La política d’ocupació de la Unió Europea durant la crisi. Una anàlisi dels documents més importants (octubre de 2007 a desembre de 2009)

I. Resolució del Consell de 15 de novembre de 2007, relativa a noves qualificacions per a noves ocupacions.

La norma comunitària destaca la importància de l’educació i la formació com a mitjans per fomentar l’adaptabilitat i la capacitat d’inserció professional, en el context d’una perspectiva d’aprenentatge permanent. Destaca també que la inversió en capital humà és del tot necessària per assolir els objectius generals de l’Estratègia renovada de Lisboa, és a dir, la plena ocupació, la qualitat del treball, la productivitat laboral i la cohesió social. Per aquest motiu es convida els Estats membres i la Comissió a preparar les persones per a noves ocupacions en la societat del coneixement, amb l’augment del nivell general de qualificació i amb una atenció especial a les persones menys qualificades, a millorar les regles sobre convalidació de títols i transparència de les qualificacions, a utilitzar adequadament els Fons Estructurals i a millorar la qualitat de l’educació i la formació professional a tots els nivells.
S’encarrega a la Comissió que posi en marxa els mecanismes necessaris per preveure periòdicament les necessitats de qualificació a mitjà termini i per corregir les deficiències existents a curt termini, mecanismes que es basaran en l’experiència de les diferents administracions i agents socials implicats en els processos formatius i en les previsions del mercat de treball i en la necessitat de qualificacions en els àmbits europeu i nacional, així com en relació amb els àmbits sectorials productius.

II. Comunicació de la Comissió, de 6 de desembre de 2007. La mobilitat, un instrument al servei de més ocupacions i de millor qualitat: el Pla d’acció europeu per a la mobilitat de l’ocupació (2007-2010).

1. El dia 6 de desembre de 2007 es feia pública una nova comunicació de la Comissió Europea sobre la mobilitat en el treball, amb la posada en marxa del Pla d’acció europeu per a la mobilitat de l’ocupació (2007-2010), entenent la mobilitat com un instrument tant per a la creació d’ocupació com per al desenvolupament individual de la persona que la practica.
Les dades de l’oficina estadística Eurostat demostren que el flux de treballadors de la UE-27 que viuen i presten els seus serveis en un altre Estat membre és de prop del 2 %, òbviament un nombre molt reduït en proporció amb el total de la població treballadora comunitària. La Comunicació, però, vol destacar la dada positiva que a l’Europa dels 15 el nombre s’ha incrementat de les 470.000 persones “mòbils” de l’any 2002 a les prop de 610.000 l’any 2005. A més, hi ha un nombre important de treballadors estacionals i transfronterers que sovint són desconeguts per les estadístiques nacionals i que poden incrementar el percentatge que s’ha esmentat abans.

2. En totes les comunicacions que la Comissió ha presentat sobre aquesta matèria es constaten les limitacions que s’han de corregir, tant jurídicament com socialment, per aconseguir que la mobilitat es pugui valorar com un fet positiu per a aquells treballadors que vulguin practicar-la. Aquestes limitacions són bàsicament les següents: costos econòmics d’allotjament al nou territori; com afecta la situació laboral de la parella i la situació educativa de la família, si s’escau; les restriccions jurídiques encara existents a l’anomenada portabilitat de les pensions, o les limitacions encara vigents quant al reconeixement de coneixements i qualificacions adquirides en altres Estats membres. I no s’ha d’oblidar la més important limitació sens dubte ara com ara, que és la barrera dels idiomes que existeix en una Europa plurilingüística, a diferència, per exemple, del que passa als Estats Units.

3.El pla europeu per a la mobilitat d’ocupació compren el període 2007- 2010. El text comunitari és considerat com una nova etapa a favor de la mobilitat i es fonamenta en els resultats de totes les mesures preses en anys anteriors. Té en consideració especialment l’informe final de 25 de gener de 2007 sobre el balanç del pla aprovat el 2006, en el qual s’apunten tres grans eixos d’acció per al futur a curt i mitjà termini: la necessària adaptació dels sistemes educatius i formatius al nou mercat europeu de l’ocupació, amb l’imprescindible aprenentatge lingüístic; la supressió de restriccions jurídiques i administratives i la promoció del reconeixement a escala comunitària de totes les qualificacions; finalment, la creació d’un únic portal d’informació sobre la mobilitat basada en la plataforma d’ofertes d’ocupació d’EURES.

