La Estrategia Europea de Empleo y las Directrices para el Empleo. Análisis del período 2005-2007.

A) La Comunicación de la Comisión de 2 de febrero de 2005 sobre el relanzamiento de la estrategia de Lisboa plantea la necesidad de una revisión y reordenación de las políticas de empleo para adecuarse a las nuevas realidades económicas y productivas. Cabe decir que las directrices integradas para el empleo fueron definitivamente aprobadas en la reunión de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en Bruselas los días 16 y 17 de junio de 2005, en el ámbito de un documento marco que también incluyó las orientaciones generales de la política económica y que articula las políticas macroeconómicas, macroeconómicas y de empleo de la UE en torno a veinticuatro directrices integradas, de las que las ocho últimas corresponden específicamente al ámbito del empleo.
En las conclusiones el Consejo se congratula de este primer resultado surgido del nuevo enfoque que definió en su reunión de marzo de 2005, “que permite articular de forma dinámica y coherente, conforme a los procedimientos previstos en el Tratado, a partir de los trabajos de todas las formaciones del Consejo a las que atañe su aplicación, las políticas macroeconómicas, microeconómicas y de empleo en torno a veinticuatro directrices integradas”. Para dar curso al nuevo ciclo de gestión de tres años, las directrices integradas “deben ahora plasmarse en el establecimiento por los Estados miembros, teniendo presente el calendario propuesto por la Comisión, de unos programas nacionales de reforma ambiciosos, que respondan a sus necesidades y situaciones específicas y reflejen este enfoque integrado y coherente entre las políticas macroeconómicas, microeconómicas y de empleo”.

B) No obstante, es necesario recordar que el documento también encuentra sus orígenes en las conclusiones del anterior Consejo europeo de Bruselas de 20 y 21 de marzo. Destaco a continuación los aspectos que, a mí entender, son más relevantes:

a) La plena aceptación de la Comunicación de la Comisión de 2 de febrero y la manifestación de que hay que centrarse en el crecimiento y el empleo, y que para mejorar su situación competitiva en el entorno económico internacional, sin perder de referencia el modelo social que la ha caracterizado desde su creación, la Unión Europea ha de apostar principalmente "por el conocimiento, la innovación y la valoración del capital humano" (número 5), y más concretamente la apuesta por el desarrollo de "partenariados para la innovación y polos de innovación en los ámbitos regional y local" (número 13).

b) La incorporación expresa de la referencia a que las perspectivas financieras para el período 2007-2013, "deberán dotar a la Unión de los medios adecuados para llevar a cabo sus políticas en general, y entre ellas las que concurren a la realización de los objetivos de Lisboa". Leído este párrafo en clave de política española, significa que los fondos estructurales comunitarios deberían seguir jugando un papel importante en el futuro inmediato, y con períodos transitorios para las regiones que quedarán fuera, básicamente por el llamado efecto estadístico, de algunas de las acciones a emprender por la UE a partir de 2007 (número 7).

c) Desde la perspectiva de la política de empleo, las reflexiones más claras se encuentran en el número 31 y son "la hoja de ruta" de la actuación comunitaria en el próximo futuro, en aplicación de la estrategia revisada de Lisboa: se trata de establecer prioridades claras y que puedan medirse, como son "hacer del trabajo una verdadera opción para todos; atraer a más personas al mercado de trabajo; mejorar la adaptabilidad; invertir en el capital humano; modernizar la protección social, favorecer la igualdad de oportunidades, en especial entre los hombres y las mujeres, y promover la inclusión social". De especial interés para los ámbitos regionales y locales es la propuesta que se formula (número 32) de desarrollar los nuevos yacimientos de empleo en el ámbito de los servicios a las personas y a las empresas, en la economía social, en la reorganización del territorio y la protección del medio ambiente, así como en los nuevos oficios industriales, "gracias, entre otras medidas, a la promoción de partenariados locales para el crecimiento y el empleo".

d) La mejora de la gobernanza económica se concreta, de acuerdo con la propuesta de la Comisión, mediante la puesta en marcha de un ciclo trienal, que empezará ya este año. El punto de partida será el documento de propuestas estratégicas, que será debatido en el Consejo Europeo de primavera. A continuación, el Consejo adoptará las "líneas directrices integradas", un único documento que incorporará las grandes orientaciones de política económica y las directrices de empleo, hasta ahora presentadas en documentos separados. Sobre la base de esas líneas directrices integradas, cada Estado elaborará un "programa nacional de reforma", previa consulta con todos los sujetos implicados. En cuanto a los informes de seguimiento de la Estrategia de Lisboa, se acuerda que cada Estado sólo elaborará un único documento, en el que incorporará todos los campos o ámbitos de actuación, debiendo presentarse el primero en otoño de 2006.

