Las VIII jornadas de empresas de inserción (y III).

9. Se trata de poner en marcha políticas de inserción para los colectivos más desfavorecidos, y especialmente las políticas de inserción en el mundo del trabajo, teniendo presente lo siguiente: hay que definir estos colectivos más desfavorecidos, a partir de su situación de precariedad y de los riesgos que tienen de exclusión profesional; identificar cuáles son auténticamente los procesos de inserción y de socialización de las personas que se benefician de las políticas de lucha contra la inserción; y, obviamente, la evaluación de la eficacia de tales políticas que debe tomar en consideración la situación especial del colectivo al que se dirigen y que deberían medir sus resultados por el grado de inserción y de ocupabilidad conseguido por los destinatarios.

El objetivo, en suma, es combinar eficazmente las políticas económicas (creación de empleo, apoyo de las iniciativas de ocupación impulsadas por nuevos colectivos emprendedores en busca de consolidación de nuevos proyectos empresariales), las políticas de flexibilidad pactadas del mercado de trabajo (introducción, por ejemplo, de nuevas modalidades de contratación adaptadas a las circunstancias de los colectivos concretos) y las políticas sociales (prestaciones económicas de índole contributiva o asistencial) para posibilitar la inserción de los colectivos más desfavorecidos.

Es necesaria una intervención más activa del sector público en la lucha contra la exclusión social, tanto desde la vertiente de defensa general de la titularidad pública de los servicios como desde la de ampliación de la red de cobertura social, a fin de dar respuesta al cada vez mayor número de necesidades sociales insatisfechas de las personas más necesitadas. Es conveniente dedicar más recursos económicos a las políticas de protección social que engloban, en un sentido amplio, la enseñanza, la sanidad, la vivienda y la asistencia social, y velar porque la aparición de nuevos empleos vinculados a estos ámbitos contribuyan tanto a mejorar la calidad del trabajo como a lograr una mejor distribución de los tiempos de vida y de trabajo para cada persona.

Coincido con las propuestas defendidas en numerosos documentos comunitarios respecto a que una adecuada estrategia europea para el empleo y para la lucha contra la exclusión social debe partir de la puesta en marcha de políticas activas que supongan un conocimiento directo de las posibilidades reales de crecimiento y empleo a escala regional y local, que planteen una formación y orientación individual y personalizada con el fin de ajustar la demanda laboral a la oferta, y que se oriente hacia la proximidad geográfica y cultural a los grupos de personas a los que es difícil llegar. Las administraciones locales y regionales suelen ser las más ágiles para facilitar la creación y desarrollo de empresas y también para la puesta en marcha de programas de desarrollo profesional y personal para los colectivos más desfavorecidos en el acceso al mercado de trabajo, y de ahí que el Comité de las Regiones destaque, en el Dictamen referenciado, que tales entes locales y regionales deberían desempeñar “un papel protagonista en la aplicación de las medidas de las políticas de inclusión activa”.


10. Debe potenciarse la economía social, promoviéndose la economía social solidaria y apoyando desde el sector público las iniciativas de las organizaciones no lucrativas para la formación profesional, el acceso al empleo y la puesta en marcha de empresas sociales. Entre las distintas fórmulas tendentes a potenciar la inserción deben ser objeto de ayuda a mi parecer, y sin vocación de exhaustividad, las siguientes: la constitución como trabajadores autónomos; la creación de empresas de inserción aprovechando la existencia de la nueva regulación estatal; programas de empleo social gestionados por el sector público o la iniciativa social, en actividades socialmente útiles y con rentabilidad social; incentivación de las contrataciones como asalariados o socios de personas pertenecientes a colectivos excluidos por empresas ordinarias, así como incentivación de los costes adicionales que tendrán para llevar a cabo las políticas de formación.


11. Las políticas de empleo deben tener por finalidad atraer a más personas al mercado de trabajo, aumentar la ocupabilidad e impulsar el envejecimiento activo. Hay que adoptar medidas que tiendan a mejorar la situación de las mujeres, los jóvenes, los mayores de 45 años y los colectivos con dificultades especiales, facilitando y mejorando las transiciones a lo largo de la vida de cada persona. Hay que adoptar medidas para aproximar y equilibrar la oferta y la demanda de trabajo, y debe seguirse trabajando en mejorar la calidad de empleo. Y debemos ser conscientes que si bien el mercado de trabajo tiende a ofrecer mayores oportunidades de acceso al empleo, no es menos cierto que se pide a los trabajadores actualizar permanentemente sus cualificaciones profesionales, sus capacidades y su polivalencia para adaptarse a los cambios; es decir, el mercado de trabajo requiere de una mayor proactividad para todos los trabajadores, entre los que obviamente incluyo a quienes tienen más dificultades por razones de cualificación, edad, sexo, nacionalidad o discapacidad. De ahí que uno de los objetivos de toda política de empleo en el momento actual deba ser minimizar el número de personas sin cualificación, incrementar el número de trabajadores que realizan formación a lo largo de su vida laboral, potenciar dicha formación en los sectores emergentes y con perspectivas de futuro, y ligar las medidas de política activa de empleo a los procesos de cambio estructural y reestructuración empresarial.

