Un apunte sobre la política de inclusión social en el País vasco y su estrecha relación con la política de empleo.

1. Es objeto de comentario en esta nueva entrada del blog la ley autonómica vasca 18/2008, de 23 de diciembre, para la garantía de ingresos y para la inclusión social, publicada en el Boletín Oficial del último día del año. La norma entró en vigor al día siguiente de su publicación, si bien uno de los apartados más importantes de la misma a nuestro parecer, como es la normativa reguladora de las prestaciones económicas, se remite a los decretos que debe dictar el gobierno autonómico en el plazo de un año, y de ahí que también se disponga la vigencia de la normativa actual en cuanto que no se oponga a lo dispuesto en la nueva ley.

El nuevo texto actualiza la política vasca en materia de inclusión social, pionera en el ámbito estatal desde 1988 con la regulación del ingreso mínimo de inserción y fortalecida en los años 1998 y 2000 con la leyes contra la exclusión social y la Carta de derechos sociales, respectivamente, leyes que son derogadas por la norma ahora objeto de comentario, en el bien entendido que la derogación no implica una alteración de fondo de la política de inclusión seguida hasta ahora, ya que como se pone de manifiesto en la exposición de motivos, “el legislador pretende, con la presente ley, reordenar el conjunto de dispositivos vigentes y mejorar su articulación, a la vez que completarlo, adaptándolo a los cambios observados en la naturaleza de las necesidades y a la evolución de la realidad social”.

2. Con el nuevo texto, que también cumple con la Resolución del Parlamento vasco de 23 de febrero de 2006 que demandaba la revisión del marco legal, se adapta la política autonómica en materia de inclusión social a las nuevas realidades socioeconómicas que se han manifestado en el País Vasco en los últimos años, y que en el ámbito de lucha contra la pobreza y la exclusión social tiene que atender de forma especial a tres factores que inciden de forma especial como son la problemática económica creciente de las familias monoparentales, la inmigración y el acceso a una vida independiente de personas jóvenes sin ocupación estable. Igualmente, en la exposición de motivos se apuntan otras tendencias que conviene tomar en consideración para la elaboración de nuevas políticas de inclusión, tales como el fenómeno de la feminización de la pobreza, que esta última vaya asociada en no pocas ocasiones a bajos niveles salariales y que aunque todavía no sea un problema especialmente preocupante en la Comunidad Autónoma vasca los datos pongan de manifiesto que “las personas ocupadas con bajos salarios se constituyen en el principal grupo entre quienes no disponen de recursos suficientes para acceder a los niveles mínimos de bienestar esperado en la Comunidad Autónoma de Euskadi”, y la concentración territorial de la pobreza, básicamente en las comarcas correspondientes a las tres capitales vascas. En definitiva, con la nueva norma se persigue dar carta de naturaleza al sistema vasco de garantía de ingresos e inclusión social, y el establecimiento de un modelo flexible que permita garantizar de forma efectiva el ejercicio de los derechos sociales y que avance de forma paulatina “hacia su mayor universalización”.

3. La norma tiene especial interés para el ámbito de las políticas de empleo, en cuanto manifestación clara y evidente de que la relación entre estas y las políticas de inclusión social cada vez es más necesaria. Se constata que la prestación económica que se concede, se dirige cada vez más a complementar los bajos niveles de ingresos, y por ello se dirige a personas que tienen dificultades exclusivamente económicas y que no precisan de apoyos especializados para su inclusión. De ahí que en el nuevo diseño normativo se diferencie entre la “renta básica para la inclusión y protección social”, y la “renta complementaria de ingreso de trabajo” que está destinada a las personas que percibe ingresos laborales sin alcanzar el importe de la renta básica, renta complementaria que se diseña en estrecha relación con las medidas de apoyo a la situación laboral de las personas afectadas al objeto de conseguir su mantenimiento en el mercado de trabajo, con expresa mención en la exposición de motivos, acertada a nuestro parecer, a que de esta forma se da cumplimiento a las directrices derivadas de la Estrategia Europea de Empleo en materia de cohesión social y acceso al mercado de trabajo. Dicha renta complementaria irá acompañada con fórmulas de estímulo al empleo.

De forma clara y manifiesta se constata que el empleo debe ser el centro de las políticas de inclusión social y de ahí que, sin olvidar la necesaria protección de las personas que no pueden acceder al mismo, la norma apueste porque las políticas que se pongan en marcha incentiven plenamente el acceso al empleo para todas las personas que se encuentren en condiciones de acceder, ya se trate de los perceptores de las rentas mínimas o de las personas inactivas. En definitiva, y por decirlo con las propias palabras del texto, “subyace a la regulación el objetivo general de facilitar la incorporación al mercado de trabajo del mayor número posible de personas y, en coherencia con ese objetivo, de devolver al mercado de trabajo su capacidad como factor de inclusión social”.