C) Hecha esta explicación preliminar paso al análisis de las directrices integradas para el empleo.

Dichas directrices son la versión directa de las nuevas prioridades políticas comunitarias y “representan una etapa concreta en el proceso de reajuste y adaptación de la estrategia de Lisboa”. La Comisión enfatiza el carácter integrado de las directrices, y de ahí que subraye que las nuevas orientaciones en materia de empleo, las nuevas políticas de empleo, “deben ir parejas con las reformas de los mercados de servicios, de productos y financieros, y deben interactuar positivamente con unas políticas macroeconómicas orientadas al crecimiento y al empleo”. La relación de todas las directrices es la siguiente:
1) Garantizar la estabilidad económica para un crecimiento sostenible.
2) Salvaguardar la sostenibilidad económica y presupuestaria, previa a la creación de más empleos.
3) Propiciar una asignación eficiente de los recursos orientada al crecimiento y al empleo.
4) Velar por que la evolución salarial contribuya a la estabilidad macroeconómica y al crecimiento.

5) Reforzar la coherencia de las políticas macroeconómicas, estructurales y de empleo.

6) Contribuir al dinamismo y al buen funcionamiento de la UEM.
7) Incrementar y mejorar las inversiones en investigación y desarrollo, en particular en el sector privado, para crear un espacio europeo del conocimiento.

8) Facilitar la innovación en todas sus formas.
9) Facilitar la difusión y la utilización eficaz de las TIC y construir una sociedad de la información plenamente integradora.
10) Reforzar las ventajas competitivas de la base industrial.
11) Fomentar la utilización sostenible de los recursos y reforzar las sinergias entre la protección del medio ambiente y el crecimiento.
12). Desarrollar y profundizar el mercado interior.
13) Garantizar la apertura y la competitividad de los mercados dentro y fuera de Europa y cosechar los frutos de la globalización.
14). Hacer más competitivo el entorno de las empresas y fomentar la iniciativa privada mediante la mejora de la reglamentación.
15) Fomentar una mayor cultura empresarial y crear un entorno más propicio para las PYME.
16) Ampliar, mejorar y conectar las infraestructuras europeas y terminar los proyectos transfronterizos prioritarios.
17) Aplicar políticas de empleo destinadas a lograr el pleno empleo, a mejorar la calidad y la productividad del trabajo y a reforzar la cohesión social y territorial.
18) Propiciar un enfoque basado en el ciclo de vida con respecto al trabajo.
19) Crear mercados laborales que propicien la inserción, potenciar el atractivo del trabajo, hacer económicamente atractivo el trabajo para los solicitantes de empleo, incluidas las personas desfavorecidas y los parados.
20) Mejorar la respuesta a las necesidades del mercado laboral.
21 Propiciar la flexibilidad, conciliándola con la seguridad del empleo, y reducir la segmentación del mercado laboral, teniendo debidamente en cuenta el papel de los interlocutores sociales.
22) Garantizar una evolución de los costes laborales y de los mecanismos de fijación salarial que sea favorable al empleo.
23). Acrecentar y mejorar la inversión en capital humano.
24). Adaptar los sistemas de educación y formación a las nuevas necesidades en materia de competencias.

D) La propuesta comunitaria fue dictaminada por los Comités de Empleo y de Protección Social del Parlamento Europeo el 13 de mayo de 2005, proponiendo numerosas modificaciones al texto presentado por la Comisión. La gran mayoría de esas modificaciones fueron finalmente recogidas en la Resolución legislativa del Parlamento Europeo aprobada el 26 de mayo sobre la propuesta de Decisión del Consejo.

