Consejo de Desarrollo Sostenible. Sobre el alcance, y los límites, de la participación institucional de los sindicatos más representativos. Notas a la sentencia de la AN (C-A) de 27 de septiembre de 2021.

 

1. Es objeto de anotación en esta entrada del blog la sentencia dictada por la Sala de loContencioso-Administrativo (sección octava) de la Audiencia Nacional el 27 deseptiembre, de la que fue ponente el magistrado Eugenio Frías.

Agradezco al letrado Miguel Ángel Garrido la amabilidad que ha tenido de enviarme dicha resolución judicial, no publicada aún en CENDOJ cuando redacto este artículo. Sí está publicada en la página webde la USO , y de la CSIF  por lo que puede ser objeto de lectura íntegra por parte de todas las personas interesadas, circunstancia que permite centrar mi análisis en aquellos contenidos que considero más relevantes de la misma.

La sentencia desestima los recursos interpuestos, en procedimiento de protección de derechos fundamentales por la UGT y CCOO contra la Orden DSA/819/2020, de 3 de septiembre, por la que se regula la composición y funcionamiento del Consejo de Desarrollo Sostenible. Más concretamente se pedía la declaración de nulidad de “- El apartado xi del número 1.1º del artículo tercero, que establece como vocalías del Consejo de Desarrollo Sostenible, a “tres personas a propuesta de las organizaciones sindicales de ámbito nacional enumeradas en el anexo I”; debiendo por tanto anularse también el apartado 1º cuando establece, en representación del sector empresarial y sindicatos, a 16 vocalías, que quedarían fijadas en 13 vocalías. -El Anexo I, “Organizaciones sindicales de ámbito nacional” Unión Sindical Obrera - USO, Central Sindical Independiente de Funcionarios – CSIF y Confederación General del Trabajo – CGT” (recurso de UGT), y “El apartado 1, d) 1º, del artículo tercero, la letra xi que dice: “Tres personas a propuesta de las organizaciones sindicales de ámbito nacional enumeradas en el Anexo I”. -El Anexo I que dice: “Organizaciones Sindicales de ámbito Nacional. Unión Sindical Obrera, USO; Central Sindical Independiente y de Funcionarios, CSIF; Confederación General del Trabajo, CGT” (recurso de CCOO). Cabe pensar razonablemente que será objeto de recurso de casación ante el Tribunal Supremo.

2. La sentencia ha sido valorado muy positivamente por la USO, que en una nota de prensa publicada en su página web el 19 de octubre  afirma que “valora el resultado de la sentencia como un reconocimiento a la pluralidad sindical que existe en nuestro país. Realidad que no puede ser penalizada por el abuso de la Ley Orgánica de Libertad Sindical (LOLS), la cual menoscaba la labor sindical de otros sindicatos fuera de CCOO y UGT en la vida civil”. 

La misma satisfacción ha sido expresada por la CGT, afirmando que “ya manifestó hace un año que la constitución de este Consejo era integradora de toda la sociedad civil, desde oenegés, sindicatos, organizaciones agrarias, colectivos de migrantes, mujeres, personas refugiadas, patronales, colectivos de cuidados, etc. Y es precisamente por esto que desde la organización anarcosindicalista declararon que continuarían participando desde sus convicciones y en defensa de la libertad sindical, la autonomía obrera y el apoyo mutuo”  

También ha merecido, lógicamente, valoración muy favorable por parte de la CSIF, para quien “Estos argumentos de la Audiencia Nacional avalan la necesidad de modificar la Ley Orgánica de Libertad Sindical, como reclama CSIF, una norma que data de 1985 y que a nuestro entender blinda la participación institucional de CC.OO. y UGT en detrimento de otras opciones sindicales”. En este sentido, para responder a la necesidad de trasladar al ámbito sindical el pluralismo democrático de la sociedad española, reclamamos la modificación de esta norma para que sea suficiente el 5 por ciento de representatividad para estar presente en los ámbitos de negociación, tal como ocurre en el ámbito parlamentario, donde se precisa únicamente entre el 3 y el 5 por ciento”. 

