El nuevo marco de relaciones laborales en el renovado estado de las autonomías. La Comunidad Autónoma de Cataluña como punto de referencia.

Reproduzco en esta entrada del blog la introducción de la ponencia general que presentaré el día 20 de mayo en el XXI Congreso nacional de la Asociación Española de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social que se celebrará en Barcelona. El texto íntegro y las restantes ponencias pueden leerse en la página web de la Asociación, en el apartado dedicado al congreso.

1. La celebración del XXI Congreso nacional de la Asociación Española de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social (AEDTSS) es una excelente oportunidad, y así lo ha considerado la Junta directiva al seleccionar la temática del mismo, para reflexionar sobre cómo ha cambiado el marco de relaciones laborales en el estado autonómico español, a partir del hecho que las Comunidades Autónomas (CC AA) han ido asumiendo competencias legislativas, reglamentarias y ejecutivas que inciden sobre la vida laboral de empresarios, trabajadores y de sus respectivas organizaciones empresariales y sindicales. Más exactamente, el renovado interés por esta temática, y creo que no puede ser de otra forma, deriva de la puesta en marcha del proceso de reforma de los Estatutos de Autonomía (EA) por varias CC AA a partir de mediados de la década que estamos a punto de dar por finalizada, proceso que ha tenido una importante incidencia en el ámbito de las relaciones laborales, tanto desde una perspectiva estrictamente jurídica como desde el mayor reconocimiento de aquello que implican las relaciones de trabajo para la mayor parte de la población.

En 1991 se celebró en Barcelona el II Congreso nacional de nuestra AEDTSS, y también estuvo dedicado al estudio, debate y análisis del marco competencial en el Estado de las autonomías. En ese momento histórico ya disponíamos de varia sentencias del Tribunal Constitucional (TC) que habían abordado la cuestión y delimitado, al menos hasta aquel momento, cuál era la posibilidad de actuación autonómica para llevar a cabo una política propia de relaciones laborales que tuviera en consideración, e hiciera uso de ellas, todas las posibilidades abiertas por la Constitución (CE) y concretadas después en los EA (ya fueran de mayor o menor importancia según que el precepto constitucional de referencia fuera el artículo 151 o el artículo 143). Las ponencias de aquel Congreso dieron debida cuenta de cómo se iba desarrollando el todavía incipiente Estado autonómico y como algunas CC AA ya eran las portaestandartes de las demandas de marcos autonómicos propios de relaciones laborales, marcos que en modo alguno debían entenderse entonces, y ya adelanto que tampoco en la actualidad, como contrapuestos al diseño constitucional del marco laboral y señaladamente la atribución al Estado de la competencia exclusiva en materia de legislación laboral “sin perjuicio de su ejecución por las Comunidades Autónomas”.

2. La aportación que pretendo realizar en la ponencia general del XXI Congreso tiene mucho que ver, lógicamente, con todo aquello que se ha hecho, y no es poco, para ir desarrollando el Estado autonómico en el ámbito laboral desde su puesta en funcionamiento, en especial a partir de los pronunciamientos del alto tribunal y de las posibilidades ofrecidas desde sus inicios en materia de políticas de empleo y de la propia organización institucional. Ahora bien, mi interés principal se centra, y creo que no puede ser de otra forma, en el análisis de aquello que se ha puesto en marcha con la reforma de varios EA, y la importante ampliación competencial que han operado algunos de ellos en materia laboral. En especial, Cataluña ha sido la pionera, a partir de la aprobación de su reformado Estatuto, y su entrada en vigor en julio de 2006, en la puesta en marcha de este proceso de ampliación competencial, y a ello me referiré con todo detalle más adelante, en el ámbito de la asunción de competencias en materia de Inspección de Trabajo y Seguridad Social (ITSS), y de tramitación y resolución de autorizaciones iniciales de trabajo para extranjeros, y está por ver como la siguen otras autonomías que en sus Estatutos han asumido competencias en los mismos, o muy parecidos, términos que el catalán.

Por consiguiente, mi atención se centrará en el estudio de los EA y de las posibilidades que hay de encaje en el marco constitucional, partiendo de una triple constatación previa: en primer lugar, que ya hay un amplísimo cuerpo de doctrina que se ha pronunciado sobre los contenidos de los Estatutos en todos sus ámbitos jurídicos y es de obligada atención por parte de todos aquellos y aquellas que deseen profundizar en la materia, a la que me remito para quienes deseen profundizar en la temática del Congreso, y me permito más concretamente remitir al excelente fondo documental del Institut d’Estudis Autonòmics de la Generalitat de Catalunya. en segundo lugar, que mi ponencia sólo pretende ser una aproximación marco al contenido general del Congreso y abrir únicamente el camino a la mayor concreción de los distintos ámbitos temáticos objeto de atención en el mismo, es decir las relaciones laborales stricto senso, las políticas de empleo y los marcos de protección social, aún cuando es obvio que me referiré a cada uno de ellos en mi intervención cuando lo considere necesario (y ya avanzo que en algunas ocasiones así será y con intensidad); en fin, último pero no menos importante, mis reflexiones toman como punto de referencia en buena parte de las ocasiones, y de ahí el subtítulo de la ponencia, el desarrollo en materia sociolaboral del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC), un texto impugnado ante el Tribunal Constitucional (TC) y que, al menos hasta el día que finalizo la elaboración de la ponencia, no ha sido todavía resuelta por el alto tribunal. Curiosamente, el Estatuto andaluz, que contiene un buen número de preceptos semejantes al catalán, no fue impugnado ante el alto tribunal, aún cuando pudiera pensarse, por tratar de buscar una razón jurídica a esa decisión, que la referencia en varios preceptos del mismo a que las competencias reconocidas “se ejercerán respetando lo dispuesto en la Constitución y en el presente Estatuto” haya sido la razón de ello.