Para lograr estos objetivos es necesario disponer de unos servicios públicos de empleo modernos y desarrollados, que presten la debida atención personalizada y que establezcan los canales adecuados de relación y colaboración con todas las entidades que actúa en el ámbito de las políticas de información, orientación y asesoramiento laboral, estableciendo una colaboración más estrecha entre el sector público y el privado. También es necesario establecer medidas de coordinación entre los servicios de empleo y los servicios sociales para conseguir que los itinerarios personalizados de inserción se ajusten en la mayor medida posible a las necesidades de cada una de las personas susceptibles de contratación.


12. Planteo para finalizar algunas cuestiones jurídicas que se suscitan con la nueva Ley estatal de empresas de inserción y las relaciono con las competencias autonómicas.

Por lo que respecta a la modalidad contractual propia para las empresas de inserción, es evidente que el proceso de inserción necesita de tiempo para la formación no sólo en el puesto de trabajo específico sino también en los hábitos sociales para poder finalmente acceder a un puesto de trabajo en otra empresa. También en este supuesto hay que hacer una regulación que garantice plenamente los derechos de los trabajadores en inserción, ya que es un colectivo especialmente vulnerable por su situación personal y su falta de red familiar y social. Es en este ámbito donde suelen suscitarse más diferencias entre las EI y las organizaciones sindicales respecto a cómo deben aplicarse las normas laborales en estas empresas, diferencias comprensibles por el temor sindical a un uso no conforme a derecho de las modalidades contractuales de duración determinada, pero que mi parecer debería solventarse por la vía del debate y negociación. En su momento apunté la conveniencia de un marco normativo convencional apropiado y adecuado a las EI, y la nueva normativa estatal ha ido parcialmente en dicha dirección. También hay que prestar atención a la actuación de las Comunidades Autónomas en este ámbito. Sin olvidar resolver, como he apuntado con anterioridad, los problemas actualmente existentes sobre cuándo puede contratarse para poder acogerse a la regulación propia establecida en la ley 44/2007.

Por último, debe preverse la incorporación de cláusulas sociales en los pliegos de condiciones de los contratos de las administraciones públicas, en el sentido de recoger expresamente como condición a tener en cuenta el hecho de que la empresa que concurse tenga en su plantilla o vaya a tener a trabajadores en situación de exclusión, tal como en su momento propuso el Consejo Económico y Social en su Dictamen 5/1998. La normativa estatal ya permite esta posibilidad, tanto la disposición adicional octava del anterior Real Decreto Legislativo 2/2000 de de 16 de junio, como la disposición adicional quinta de la ya vigente Ley 30/2007 de 30 de octubre de contratos del sector público, y la puerta sigue abierta por la disposición adicional primera de la Ley 44/2007 cunado dispone que las condiciones especiales de ejecución de los contratos “podrán incluir consideraciones relativas a la situación de la exclusión social de los trabajadores vinculados a la realización del contrato, de conformidad con lo dispuesto en la legislación de contratos del sector público”. En el ámbito comunitario europeo la posibilidad de tomar en consideración los aspectos sociales (Ej.: lucha contra el desempleo) para adjudicar un contrato público fue aceptado por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en su sentencia de 26 de septiembre de 2000 (asunto núm. 225/98, Comisión de las Comunidades Europeas contra la República Francesa), así como también en otras sentencias. En el ámbito autonómico, la experiencia catalana, cuya normativa obliga a los diferentes departamentos a reservar una partida presupuestaria para facilitar la puesta en marcha de políticas de integración social (8.700.000 euros este año), podría ser un buen ejemplo a seguir en otros ámbitos territoriales, así como la regulación de las cláusulas sociales en los contratos públicos aprobada por el gobierno vasco el pasado mes de junio.