No s’ha d’oblidar tampoc l’impacte sobre les polítiques de mobilitat dels grans reptes i debats a què s’enfronta l’Europa comunitària, com són l’evolució demogràfica, l’aprenentatge al llarg de tota la vida o l’adequada combinació entre la flexibilitat i la seguretat laboral. El Pla 2007-2010 es marca quatre objectius:

A) En primer lloc, millorar la legislació i les pràctiques administratives que existeixen sobre la mobilitat dels treballadors, revisant la normativa vigent en matèria de Seguretat Social per adaptar-la a les noves pràctiques de mobilitat.

B) En segon lloc, es tracta d’assegurar el suport polític a la mobilitat per a totes les autoritats. Especialment, es planteja incorporar la seva potenciació, tant de caràcter geogràfic com professional, com a objectiu prioritari en les estratègies nacionals d’ocupació i en les polítiques educatives i formatives que s’emprenguin com a desplegament de les directrius integrades d’orientació econòmica i d’ocupació per als Estats membres. Es planteja també desenvolupar totes les potencialitats comunitàries per avançar en el reconeixement a escala europea de les certificacions professionals, sense oblidar que una bona política de suport a la mobilitat també ha de vetllar pel compliment estricte de la normativa i eradicació de les pràctiques nocives del treball no declarat i del dúmping social.

C) En tercer lloc, es proposa reforçar la xarxa EURES com a únic instrument que permeti facilitar eficaçment la mobilitat dels treballadors i de les seves famílies. A aquest efecte, es planteja reforçar la capacitat d’intervenció de la xarxa en el mercat laboral europeu mitjançant un millor coneixement i anàlisi d’aquest mateix mercat, prendre en consideració les noves realitats de la població laboral europea i ajudar a construir un pla complet de carrera professional i valorar-ne la possible obertura cap a ciutadans de tercers països que no disposen de l’estatut de resident de llarga durada, així com obrir l’accés a treballadors d’altres països, especialment els candidats a incorporar-se a la UE.

D) En quart i últim lloc, la Comissió es planteja sensibilitzar el gran públic sobre les possibilitats i els avantatges que ofereix la mobilitat, amb la realització anual de les “jornades europees del treball”, per facilitar el coneixement adequat de la realitat existent en aquest àmbit, el llançament d’un partenariat europeu per a l’ocupació que inclogui la creació d’una xarxa de totes les bones pràctiques en matèria de mobilitat, i la previsió d’ajudes econòmiques, en el marc del programa PROGRESS, per finançar activitats pilot, intercanvis de bones pràctiques, difusió de resultats i l’emergència de projectes innovadors.

III. Comunicació de 2 de juliol de 2008 de la Comissió al Parlament Europeu, al Consell, al Comitè Econòmic i Social Europeu i al Comitè de les Regions. Agenda Social Renovada: oportunitats, accés i solidaritat a l’Europa del segle XXI.

1. Quins són els continguts més importants del document que va presentar la Comissió el dia 2 de juliol? Els exposem detalladament a continuació.

En la introducció del document comunitari es reforcen algunes idees sobre les quals, segons el parer de la Comissió, han de pivotar els futurs canvis o adaptacions del model social europeu. En primer lloc, cal partir de l’impacte que estan tenint en els últims anys sobre les societats europees els avenços tecnològics, la globalització i l’envelliment demogràfic. Cal tenir present també que continua sent preocupant la dada de nombroses persones en situació de desocupació o inactives i que un nombre no menyspreable de joves abandonin prematurament el sistema educatiu, per la qual cosa el risc que hi hagi i es mantingui un nombre important de persones en situació de risc o exclusió social no s’ha de deixar mai de banda.

