cataluña ha asumido competencias ejecutivas en materia de tramitación de autorizaciones de trabajo para extranjeros que obtengan autorización de residencia y deseen trabajar en España y en concreto en territorio catalán, y en idéntico sentido se pronuncia el Estatuto andaluz. El artículo 138.2 le atribuye dicha competencia “en estrecha coordinación con la que corresponde al Estado en materia de entrada y residencia de extranjeros”, e incluye tanto la tramitación y resolución de las autorizaciones de trabajo por cuenta propia o ajena, como “la tramitación y la resolución de los recursos presentados con relación a los expedientes a que se refiere el apartado anterior y la aplicación del régimen de inspección y sanción”.

La nueva atribución competencial implica una mayor presencia autonómica, de los órganos de dirección competentes, en la toma de decisiones que afectan a la vida laboral de miles de personas, y al mismo tiempo un replanteamiento o reestructuración de las competencias de las autoridades estatales en el ámbito territorial autonómico. Cuando varias CC AA hayan asumido esta competencia, como es previsible y que no debería dilatarse mucho en el tiempo, será necesaria una mayor y mejor articulación entre las distintas administraciones competentes para que los ciudadanos afectados, en este caso los extranjeros extracomunitarios, puedan ejercer con plena eficacia los derechos que la normativa de extranjería les confiere.

Competencias en materia de empleo.

En segundo término, piénsese que la competencia ejecutiva en materia de gestión de las políticas de empleo, y la apertura de un espacio normativo para llevar a cabo políticas propias en este ámbito, puede llevar a muchas autonomías, y Cataluña sigue siendo un punto de referencia, a la puesta en marcha de normas específicas para el territorio y que complementen las dictadas desde el Estado.

A título de ejemplo significativo, cada territorio puede acordar aquellas acciones de apoyo al empleo que considere más adecuadas en razón de las características de su población ocupada y desempleada, y además pactar en el seno de la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos laborales las medidas que sean más adecuada para el conjunto del Estado. Ciertamente, esta última posibilidad ya existe en la actualidad y ha sido utilizada fundamentalmente desde la llegada al poder en el año 2004 del gobierno socialista, pero la ampliación competencial en materia de empleo que puede producirse en los ámbitos autonómicos puede llevar también a una ampliación de las competencias de las autonomías y a un adelgazamiento de la actuación de las autoridades estatales en este ámbito. Por ejemplo, pueden establecerse medidas propias autonómicas de incentivación a la contratación como trabajadores asalariados, o al apoyo a su establecimiento por cuenta propia, de colectivos de difícil acceso al mercado de trabajo, cuyas líneas generales fijadas por el Fondo Social Europeo y por el Programa Nacional de Reformas deben coincidir pero que no tiene que ser necesariamente idénticos.

Por referirme al último texto autonómico aprobado hasta el momento presente, el EA de Castilla y León, por lo que respecta al ámbito laboral se reconocen competencias autonómicas de ejecución (artículo 76.1º) en materia de “Empleo y relaciones laborales. Políticas activas de ocupación. Prevención de riesgos laborales, promoción de la salud y seguridad laboral”. Dicha función ejecutiva se ejercerá, y me parece importante destacarlo porque la redacción del texto es sensiblemente diferente a la del Estatuto catalán, “en los términos que establezcan las leyes y las normas reglamentarias que en su desarrollo dicte el Estado”. Junto a este precepto conviene también indicar que el art. 13. 4 reconoce como “derechos sociales” de los ciudadanos de la CC AA los derechos laborales, con cita expresa del acceso en condiciones de igualdad y de forma gratuita a los Servicios Públicos de Empleo, así como también a la formación y promoción profesional, y al desarrollo de sus tareas y actividad profesional “de modo que se les garantice la salud, la seguridad y la dignidad”. Sin olvidar que entre los principios rectores de las políticas públicas que deben guiar la actuación de los poderes públicos (art. 16.3, 4, 5, 12 y 13) se encuentra el fomento del diálogo social “como factor de cohesión social y progreso económico” y se prevé la posible creación de un Consejo de Diálogo Social en el ámbito autonómico; de forma reiterativa con aquello ya recogido en el apartado de los derechos, se menciona la creación de empleo estable y de calidad así como también “la garantía de la seguridad y salud laboral de los trabajadores, así como de su formación permanente”; igualmente, se apuesta por la potenciación de la economía social, la adopción de medidas que faciliten la incorporación de los jóvenes al empleo, y las que faciliten la conciliación de la vida laboral y familiar.

