El marco normativo de las empresas de inserción. Especial atención a la Ley 14/2007 de 13 de diciembre (I).

1. El objeto de este texto es exponer las líneas más relevantes del marco normativo y social de las empresas de inserción (EI), aquellas que facilitan la incorporación al trabajo de colectivos especialmente desfavorecidos. Un marco normativo que existía de forma muy incompleta en el ámbito estatal a partir de la aprobación de la disposición adicional novena de la Ley 12/2001 de 9 de julio de medidas urgentes de reforma del mercado de trabajo para el incremento del empleo y la mejora de su calidad, y que ha alcanzado su plena madurez con la Ley 14/2007 de 13 de diciembre, “para la regulación del régimen de las empresas de inserción”, que entrará en vigor el 14 de enero de 2008, treinta días después de su publicación en el BOE. Tales empresas son conceptuadas (artículo 4) como “aquella sociedad mercantil o sociedad cooperativa legalmente constituida que, debidamente calificada por los organismos autonómicos competentes en la materia, realice cualquier actividad económica de producción de bienes y servicios, cuyo objeto social tenga como fin la integración y formación sociolaboral de personas en situación de exclusión social como tránsito al empleo ordinario”.

En el ámbito autonómico el marco normativo, dentro del marco competencial existente que excluye la regulación laboral, se encontraba ya, antes de la aprobación de la última norma estatal, desarrollado en varias Comunidades Autónomas (Andalucía, Aragón, Cataluña, Canarias, Islas Baleares, Madrid, Navarra, País Vasco, La Rioja y la Comunidad Valenciana) que ya han legislado sobre esta materia, produciéndose a mi parecer durante bastante años un fenómeno semejante al que se dio con ocasión del debate sobre la regulación de la renta mínima de inserción y la intervención autonómica ante el silencio del legislador estatal.

2.En una entrada de este blog, publicada el mes de septiembre, explicaba que había leído con atención el “Proyecto de Ley para la regulación del régimen de las empresas de inserción “, publicado en el Boletín Oficial del Congreso de Diputados, Serie A, 6 de julio de 2007, núm. 144-1, y que se trataba de una norma que requeriría de un estudio detallado a medida que fuera avanzando en su tramitación, y que venía a llenar un hueco existente en el ámbito estatal. La presente entrada cumple con esa obligación auto impuesta y explica los rasgos más relevantes de la nueva regulación.

3. Las demandas de una regulación jurídica de las EI se remontan a mediados de los años ochenta, cuando aparecen las primeras iniciativas empresariales que se autodenominan con esa terminología, y al observar como las mismas iniciativas tienen un reconocimiento legal en los países europeos con una situación social, laboral y de exclusión parecida a la española.

Cuando los promotores pedían una regulación jurídica de las empresas de inserción estaban solicitando una regulación jurídica que respondiera a sus necesidades específicas, que, tal como quedó patente en el Seminario organizado por el CISC el día 29 de mayo de 2001 con motivo de la preparación del Libro Blanco de la Economía Social en Cataluña, incluyera los siguientes aspectos:

A) Una identificación o reconocimiento jurídico de su existencia, para diferenciarse de las empresas lucrativas y de otras iniciativas empresariales sociales que no tienen fines de inserción. La justificación para solicitar esta regulación está en todos los beneficios económicos y sociales que redundan en la sociedad por el hecho de que las personas en situación de exclusión estén trabajando en lugar de estar, en el mejor de los casos, en programas dependiendo de los servicios sociales.

B) Poder realizar, a los trabajadores en inserción, unos contratos de trabajo específicos que permitan recoger sus necesidades laborales pero también sus necesidades de formación o de adaptación social y laboral; ello supone unos contratos de trabajo de duración determinada y con previsiones específicas en materia de formación y adaptación.

C) Poder disfrutar de una normativa de Seguridad Social más beneficiosa, con bonificaciones en las cuotas empresariales, y de medidas de políticas activas de empleo dedicadas específicamente a las personas contratadas, como serían por ejemplo el abono de una subvención por cada puesto de trabajo creado y tomando como punto de referencia un determinado porcentaje del salario percibido por el trabajador.