Destaco a continuación los aspectos que considero más relevantes de la Resolución del Parlamento.

a) Las nuevas Directrices deben lograr que la estrategia de Lisboa alcance una mayor eficacia, “con el debido respeto a la política económica, social y medioambiental”.

b) Ante los temores y reticencias de algunos documentos del nuevo equipo de dirección comunitario sobre qué hacer en el próximo futuro, el PE constata que ciertamente queda mucho por hacer para cumplir los objetivos marcados por Lisboa 2000, entre ellos el objetivo a largo plazo de lograr el pleno empleo, pero ante tal situación no se queda con los brazos cruzados sino que afirma con claridad (y sus propuestas van esa línea) que “se percibe la necesidad de redoblar los esfuerzos para alcanzar antes de 2010 los objetivos de empleo cifrados”. Tales objetivos tienen además que abordarse desde un enfoque global de la igualdad de género y del principio de no discriminación.

c) El PE llama la atención sobre la necesidad ineludible de promover políticas de inclusión social, tratando de lograr la inserción profesional de los trabajadores desfavorecidos, con una cita expresa de las mujeres, los jóvenes y las personas de mayor edad.

d) De especial importancia a mi parecer es la propuesta de modificación que se formula al artículo 2 de la propuesta de decisión. Mientras que en el texto original se dispone que los Estados miembros deberán informar cada año sobre la adecuación de sus políticas de empleo a las directrices, y lo harán en los programas nacionales que presente, el PE va mucho más allá y pide que los Estados informen acerca de la aplicación de la política social y de empleo, y más concretamente “acerca de sus efectos en lo que se refiere a la tasa de empleo en general y a la de las mujeres y las personas de mayor edad en particular”.

e) Con respecto a la propuesta de Directriz número 16, deseo destacar que el PE hace hincapié en la necesidad de garantizar la igualdad de oportunidades, en el ámbito del empleo, “también entre inmigrantes legales y no inmigrantes”. Una lectura literal de la propuesta del PE llevaría a que, caso de ser adoptada por el Consejo en el texto final de la Decisión, siguiera habiendo muchísimas limitaciones para poder llevar a cabo acciones en materia de empleo y formación dirigidas hacia todos los inmigrantes, con independencia de su situación de regularidad, por parte de los servicios públicos de empleo en cada ámbito territorial.

f) En sus propuestas sobre la Directriz 17 el PE pone el acento en la necesidad de adoptar medidas que posibiliten la real conciliación de la vida familiar y laboral. En concreto se pide el fomento de “una distribución igualitaria de las responsabilidades familiares, el apoyo a las familias monoparentales y la apuesta por modelos de trabajo flexibles, tanto para mujeres como para hombres, permisos parentales y, en general, servicios accesibles y asequibles de asistencia infantil y de cuidado de otras personas dependientes”.

g) De especial interés para la política de empleo dirigida a los inmigrantes, y de una forma un tanto contradictoria con la propuesta de modificación a la Directriz número 16 y a la que me he referido más arriba, se propone modificar el texto de la Directriz número 18 para que se haga referencia expresa a que “deben adoptarse medidas para propiciar la plena integración social y laboral de los inmigrantes y para erradicar el racismo, cualquier tipo de discriminación y el acoso en el lugar de trabajo y en la sociedad”. El PE también se manifestó en idéntico sentido en otra Resolución aprobada el mismo día 26 de mayo sobre la Agenda Social Europea 2006-2010, en la que, tras constatar que determinados grupos sociales están todavía discriminados en su derecho a un trabajo de calidad, insta a que se presenten propuestas concretas “dirigidas expresamente a apoyar a las mujeres, las personas de edad avanzada, los jóvenes, las personas con discapacidad y los miembros de minorías en su integración en el empleo y a participar en los programas a favor del empleo y de la solidaridad social”.

En la misma línea, a mi parecer, se sitúa la propuesta parlamentaria de ligero retoque de la directriz número 19, ya que el texto de la Comisión se refiere a “la gestión adecuada de la migración económica”, mientras que el texto del PE menciona “la gestión adecuada y rápida de los movimientos migratorios en el espíritu de la Agenda de Tampere”.

h) Se pone el acento en una justa y adecuada combinación entre la flexibilidad y la seguridad en el trabajo, pidiendo además el PE de forma novedosa con respecto al texto de la Comisión que deben fomentarse “unas buenas relaciones laborales basadas en unos sindicatos independientes y representativos y la mejora de la información y consulta a los trabajadores”. Igualmente, el PE pone mucho más el acento que la Comisión, a mi parecer, en la adaptación de las nuevas tecnologías en el lugar de trabajo.