Me detengo brevemente sobre en este último documento. El Acuerdo se adoptó por el Consejo de Gobierno el 29 de abril, fue publicado en el Boletín oficial autonómico del 19 de junio, y encuentra su origen en la proposición no de ley aprobada por el Parlamento vasco el 8 de junio de 2007 en la que se instaba al gobierno autonómico a que utilizara la contratación pública, en el marco jurídico vigente y dentro de sus límites, “como un eficaz instrumento de lucha contra la exclusión social, en sus diversas manifestaciones, y de incorporación laboral de personas con discapacidad, o especiales dificultades de acceso al empleo, de forma que contribuya a reducir el riesgo de exclusión”.

La Instrucción publicada en el anexo del acuerdo, y que es el texto aprobado, será susceptible de ser aplicada a cualquier objeto contractual según la tipología del contrato, y se incorporará a los modelos tipo de pliegos de cláusulas administrativas particulares aprobadas por el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 22 de mayo de 2007. En cuanto a sus criterios de aplicación, el apartado quinto de la Instrucción dispone que deberá aplicarse “sin menoscabo de los principios de eficacia y eficiencia que rigen la ejecución del gasto público; asimismo, la incorporación de criterios sociales, medioambientales o relativos a otras políticas públicas no podrá suponer en ningún caso la atribución a los órganos de contratación de una libertad incondicionada para la selección de la oferta ni la infracción de los principios generales aplicables a la actividad contractual de la Administración, en especial los de concurrencia, igualdad y no discriminación y las libertades de prestación de servicios y circulación de bienes”.

De especial interés para la política de empleo y de fomento de acceso al mercado de trabajo de los colectivos desfavorecidos me parece el apartado IV que regula la reserva anual (cuya cuantía global y sectorial se fijará anualmente por el Departamento de Hacienda y Administración Pública) de determinados contratos a empresas de inserción sociolaboral, a centros especiales de empleo, o a la ejecución de dichos contratos en el marco de programas de empleo protegido. Con carácter general, y a salvo de las matizaciones del apartado 6, la reserva a empresas de inserción se aplicará a través de contratos menores o procedimientos negociados por razón de la cuantía, y para los centros especiales de empleo o la ejecución en el marco de programas de empleo podrá aplicarse a contratos de cualquier cuantía.

De especial interés me parece también el bloque IX, que contempla las previsiones a incorporar en los pliegos particulares de los contratos sobre previsión de condiciones especiales de ejecución de carácter social, medioambiental y otras políticas públicas, en las que se pueden incluir referencias medidas que se consideren adecuadas al cumplimiento de la normativa comunitaria y de la Estrategia Europea para el Empleo, así como también para “garantizar el respeto a los derechos laborales básicos a lo largo de la cadena de producción mediante la exigencia del cumplimiento de las Convenciones fundamentales de la Organización Internacional del Trabajo. También cabe destacar que en el pliego de cláusulas administrativas pueden incorporarse cláusulas tendentes a facilitar la inserción laboral de personas que se encuentren con especial dificultad de acceso al empleo, en un porcentaje de un mínimo del 20 %, y en ese colectivo la Instrucción incluye a las personas inmigrantes extracomunitarias desempleadas con un período mínimo de 6 meses continuados. La previsión de una plantilla equilibrada por razón de sexo también puede contemplarse en los pliegos, entendiéndose por plantilla desequilibrada aquella que cuente con una representación o presencia de mujeres inferior al 40 % del total de la misma.

131. Concluyo. Hay muchas cuestiones polémicas, tanto desde la perspectiva jurídica como social, sobre la regulación de las EI de inserción, que están siendo objeto de debate y discusión en foros profesionales y en el mundo de las empresas de inserción, y que a buen seguro más de una de esas cuestiones requerirá la intervención de las autoridades administrativas o judiciales para su resolución. Pero si tal circunstancia no ocurriera tampoco deberíamos lamentarnos si ello significara que las empresas de inserción han ido fortaleciendo su presencia en el tejido social y pueden resolver por sí mismas los problemas existentes. Aunque, permítanme una manifestación que a algunos les podrá parecer como mínimo sorprendente, el éxito de estas empresas radicaría en su práctica desaparición porque los colectivos desfavorecidos no tuvieran razón de ser en nuestro mercado de trabajo. Quien efectúa esta manifestación es vicepresidente de una Fundación que lleva la palabra “Utopía” en su denominación (además de la de mi maestro, el jesuita Joan N. García – Nieto, y de la referencia a una comarca estandarte de las luchas sociales y que ha dado a la población catalana el actual presidente de la Generalitat, el Baix LLobregat), y quizás así pueda entenderse mucho mejor esta afirmación.