D) El sector consideraba que las Administraciones Públicas son su mercado natural por lo que esperaban que se generalizara la utilización de cláusulas sociales en los pliegos de condiciones de los concursos públicos. Conviene aquí recordar que el Real Decreto Legislativo 2/2000 de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de contratos de las Administraciones Públicas regula ya en su disposición adicional octava la contratación de éstas con las empresas que tengan minusválidos en su plantilla y con las entidades sin ánimo de lucro, y que la reciente Ley 30/2007 de 30 de octubre, de contratos del sector público, se manifiesta en el mismo sentido en su disposición adicional sexta, como explicaré más adelante.

4. En el plano legislativo, tras múltiples textos más o menos consensuados por el sector, en 1995 se presentó en el Congreso de los Diputados una Proposición de Ley presentada por el grupo parlamentario de Izquierda Unida- Iniciativa per Catalunya, reguladora de las empresas de economía solidaria y alternativa, que no fue tomada en consideración. También en dicho año el grupo parlamentario socialista presentó una proposición de ley reguladora de las EI que fue tomada en consideración por el Pleno del Congreso el 7 de noviembre, pero decayó en su tramitación por la disolución de las Cortes a finales de dicho año.

El grupo parlamentario catalán (CiU) presentó tres proposiciones de ley reguladoras de las EI; la primera, en 1998, que fue tomada en consideración y que disponía que el Gobierno presentaría en un plazo de nueves meses un proyecto normativo, obligación incumplida como es notorio; la segunda, en el año 2000, que fue rechazada por el Pleno del Congreso el 22 de mayo de 2001, con los votos contrarios del grupo popular y los votos favorables de los restantes grupos parlamentarios. La tercera fue la presentada el 2 de abril de 2004, en la que volvieron a defender los mismos argumentos que con anterioridad para reclamar la regulación estatal de las EI, para posibilitar y consolidar su desarrollo, ya que al parecer de CiU “sus actuaciones necesitan de instrumentos públicos que compensen los mayores costes y dificultades que supone a las empresas emplear personas con evidentes problemas”, y de ahí que se defendiera que”un marco laboral propio y un régimen fiscal más favorable constituyen claras necesidades para facilitar sus actuaciones”. Dicha proposición no fue objeto de debate parlamentario.

En los textos propuestos y a los que se acaba de hacer mención se identificaban las EI como aquellas empresas, con forma jurídica societaria, que desarrollaran actividad económica lícita de venta de bienes o prestación de servicios y tuvieran un fin social de insertar laboralmente a colectivos excluidos o en situación de exclusión. La calificación de empresas de inserción se efectuaría por la Administración. Así mismo, eran objeto de regulación el registro de empresas de inserción, el contrato de trabajo de inserción y se planteaba que tales empresas tendrían derecho al percibo de bonificaciones en las cuotas empresariales de la Seguridad Social.

5. La reforma de la normativa laboral en el año 2001 supuso también la incorporación al ordenamiento jurídico estatal de una mínima regulación de las EI, o más exactamente, y por utilizar la terminología empleada en las enmiendas presentadas por el grupo parlamentario catalán y el grupo parlamentario popular en el Senado, de las “empresas de promoción e inserción laboral”, regulación que había sido solicitada el Consejo Económico y Social en su Informe sobre “La pobreza y la exclusión social en España: propuestas de actuación en el marco del Plan nacional para la inclusión social”, aprobado el 30 de mayo de 2001. En dicho Informe se reiteraban las tesis ya defendidas en el Informe 8/96 sobre la necesidad de regular en el ámbito estatal las EI, regulación que debería comprender, entre otros aspectos, “la definición y los requisitos de la EI, registro y calificación, sujetos de inserción sociolaboral y procesos de acompañamiento, condiciones laborales, mecanismos de apoyo y fomento”.