E) La propuesta de la Comisión fue revisada y modificada por el “Grupo de Cuestiones Sociales” el 18 de mayo como paso previo para la adopción del texto definitivo que se produjo en el Consejo Europeo de Bruselas de los días 16 y 17 de junio.

Con respecto al texto de la Comisión, destaco algunas modificaciones.

a) En la Directriz número 16, el texto original disponía que los Estados miembros “deben establecer objetivos nacionales relativos a la tasa de empleo para 2008 y 2010”, mientras que el texto revisado devalúa considerablemente en mi opinión la propuesta inicial al plantear que los Estados miembros “deben estudiar la fijación de objetivos nacionales relativos a la tasa de empleo”.

b) En la Directriz número 18, tendente a garantizar unos mercados de trabajo inclusivos, el grupo enfatiza la necesidad de desarrollar nuevas fuentes de empleo en los servicios a los individuos y a las empresas, “en particular en el ámbito local”.

c) En la propuesta de Directriz número 21 se hace especial hincapié en que la evolución de los costes laborales y los mecanismos de fijación de salarios favorezcan el empleo, debiendo de existir un marco adecuado, tanto en el terreno legal como convencional, “que evite la disparidad salarial entre hombres y mujeres”.

d) Por fin, en materia de adaptación de los sistemas de educación y formación a las nuevas necesidades y a las nuevas realidades productivas (Directriz 23), el grupo pone el acento en la necesidad de que facilite y diversifique el acceso para todos, tanto a la educación y la formación como al conocimiento, y que ello debe hacerse “mediante la organización del tiempo de trabajo, los servicios de apoyo a la familia, la orientación profesional y nuevas formas de reparto de los costes”, fórmula esta última un tanto enigmática y que parece dar a entender que los ciudadanos deben compartir con los poderes públicos el coste de dicha formación.

F) Para el año 2006 es de obligada referencia la Decisión del Consejo de 18 de julio de 2006 relativa a las Directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros.
La norma comunitaria, cuyos destinatarios son los Estados miembros, dispone que las Directrices integradas para el empleo 2005-2008 mantendrán su plena vigencia durante el año 2006, y que los Estados miembros las tendrán en cuenta para elaborar sus políticas de empleo. Se adoptó esta decisión después del análisis de los programas nacionales de reformas presentados por los Estados, y tomando en consideración las conclusiones del Consejo Europeo de 23 y 24 de marzo de 2006. Es decir, se consideró que “las prioridades deben centrarse ahora en la aplicación efectiva y oportuna, concediendo especial atención a los objetivos cuantitativos acordados, tal como se establecen en las Directrices para el Empleo 2005-2008 y en consonancia con las conclusiones del Consejo Europeo”.

G) Por último, para el año 2007 nuestra norma de referencia es la Decisión del Consejo de 10 de julio, relativa a las directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros
El Consejo, de acuerdo con los criterios que se aprobaron en las Directrices integradas para el crecimiento y el empleo 2005-2008, mantiene para el año en curso dichas Directrices y pide a todos los Estados miembros que las tengan en consideración cuando elaboren sus políticas de empleo, en especial al utilizar los fondos económicos estructurales y muy en concreto el Fondo Social Europeo, por lo que habrá que esperar al próximo año para proceder, si así se considera oportuno, a una revisión en profundidad.

Por consiguiente, el eje central de las políticas de empleo nacionales deberán seguir operando sobre los tres ejes principales definidos en la Estrategia Comunitaria para el Empleo: atraer a más personas para que se incorporen y permanezcan en el mercado de trabajo, incrementar la oferta de mano de obra y modernizar los sistemas de protección social; mejorar la adaptabilidad de los trabajadores y de las empresas; aumentar la inversión en capital humano mediante la mejora de la formación y las cualificaciones.