3. He de manifestar que he esperado de forma deliberada a la posible resolución del TC antes del XXI Congreso para analizar el contenido de la sentencia en todo aquello que afectara al ámbito laboral, pero la inexistencia de la misma me obliga a seguir operando y trabajando con un texto cuyas ampliaciones competenciales han sido impugnadas ante el TC, y por ello deberemos estar atentos al contenido de la sentencia, en el bien entendido que me resulta ciertamente difícil valorar cuál sería una hipotética sentencia que anulara algunos de los preceptos con contenido laboral, ya que el desarrollo estatutario se ha producido ampliamente en los tres ámbitos susceptibles de litigiosidad como son la política de empleo, la política de inmigración, y dentro de la misma la tramitación y resolución de autorizaciones iniciales de trabajo de extranjeros, y el traspaso de la ITSS. Igualmente, la ponencia se redacta teniendo en consideración, y dedicándoles toda la atención que se merecen por su importancia, los traspasos a la CC AA de Cataluña sobre autorizaciones iniciales de trabajo de extranjeros e ITSS, siendo este último el más cercano en el tiempo y el que ha provocado el retraso en la finalización de mi ponencia, dado que quería analizar con todo detalle un traspaso de capital importancia para el devenir de las relaciones de trabajo en el territorio catalán y que sin duda inspirará el que pueda producirse en otros territorios autonómicos que lo tienen previsto en sus EA como el andaluz y el aragonés.

Mi acercamiento a la temática objeto del Congreso data de hace muchos años, pero es especialmente intenso a partir del año 2006 con el inicio de los debates sobre el marco competencial autonómico catalán, su adecuación al texto constitucional y su impacto sobre los restantes EA aprobados a partir de esa fecha. En la presente ponencia trataré de reordenar algunas de las tesis ya expuestas en intervenciones públicas en congresos, seminarios y reuniones de trabajo, así como profundizar en los desarrollos más recientemente operados. El hecho de que no exista doctrina del TC sobre el nuevo marco normativo no es óbice, en modo alguno, para que siga siendo válida gran parte de la que podemos encontrar en sentencias anteriores a esa fecha, y que por consiguiente el nuevo marco de relaciones laborales beba tanto de los cambios normativos autonómicos como del impacto que en el desarrollo interpretativo constitucional ha tenido el TC. Sin olvidar, y esta es una consideración que a buen seguro se reflejará con más detenimiento en algunos apartados de mi exposición, que el propio marco competencial “per se” ha influenciado extraordinariamente normas estatales de contenido laboral, aún cuando sobre cuál sea el grado de influencia real y efectiva haya un amplio debate; me refiero, por citar ahora un ejemplo significativo, a la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo.

4. En definitiva, no voy a reiterar todo lo que ya ha sido objeto de estudio detallado en numerosas monografías y artículos doctrinales, sino que me voy a concentrar en aquello que aportan de nuevo los EA (señaladamente el de Cataluña) a esta nueva realidad de los marcos, espacios o ámbitos propios de actuación en materia laboral de las CC AA. Mi texto se nutre, deseo destacarlo, de la participación en algunos grupos de trabajo que abordaron la nueva normativa catalana de inmigración, de mi condición de director del comité científico del Plan de Empleo de Cataluña 2006-2008, y de la elaboración de un dictamen sobre un anteproyecto de ley (que hasta ahora no se ha convertido en proyecto) de participación institucional, y más en general de todas las reuniones y conversaciones que he mantenido desde hace muchos años con personas que han ocupado cargos de responsabilidad en el ámbito autonómico catalán en materia de relaciones laborales.

Es obvio, pero hay que recordarlo, que el texto ahora presentado es forzosamente provisional porque queda supeditado, no en cuanto a las tesis del ponente sino en cuanto a la validez de las normas, a la resolución del TC que afectará de forma general a todos los EA en general y al de Cataluña en particular. Cuestión distinta, y para la que no tengo respuesta, es cómo afectaría una hipotética sentencia contraria a la asunción de alguna nueva competencia recogida en el EAC, después de la puesta en marcha efectiva de las mismas.