Los dos grupos parlamentarios citados presentaron dos enmiendas prácticamente idénticas al texto del Proyecto de Ley de medidas urgentes de reforma del mercado de trabajo para el incremento del empleo y la mejora de su calidad (núms. 162 y 183). La enmienda del grupo popular fue aceptada por la Ponencia y la Comisión de Política Social y de Empleo, si bien fue finalmente la enmienda presentada por el grupo nacionalista catalán la que fue aceptada en el Pleno del Senado, y se incorporó al texto de la Ley 12/2001 de 9 de julio, una vez aprobada definitivamente por el Congreso el día 27 de junio.

Destaco aquí que en la enmienda del PP sus dos últimas líneas se referían a los convenios de los Servicios Públicos de Empleo con las empresas de inserción “que adopten formulas jurídicas de economía social o de instituciones sin ánimo de lucro”, mientras que la enmienda de CiU no hacía diferencias entre las empresas de inserción por razón de su fórmula jurídica. Como acabo de indicar, mientras que la Ponencia y la Comisión de Política Social y de Empleo hicieron suya la propuesta del grupo popular, en el Pleno de la Cámara Baja se aceptó la enmienda del grupo nacionalista catalán, que es la que finalmente ha visto la luz pública.

En la justificación de ambas enmiendas se hacía expresa mención a que el texto propuesto se ceñía estrictamente al ámbito de la legislación laboral en cuanto que competencia exclusiva del Estado, y que no se abordaban cuestiones competenciales propias de las Comunidades Autónomas, haciendo mención también al carácter abierto de la propuesta, su fuerte carga promocional, y “el impulso que contiene a la optimización de los recursos disponibles, mediante instrumentos de programación y convención de acciones, a cargo de las Administraciones correspondientes”.

Ambas enmiendas implicaron la incorporación de una disposición adicional nueva al texto normativo, ya que no existía en el proyecto remitido por el Congreso ni tampoco en el Real Decreto-Ley 5/2001 del que encuentra su origen. Se conceptúa como empresa de promoción e inserción laboral toda aquella que, con independencia de cuál sea su forma jurídica y su actividad económica, dedique habitualmente no menos del 30 % de sus puestos de trabajo al empleo de personas en situación de exclusión social, con la finalidad de formarles y adiestrarles en el ejercicio normalizado de una actividad laboral. Dichas empresas, que podrán inscribirse en el Registro Público que se cree al efecto, “tendrán como fin primordial de su objeto social la plena integración laboral y el acceso al empleo ordinario de las indicadas personas”. Tales empresas podrán beneficiarse de las bonificaciones en las cuotas empresariales a la Seguridad Social cuando contraten a trabajadores en situación de exclusión social (al igual, por cierto, que las restantes empresas que contraten a una de esas personas), y además podrán formalizar convenios con los servicios públicos de empleo y desarrollar programas, en los términos que reglamentariamente se determinen, “en colaboración con las Administraciones y Entidades Públicas con competencias en la inserción laboral de las personas en situación de exclusión social”.

6. La normativa estatal sobre fomento de empleo, que encuentra su origen en el punto objeto ahora de estudio en la Ley 12/2001 de 9 de julio, que regulaba en su capítulo II el Programa de fomento de empleo para el año 2001 y que ha ido actualizándose en los sucesivos programas anuales de fomento de empleo, identifica a los colectivos en situación de exclusión social, agrupándolos en los siguientes apartados:

A) Personas perceptoras de la renta mínima de inserción, o prestación de igual o similar naturaleza según cada Comunidad Autónoma.

B) Personas que hipotéticamente sería perceptoras de la renta mínima de inserción pero que no la reciben porque les falta algún requisito formal para ello, como que no hayan cumplido el periodo obligatorio de residencia o empadronamiento, o el de constitución de la unidad perceptora, así como aquellas que hayan agotado el periodo máximo de percepción legalmente establecido y sigan en la misma situación social y laboral que tenían cuando empezaron a percibir la renta.

C) Jóvenes entre 18 y 30 años procedentes de instituciones de protección de menores.

D) Personas drogodependientes (drogadictos y alcohólicos) en proceso de rehabilitación o reinserción social.