Competencias en materia de función pública inspectora laboral.

¿Qué decirles, en tercer lugar, de la nueva articulación competencial de la ITSS, organismo garante del cumplimiento de la normativa laboral y de protección social? A partir del EAC, y en la misma línea se pronuncia el Estatuto andaluz, por no referirnos ya al de Aragón que menciona expresamente que para el ejercicio de sus competencias laborales la autonomía “dispondrá de una función pública inspectora propia”, la ITSS tendrá dependencia orgánica y funcional del ámbito político autonómico, sin perjuicio de la necesaria colaboración y cooperación entre el Estado y las autonomías, ya que hay competencias en materia de protección social que siguen siendo competencia exclusiva del Estado y que no se han visto modificadas en la nueva normativa autonómica. En el EAC se dispone que a través de los mecanismos de cooperación previstos en cada uno de ellos, respectivamente, “se establecerán las fórmulas de garantía del ejercicio eficaz de la función inspectora en el ámbito social”, mientras que el Estatuto andaluz añade que las competencias estatales y autonómicas se ejercerán de forma coordinada, “conforme a los planes de actuación que se determinen a través de los indicados mecanismos”. Por lo demás, recuérdese que el TC ha defendido en reiteradas ocasiones que “la atribución de la competencia ejecutiva comprende la de la potestad sancionadora en la materia sobre la que se ejerce”, siendo conveniente destacar la Sentencia número 51/2006 de 16 de febrero.

Competencias en materia de protección social.

Por último, cabe decir que el EAC ha atribuido competencias a la autonomía para que regule prestaciones sociales que complementen las cuantías percibidas por los pensionistas del ámbito estatal, aún cuando no se trate en puridad de una prestación no contributiva. Por ello, el primer conflicto planteado, no propiamente sobre el Estatuto sino sobre la ley de prestaciones económicas para situaciones de necesidad y cuyo texto encuentra plena cobertura a mi parecer en el nuevo EAC, versó sobre la conformidad de las actuaciones autonómicas que pretenden complementar, por ejemplo, las prestaciones de viudedad siempre y cuando la persona afectada cumpla los requisitos previstos por la norma.

El artículo 24 del EAC regula los derechos en el ámbito de los servicios sociales, y dispone en su número 3 que las personas o las familias que se encuentran en situación de pobreza “tienen derecho a acceder a una renta garantizada de ciudadanía que les asegure los mínimos de una vida digna, de acuerdo con las condiciones que legalmente se establecen”. Hay que recordar que este derecho, al igual que los restantes reconocidos en los capítulos I, II y III del Título, vincula a los poderes públicos, de tal forma que las disposiciones que dicten estos “deben respetar estos derechos y deben interpretarse y aplicarse en el sentido más favorable para su plena efectividad.” (Artículo 37), si bien también el propio precepto en su apartado 4 deja claro que la regulación referenciada no supone alteración alguna del régimen ya establecido de distribución de competencias, y que tampoco implica “la creación de títulos competenciales nuevos o la modificación de los ya existentes”. A mi parecer, debemos relacionar este precepto con las competencias que asume la Generalitat en materia de Servicios Sociales en el artículo 166. El EAC atribuye competencia exclusiva a la Generalidad, con inclusión expresa de “la regulación y la ordenación de la actividad de servicios sociales, las prestaciones técnicas y las prestaciones económicas con finalidad asistencial o complementarias de otros sistemas de previsión pública” (letra a), y también “de los planes y los programas específicos dirigidos a personas y colectivos en situación de pobreza o de necesidad social” (letra c). Un texto casi idéntico, con ligeras variaciones que no afectan en absoluto a su contenido, se encuentra en el artículo 61.1 a) del Estatuto andaluz.