Canvis més o menys recents, per una part, i manteniment de situacions socialment preocupants, per una altra, han de portar, segons els redactors del text, que la política social europea sigui flexible i s’adapti als canvis, articulant estretament les actuacions comunitàries i les dels Estats membres en els seus respectius àmbits competencials. Per això es proposa un canvi d’enfocament respecte a les agendes socials del 2000 i el 2005 i que s’observa amb claredat en el text següent: “Aquesta agenda no pot limitar-se als àmbits socials tradicionals; ha de ser transversal i multidimensional i ha d’incloure una àmplia gamma d’àmbits, des de polítiques de mercat de treball fins a l’educació, la sanitat, la immigració i el diàleg intercultural. La realitat és que les mesures econòmiques i socials en l’àmbit de la UE i nacional es reforcen i es complementen mútuament. Per això, l’actual Agenda Social Renovada és plenament coherent amb l’Estratègia de Lisboa per al Creixement i l’Ocupació, i la reforça”. I també s’assenyala, en les paraules amb què gairebé es tanca el document que ara analitzem: “Les noves realitats socials requereixen noves respostes. Els canvis es produeixen amb rapidesa i les polítiques han d’adaptar-se a aquest ritme, responent innovadorament i flexiblement als reptes de la globalització, els avenços tecnològics i l’evolució demogràfica”.

Que el món del treball està canviant a passos gegants també es constata en documents sde l’OIT on s’exposa que “el context actual de la globalització, caracteritzat per la difusió de noves tecnologies, els fluxos d’idees, l’intercanvi de béns i serveis, l’increment dels fluxos de capital i financers, la internacionalització del món dels negocis i dels seus processos i del diàleg, així com de la circulació de persones, especialment de treballadores i treballadors, està modificant profundament el món del treball”.

2. La nova Agenda Social s’articula al voltant de tres subtítols: oportunitats per poder crear més i millors llocs de treball i facilitar la mobilitat; accés de totes les persones a l’educació (amb una menció especial al desenvolupament de capacitats durant tota la vida), l’assistència sanitària i els serveis socials de caràcter general; solidaritat dels poders públics amb les persones que estan afectades pels canvis i que no poden adaptar-s’hi amb la rapidesa requerida, o, dit amb el fred i tecnòcrata llenguatge del text, l’obligació dels poders públics “d’ajudar els qui estan exposats als problemes temporals i transitoris de la globalització i el canvi tecnològic”.

Tot el document gira, o almenys així ens ho sembla, al voltant d’un canvi conceptual respecte a les agendes anteriors, que responien a una situació econòmica i social diferent tant a escala europea com internacional. Per això la Comissió propugna esforços suplementaris perquè la globalització, el canvi tecnològic i el canvi demogràfic permetin aconseguir una societat europea més solidària i amb una millor utilització dels recursos disponibles. Tampoc no s’oblida el document, encara que sigui de manera col•lateral, de la immigració, de la qual destaca la importància per al creixement de l’ocupació en els últims anys a la UE, i també per al futur pròxim, ja que exposa que “és probable que la demanda d’immigrants, en particular dels que tinguin capacitats específiques, augmenti durant els anys vinents a causa del canvi demogràfic i l’escassetat en el mercat laboral en determinats sectors i regions”.

3. Vegem algunes de les propostes més o menys concretes del nou text, i diem més o menys concretes perquè estan redactades amb la suficient ambigüitat perquè la majoria de vegades no hi hagi una obligació de fer per part dels poders comunitaris. En primer lloc, es parla de la problemàtica dels menors i els joves, amb la referència habitual, però no per això menys necessària de recordar, que 19 milions de nens i joves corren risc de pobresa i que cada any 6 milions abandonen l’ensenyament secundari. Des de la perspectiva més social, la nova agenda social inclou dos documents publicats recentment: una comunicació sobre l’educació escolar i amb propostes per millorar la qualitat dels sistemes educatius dels Estats membres, i un llibre verd sobre immigració i mobilitat que aborda els reptes dels sistemes educatius de la UE davant del nombre cada vegada més alt de nens i joves que provenen d’altres latituds geogràfiques i d’altres cultures. Una de les propostes per al futur pròxim és l’elaboració d’un enfocament integrat de la pobresa infantil, amb indicadors quantitatius.