E) Personas que están o proceden de instituciones penitenciarias: internos, cuyo régimen penitenciario les permita acceder a un empleo, personas en situación de libertad condicional y exreclusos. Debe mencionarse aquí que el Real Decreto 782/2001 de 6 de julio, “por el que se regula la relación laboral de los penados que realicen actividades laborales en talleres penitenciarios y la protección de la Seguridad Social de los sometidos a penas de trabajo en beneficio de la comunidad”, excluye de su ámbito de aplicación la relación laboral de los internos en régimen abierto, “sometidos a un sistema de contratación ordinaria con empresarios, que se regulará por la legislación laboral común, sin perjuicio de la tutela que en la ejecución de estos contratos pueda realizarse por la autoridad penitenciaria” (Art. 1.2). Por otra parte, el Real Decreto 1774/2004, de 30 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley orgánica 5/2000 de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores, en su artículo 53 prevé la realización de actividades laborales por los internos que tendrán por finalidad esencial la inserción laboral y su incorporación al mercado de trabajo, y a tales efectos “la práctica laboral se complementará con cursos de formación ocupacional u otros programas que mejoren su competencia y capacidad laboral y favorezcan su futura inserción laboral”.

Para ayudar a la contratación laboral de las personas en situación de exclusión, se estableció en los programas anuales de fomento de empleo, hasta la reforma laboral de 2006, una bonificación del 65% en las cuotas empresariales por contingencias comunes a la Seguridad Social, para empresas y entidades sin ánimo de lucro, que contraten indefinidamente, incluida la contratación de trabajadores fijos discontinuos, o temporalmente, a tiempo completo o parcial, a trabajadores desempleados que estén en situación de exclusión social. La duración máxima era de 24 meses, con independencia de que el trabajador celebrara uno o varios contratos con la misma o con distintas empresas.

Con la misma finalidad de incentivar la contratación de las personas en situación de exclusión social, una enmienda introducida en el trámite parlamentario de la Ley 12/2001 modificó el Art. 11 de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, en lo referente al contrato para la formación, permitiendo que este se utilice también, sin límite de edad, cuando se contrate a trabajadores pertenecientes a alguno de los grupos de exclusión antes citados, para adquirir una formación teórica, que debe ocupar el 15% de la jornada, y práctica para un oficio o puesto de trabajo cualificado. La duración mínima debe ser de 6 meses y la máxima de 3 años, y la retribución debe ser la fijada en el convenio colectivo aplicable y en ningún caso inferior al salario mínimo interprofesional.


7. En la Ley 56/2003 de 16 de diciembre, de Empleo se encuentran varias referencias que pueden sernos de interés para la materia objeto de este texto.

Entre las razones que justifican la aprobación de este texto, que sustituye a la Ley 51/1980 de 8 de octubre, básica de empleo, se encuentran el incremento de colectivos desfavorecidos en el ámbito laboral, el importante crecimiento cuantitativo de la inmigración, la transferencia de gestión de las políticas activas a las Comunidades Autónomas, y la obligación de adaptarse al nuevo marco comunitario de política de empleo, basado en la Estrategia Europea de Empleo y en las Directrices para el Empleo.

Entre sus objetivos cabe hacer especial mención de la puesta en marcha de programas de atención preventiva y personalizada en los servicios públicos de empleo, así como de especial atención a colectivos desfavorecidos. Precisamente entre los objetivos de la nueva política de empleo se encuentra la puesta en marcha de acciones de formación, mantenimiento y adaptación a las necesidades del mercado de trabajo, así como la adopción de políticas de integración laboral de colectivos desfavorecidos, con expresa mención de “jóvenes, mujeres, discapacitados y desempleados de larga duración mayores de 45 años”, y entre sus fines se encuentra el de fomento del empleo, con especial atención a las personas con mayor dificultad de inserción.

Con referencia expresa a la economía social, la norma subraya la importancia de su fomento, así como también del desarrollo de las pymes y del autoempleo. La ley propugna como uno de los objetivos que deben guiar la actuación de las políticas activas de empleo puestas en marcha por los servicios públicos de empleo el de la promoción de políticas destinadas a la inserción laboral de personas en situación o riesgo de exclusión social, previendo la posible coordinación de dichos servicios con los Servicios Sociales para “dar una mejor atención a los desempleados con especiales dificultades de integración en el mercado laboral”.