En el recurso interpuesto por el grupo popular ante el TC, se argumenta la inconstitucionalidad del artículo 166. 1 a) in fine que atribuye a su parecer “una competencia autonómica exclusiva para establecer libremente prestaciones complementaria de las de Seguridad Social”, vulnerando el artículo 149.1.17ª CE y yendo mucho más allá de lo permitido por la STC 239/2002 de 11 de diciembre. Se aduce que la norma va más allá de la materia de asistencia social o servicios sociales, y que entra dentro del ámbito de la Seguridad Social, y que de esta forma “se puede llegar a un sistema en el que, sobre la base de unas prestaciones mínimas y garantizadas en toda España por la Seguridad Social, cada Comunidad Autónoma las eleve a su antojo, lo que, huelga decirlo, no es lo previsto ni lo querido por la Constitución”. Por su parte, la defensa de la constitucionalidad del artículo 166.1 a) sobre la atribución de las competencias exclusivas a la autonomía para la regulación y ordenación de “las prestaciones económicas o complementarias de otros sistemas de previsión pública”, se basa según el Parlament catalán, según se recoge en el escrito de alegaciones al recurso del grupo popular, en el rechazo de la tesis del recurso de la imposibilidad de entrar por la autonomía en el ámbito de la Seguridad Social, ya que al parecer del Parlament de ningún precepto constitucional se deriva que las únicas prestaciones que las CC AA puedan establecer tengan que ser de carácter asistencial, “no pudiendo existir otras prestaciones complementarias, pues estas también se incluirían dentro del título competencial autonómico de servicios sociales”. Según el Parlament, las prestaciones autonómicas deben responder a las finalidades propias de los servicios sociales, y se afirma enfáticamente que de haber sido de otra forma “la mención a estas prestaciones se hubiera realizado en el artículo 165, donde se reconocen a la Generalidad competencias compartidas en materia de Seguridad Social”. El Parlament no acepta la crítica del recurso de los diputados del grupo popular sobre la hipótesis de una desigualdad entre autonomías cuando unas superen los mínimos estatales y otras no, considerando que se trata de una hipotética inconstitucionalidad potencial o futura y que ahora “es de imposible planteamiento”.

Nuevamente con referencia al último EA aprobado, el de Castilla y León, desde la perspectiva de la protección social cabe destacar (art. 71.1.3º) que la autonomía asume competencias de desarrollo normativo y de ejecución de la legislación estatal, que deberá poner en práctica “en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que ella establezca, en materia de Seguridad Social, si bien la dicción de la nueva norma es clara en cuanto a sus objetivos y finalidades, dado que se exceptúa el régimen económico de la Seguridad Social y, además, la actuación autonómica deberá respetar “los principios de unidad económico-patrimonial y de solidaridad financiera”. Sin olvidar en cualquier caso, y sin ahora entrar en la polémica jurídica de qué debe entenderse por protección social, que el nuevo Estatuto atribuye competencia exclusiva a la autonomía (art. 70.10º) en materia de “asistencia social, servicios sociales y desarrollo comunitario”. En el ámbito de las políticas de inclusión social me interesa destacar la atribución de competencias exclusivas (en el último precepto citado) en materia de prevención, atención e inserción social “de los colectivos afectados por la discapacidad, la dependencia o la exclusión social”. Debemos relacionar este precepto con el reconocimiento (art. 13.9) de un derecho a una renta garantizada de ciudadanía para aquellos ciudadanos que se encuentren en situación de exclusión social, remitiendo lógicamente el Estatuto a la normativa que en su día se dicte para determinar y concretar “las condiciones para el disfrute de esta prestación”, si bien la propia norma ya se cuida de reconocer que los poderes públicos “promoverán la integración social de las personas en situación de exclusión”.