4. Per la Comissió cal invertir en recursos humans, més i millors llocs de treball i noves capacitats. Es valora positivament la creació de set milions de llocs de treball els anys 2006 i 2007. Es destaca que per encarar els canvis en el mercat de treball cal un paper més actiu dels agents socials i una millor utilització dels fons comunitaris, assenyaladament del nou fons europeu d’ajust a la globalització, del qual s’afirma que “ha tingut un impacte positiu en diversos Estats membres, però encara té marge per aprofitar més el seu potencial”, amb una atenció especial al desenvolupament d’actuacions formatives per a les persones afectades pels processos de canvi i reestructuració, encara que no només per a elles, que potenciïn l’aprenentatge permanent i una renovació contínua de les capacitats “d’acord amb les necessitats presents i futures del mercat laboral”.

5. En tractar la temàtica de la mobilitat, el document destaca la importància de l’aplicació real i efectiva de la lliure circulació de persones, i valora positivament la Directiva del 1996 sobre el lliure desplaçament de treballadors per a prestació de serveis en el marc d’altres Estats per part de les seves empreses, si bé constata que s’han plantejat alguns problemes en la seva aplicació i que és necessari millorar la coordinació entre les autoritats administratives laborals dels Estats membres. Molt més important, segons la nostra opinió, és com està aplicant aquesta directiva el Tribunal de Justícia i com s’ha col•locat el dret a la lliure prestació de serveis per sobre dels drets socials (condicions de treball) dels treballadors desplaçats. Alhora, la Comissió continuarà treballant per millorar la lliure circulació de joves i investigadors, amb la plena aplicació de la Directiva del 2005 sobre el reconeixement mutu de les qualificacions professionals.

6. El canvi demogràfic porta l’Europa comunitària a un increment de l’expectativa de vida, situada l’any 2007 en 77 anys per als homes i en 83 per a les dones. Aquesta millora ha d’anar acompanyada de l’adopció de mesures que possibilitin una adequada política d’envelliment actiu en el treball, una assistència sanitària de qualitat i unes polítiques econòmiques que garanteixin la viabilitat financera dels sistemes de protecció social. Entre les propostes concretes es troba una proposta de directiva, ja aprovada, sobre el dret a l’assistència sanitària transfronterera, d’acord amb la jurisprudència del Tribunal de Justícia. Més endavant, es preveu la publicació de diversos documents de treball sobre la manera d’aconseguir que l’ús de les tecnologies de la informació i de la comunicació repercuteixi en benefici de la població de més edat, o l’impacte de l’envelliment de la població en la despesa pública.

7. No s’obliden en el document comunitari les referències obligades a la lluita contra la pobresa i l’exclusió social i a la necessària adopció de les mesures adequades per enfrontar-se a un problema que no només afecta persones aturades o col•lectius desafavorits, com les persones amb discapacitat, les persones d’edat o les dones, sinó també els que disposen d’una ocupació, ja que es constata l’increment de la pobresa de persones que treballen, “ja que un 8 % dels treballadors corren risc de caure en la pobresa”.

8. La lluita contra la discriminació es configura com una peça fonamental de l’agenda social renovada, però ara bàsicament per evitar que es produeixi fora de l’àmbit de l’ocupació, ja que la Comissió considera que és justament fora d’aquest àmbit on s’estan produint en l’actualitat les majors diferències de tracte no justificades, per la qual cosa ja s’ha presentat una proposta de directiva sobre això. L’article 1 d’aquesta norma disposa que “aquesta directiva té com a objectiu establir un marc general per lluitar contra la discriminació per motius de religió o conviccions, discapacitat, edat o orientació sexual, a fi que als Estats membres s’apliqui el principi d’igualtat de tracte en àmbits diferents del treball i l’ocupació”. El nou text comunitari, una vegada aprovat, complementarà el marc jurídic comunitari actual, en el qual la prohibició de discriminació per motius de religió o conviccions, discapacitat, edat o orientació sexual se circumscriu, segons el parer de la Comissió, al treball, l’ocupació i la formació professional.