4. Me refiero a continuación a algunos de los aspectos más importantes del texto articulado. En las disposiciones generales se pone de manifiesto que la finalidad de la norma es la regulación del sistema vasco de garantías de ingresos e inclusión social, y en su marco el “derecho a las prestaciones económicas y a los instrumentos orientados a prevenir el riesgo de exclusión, a paliar situaciones de exclusión personal, social y laboral, y a facilitar la inclusión de quienes carezcan de los recursos personales, sociales o económicos suficientes para el ejercicio efectivo de los derechos sociales de ciudadanía”, reconociéndose el carácter de derecho subjetivo que tiene toda persona que cumpla los requisitos para poder percibir la renta de garantías de ingresos, conceptuada en el artículo 11 como una prestación periódica de naturaleza económica, que va dirigida a “las personas integradas en una unidad de convivencia que no disponga de ingresos suficientes para hacer frente a los gastos asociados a las necesidades básicas como a los gastos derivados de un proceso de inclusión social”. Con carácter general, y sin perjuicio de las excepciones fijadas en el artículo 16, la edad para acceder a la renta será de23 años, y se requerirá un período previo de empadronamiento y residencia efectiva durante un año como mínimo en cualquier territorio de la Comunidad Autónoma en el período previo al de la solicitud, y si ello no se cumpliera la norma ofrece otra posibilidad, cual es la de haber estado empadronado y residido efectivamente en cualquier municipio vasco durante cinco años continuados de los diez inmediatamente anteriores. Además, todas las personas que se encuentren en edad laboral deberán estar disponibles para el empleo, salvo los menores de 23 años que cursen estudios reglados, las personas titulares de pensión de invalidez absoluta, y quienes se encuentren en situación de alta exclusión y que, a juicio de los servicios sociales de base y/o de los servicios de empleo, “no se encuentren en situación de incorporarse al mercado laboral”.

Obsérvese, dicho sea de forma incidental, el importante papel que se otorga a los servicios sociales de base en el modelo vasco de inclusión y protección social, que lleva igualmente a que sean estos los que deriven a los servicios de empleo a las personas perceptoras de la renta básica que, a su parecer, “sean susceptibles de una nueva mejora o mejor empleabilidad”, siendo desde ese momento los servicios de empleo los de referencia para la persona titular de la renta básica, y también a que sean estos servicios sociales los que elaboren la propuesta de convenio de inclusión y hagan su seguimiento, si bien la norma se cuida de precisar algo que parece totalmente lógico, como es que dicho seguimiento se hará “en colaboración con los servicios de empleo”.

Entre sus principios básicos de actuación cabe resaltar el de la activación de las políticas sociales y rentabilización del empleo, ya que en línea con los documentos comunitarios, y tal como ya se ha indicado con anterioridad, la política autonómica deberá adoptar las medidas adecuadas para garantizar que la incorporación al mercado de trabajo, incluso en empleos de bajos salarios, “sea una opción más atractiva y rentable que la simple percepción de prestaciones económicas de garantías de ingresos”. Una de las medidas específicas para favorecer la inserción laboral en condiciones adecuadas es el llamado “convenio de inclusión”, configurado como un dispositivo que debe permitir que la persona que se acoge puede alcanzar la inclusión social y laboral, y para el que la norma pone especial énfasis en medidas que vayan dirigidas a “la formación y preparación para la inclusión laboral”, siendo necesaria en cualquier caso la suscripción de dicho convenio para poder percibir la renta complementaria de ingresos de trabajo. Además, su incumplimiento o el rechazo sin causa justificada a un empleo, o a una mejora de las condiciones de trabajo, se tipifica, según su gravedad, como causa de suspensión o extinción del contrato de trabajo. Desde la perspectiva laboral, merece destacarse que el convenio de inclusión podrá incluir actividades formativas y actividades que faciliten el acceso a un puesto de trabajo por cuenta ajena o propia.

5. La cuantía de la renta básica para la inclusión y protección social se situará entre el 88 % del SMI para las unidades de convivencia unipersonales y el 125 % para aquellas que tengan tres o más personas, si bien en algunos supuestos especialmente problemáticos y regulados en el artículo 9.2 a) la cuantía se situará entre un mínimo del 100 y un máximo del 135 % del SMI. De dicho cómputo, y al objeto de incentivar el acceso o permanencia en el mercado de trabajo, se exceptuará una parte de los ingresos por motivos laborales que percibe la persona trabajadora. Dicho incentivo será concretado en el futuro desarrollo reglamentario y tendrá carácter temporal, “salvo que medie dictamen expreso de los servicios de empleo que recomiende una prórroga”. En cualquier caso, la cuantía máxima resultante de la suma de los ingresos de la unidad de convivencia y de las prestaciones sociales percibidas no podrá superar en ningún supuesto, según dispone el artículo 57, “el 200 % de la cuantía máxima de la modalidad de la renta de garantía de ingresos que pudiera haber correspondido con carácter anual a una unidad de convivencia de las mismas características que la de la persona titular”.
La duración del percibo de la renta subsistirá mientras se mantenga la causa que motivo su concesión, y como regla general se concederá por período de dos años y con renovaciones de carácter bianual.

6. Por último, debe mencionarse que el título III dedica un breve capítulo II, que comprende los artículos 75 a 78, a los programas y servicios de inclusión social y laboral, disponiendo que los poderes públicos deberán adoptar las medidas adecuadas para favorecer la inclusión de las personas desfavorecidas. Por lo que se refiere a la inclusión laboral se dirige a los poderes públicos para que arbitren medidas que se orienten a favorecer y facilitar la incorporación al mercado laboral de tales personas, medidas que ya existen en gran medida en el marco normativo autonómico vigente, y que podrán incluir acciones formativas, de intermediación laboral, de acompañamiento y apoyo a la incorporación laboral, de empleo con apoyo, de ayuda a la creación y mantenimiento de empresas de inserción, de apoyo a la apertura de centros especiales de empleo, de fomento a su contratación, de promoción de instrumentos financieros que faciliten la incorporación laboral, de sustento a la conciliación de la vida laboral, personal y familiar, o en fin “introducción de cláusulas sociales en las contrataciones públicas que otorguen prioridad a las entidades que contraten a personas en situación de exclusión social o en proceso de incorporación familiar”.