5. La sentencia que dicte el TC sobre el EAC no será la primera ocasión en que el alto tribunal se pronuncie sobre los nuevos EA, ya que disponemos de la importante sentencia núm. 247/2007, de 12 de diciembre, con varios votos particulares, en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el gobierno aragonés contra el EA de la Comunidad Valenciana. En dicha sentencia, y con carácter previo a la resolución propiamente dicha del conflicto suscitado, se formulan una seria de “consideraciones generales” sobre la relevancia de los EA en el sistema constitucional español, de las que recojo textualmente en esta introducción de mi ponencia aquellos apartados que me han parecido de mayor interés por el impacto que puedan tener sobre la interpretación de los preceptos estatutarios que han procedido a los desarrollos competenciales:

“Hay que tener en cuenta que nuestra Constitución prevé un Estado "compuesto" o "complejo" pues en él las Comunidades Autónomas participan con el Estado del poder político, configurándose así nuestro Estado Autonómico. Ya en la STC 1/1982 afirmamos que "esta exigencia de que el orden económico nacional sea uno en todo el ámbito del Estado es más imperiosa en aquéllos, como el nuestro, que tienen una estructura interna no uniforme, sino plural o compuesta desde el punto de vista de su organización territorial (tít. VIII CE)" (STC 1/1982, de 28 de marzo, FJ 1). E inmediatamente después manifestamos que la Constitución, al consagrar como fundamentos "de una parte el principio de unidad indisoluble de la Nación española y, de la otra, el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran, determina implícitamente la forma compuesta del Estado en congruencia con la cual han de interpretarse todos los preceptos constitucionales" (STC 35/1982, de 14 de junio, FJ 2). Por tanto, la idea de que la Constitución de 1978 ha configurado un Estado compuesto ha sido una constante en nuestra doctrina desde entonces (entre otras, SSTC 27/1983, de 20 de abril, FJ 2; 13/1992, de 6 de febrero, FJ 2; 49/1995, de 16 de febrero, FJ 4) hasta el momento presente (STC 13/2007, de 18 de marzo, FJ 3)….

En definitiva, los Estatutos de Autonomía, de acuerdo con los procedimientos establecidos en el título VIII de la Constitución, fundan la Comunidad Autónoma, la dotan del correspondiente poder político y permiten el natural desenvolvimiento de dicho poder mediante la emanación de leyes en sus ámbitos de competencia, desarrollándolas reglamentariamente y aplicándolas a través, respectivamente, de sus Consejos de Gobierno y de sus Administraciones públicas. Cobra, así, sentido la calificación constitucional de los Estatutos como "norma institucional básica" de la correspondiente Comunidad Autónoma (art. 147.1 CE)…..

En definitiva, del indicado sistema de reparto competencial establecido por la Constitución en su art. 149, se deriva que los Estatutos atribuyen competencias a las Comunidades Autónomas en ejercicio del principio dispositivo que la Constitución les reconoce y, al hacerlo, también determinan las del Estado. Ello es así porque al atribuir el Estatuto competencias a la Comunidad Autónoma, quedan precisadas las que el Estado no tiene en el correspondiente territorio (art. 149.3, primer inciso, CE); por el contrario, las competencias que el Estatuto no haya atribuido a la Comunidad Autónoma permanecen en el acervo competencial del Estado (art. 149.3, segundo inciso, CE). De este modo, la función atributiva de competencias a la Comunidad Autónoma produce, como efecto reflejo, la delimitación de las que corresponden al Estado en el territorio autonómico de que se trate….

… Llegados a este punto, hay que indicar que el legislador estatutario, como cualquier legislador, ha de interpretar necesariamente la Constitución al ejercer la función atributiva de competencias a la correspondiente Comunidad Autónoma que la Constitución le reconoce. Por tanto, puede de modo legítimo realizar operaciones de interpretación de la Constitución sometiéndose, en principio, a los mismos criterios que todo legislador… Ahora bien, el legislador estatutario para poder cumplir con la función que la Constitución le atribuye, ha de partir de una interpretación del Texto constitucional de especial amplitud, en atención a la doble dimensión normativa que tiene el Estatuto de Autonomía a la que antes nos hemos referido. Esa doble dimensión normativa del Estatuto de Autonomía se concreta a los efectos que aquí interesan, de un lado, en que es una norma estatal, con categoría de Ley Orgánica, integrante del bloque de la constitucionalidad y, de otro lado, en que el Estatuto es también la norma institucional básica de la Comunidad Autónoma y, por tanto, norma de cabecera de su ordenamiento.

En conclusión, la regla del art. 149.1.1 CE tampoco cierra el paso a la referencia a derechos y deberes constitucionales en los Estatutos de Autonomía, pues éstos podrán incidir en aspectos concretos de aquéllos con la eficacia señalada cuando, según hemos visto, atribuyan competencias a la Comunidad Autónoma sobre la materia de que se trate…. “.