No obstant això, les propostes comunitàries no obliden tampoc les referències, inevitablement obligades per la seva existència, a les diferències laborals entre homes i dones, assenyaladament en matèria salarial i de taxes d’ocupació, per la qual cosa es proposa reforçar la integració de la perspectiva de gènere en totes les polítiques comunitàries. Aquesta integració s’ha de concretar en propostes d’accés dels menors de tres anys a serveis d’atenció i també en millores de la normativa vigent sobre conciliació de la vida familiar i laboral.

9. En relació amb la coordinació de les polítiques comunitàries amb altres de caràcter social que es desenvolupin en l’àmbit internacional, el document aposta per reforçar la dimensió social en els acords i tractats internacionals que subscrigui la Unió Europea, l’aplicació de l’estratègia de l’OIT sobre un treball digne i la promoció de la responsabilitat social empresarial en cooperació amb les parts pertinents interessades.

Vull destacar aquí la important Declaració sobre la justícia social per a una globalització equitativa, aprovada en la Conferència de l’any 2008 de l’OIT, en la qual els Estats es comprometen, d’acord amb les seves pròpies línies d’actuació, a situar l’ocupació plena i productiva i el treball decent com a elements centrals de les seves polítiques econòmiques i socials, basant-se en els quatre objectius estratègics de l’OIT, que són els següents: la promoció de l’ocupació i la creació d’un entorn institucional i econòmic sostenible; l’adopció i ampliació de mesures de protecció social que siguin sostenibles i que estiguin adaptades a les circumstàncies nacionals; la promoció del diàleg social i del tripartisme; finalment, el respecte, promoció i aplicació dels principis i drets fonamentals en el treball. S’ha de destacar especialment, segons la nostra opinió, la taxativa afirmació segons la qual “la violació dels principis i drets fonamentals en el treball no es pot invocar ni utilitzar de cap manera com a avantatge comparatiu legítim, i les normes del treball no s’haurien d’utilitzar amb finalitats comercials proteccionistes”.

10. Finalment, el document aborda quins són els instruments jurídics i tècnics més adequats per dur a terme l’aplicació dels objectius programàtics de l’agenda social. S’aposta per una aplicació real i efectiva de la normativa vigent i continuar legislant quan hi hagi proves convincents sobre el valor afegit que aporti al desenvolupament comunitari (per exemple, noves competències dels comitès d’empresa europeus o noves regulacions en matèria de seguretat i salut en el treball). Respecte al diàleg social entre els agents socials, es considera que ha estat i ha de continuar sent una pedra angular del model social europeu. S’anima les organitzacions empresarials i sindicals que detectin, amb els seus coneixements i experiències, els canvis en la realitat social i que ajudin a donar respostes als problemes que es plantegen. La UE es compromet a continuar facilitant aquest diàleg, “fins i tot en l’àmbit sectorial/industrial, així com a aplicar acords marcs europeus per als interlocutors socials nacionals”. Sobre el mètode obert de coordinació, es destaca el seu caràcter d’ajuda de primer ordre per compartir experiències i aprendre d’altres realitats, amb l’elaboració de polítiques nacionals, assenyaladament en matèria d’ocupació, “més basades en el coneixement, orientades a l’obertura, la transparència i la participació”. Es proposa continuar avançant en aquesta línia i amb la fixació de nous objectius quantitatius, i també valorar si s’han de fixar objectius més ambiciosos que els actualment existents sobre les taxes d’ocupació dels joves, de les persones d’edat madura i de les dones.

Per aconseguir tots aquests objectius s’hauran d’utilitzar de la manera més eficaç possible els recursos econòmics que posen a disposició els fons estructurals comunitaris. A més de la implicació de tots els agents polítics, econòmics i socials en l’aplicació de la nova agenda social, la Comissió també destaca la importància de posar en marxa mesures d’impacte adequades per valorar quines conseqüències té de caràcter social, mediambiental i d’ocupació qualsevol proposta que s’elabori.