3. Para centrar correctamente los términos del debate, y así lo hará también la AN, cabe señalar en primer lugar que la Orden PCI/169/2019, de 22 de febrero  , procedió a la creación del Consejo de Desarrollo Sostenible, como “órgano colegiado de los previstos en el artículo 22.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, con la finalidad de ser un órgano asesor, de colaboración y cauce de la participación de la sociedad civil para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible y la Agenda 2030. El Consejo está adscrito a la Oficina del Alto Comisionado para la Agenda 2030”. Se le atribuyeron las funciones de “a) Asesorar a la Alta Comisionada para la Agenda 2030 en la elaboración e implementación de los planes y estrategias necesarios para el cumplimiento de la Agenda 2030. b) Generar documentos y análisis sobre aspectos de la implementación para la consecución de la Agenda 2030. c) Contribuir a la divulgación y comunicación de la Agenda 2030 al conjunto de la ciudadanía española. d) Impulsar el diálogo entre todos los agentes sociales, económicos y culturales para contribuir a la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible”.

Por lo que respecta a su estructura y composición, cabe decir que el Consejo quedaba integrado “por la persona que ostente la Presidencia, cuarenta y ocho personas representantes de la sociedad civil y dos representantes del órgano de cooperación interterritorial, que en su caso se constituya, para la implementación de la Agenda 2030”. Entre esas 48 personas había once vocales del sector empresarial y sindicatos, con mención expresa a la participación de “7) La persona que ostente la titularidad de la Secretaría General de la Unión General de Trabajadores. 8) La persona que ostente la titularidad de la Secretaría General de Comisiones Obreras. 9) Dos personas en representación del ámbito sindical a propuesta de los sindicatos más representativos a nivel estatal”.

Dicha norma fue modificada por la Orden DSA/819/2020, de 3 de septiembre  , por la que se regula la composición y funcionamiento del Consejo de Desarrollo Sostenible (que se constituyó el día 245).

En su introducción se justificaba el cambio operado en la composición en estos términos: “… La gobernanza de la Agenda 2030 en España ha puesto énfasis en la necesidad de reforzar los mecanismos institucionales de cooperación. En atención a lo anterior, resulta necesario que los marcos de cooperación se actualicen de acuerdo a las nuevas estructuras ministeriales y al reparto competencial que se ha originado. Estos objetivos, ligados a la necesidad de concretar determinados aspectos del funcionamiento del Consejo de Desarrollo Sostenible aconsejan, para mayor claridad y seguridad jurídica, aprobar una nueva orden de carácter integrador que sustituya a las previsiones contenidas en la Orden PCI/169/2019, de 22 de febrero”.

Con respecto a los cambios que afectan al contenido de mi exposición, y que fueron justamente los que motivaron los recursos de las dos organizaciones sindicales más representativas de ámbito estatal, cabe decir que se atribuyeron dieciséis vocalías en representación del sector empresarial y sindicatos, con mención expresa a “ix. La persona que ostente la titularidad de la Secretaría General de la Unión General de Trabajadores. x. La persona que ostente la titularidad de la Secretaría General de Comisiones Obreras. xi. Tres personas a propuesta de las organizaciones sindicales de ámbito nacional enumeradas en el anexo I”. Esas tres organizaciones fueron “Unión Sindical Obrera-USO. Central Sindical Independiente y de Funcionarios - CSIF. Confederación General del Trabajo-CGT”.

4. Analicemos en primer lugar los recursos interpuestos, lógicamente de contenido sustancialmente idénticos por lo que respecta a la argumentación de que la Ley Orgánica de Libertad Sindical reserva la participación institucional a los sindicatos más representativos.

La UGT sustentó la tesis de la “singular posición jurídica” que la LOLS reserva en su art. 6.3 a los sindicatos más representativos respecto a la representación institucional, y por consiguiente que se permita la participación de organizaciones sindicales que no cumplen con ese requisito, mediante regulación contenida en norma reglamentaria, sería contrario a derecho, una “promoción indebida” por parte del gobierno de los tres sindicatos que fueron incorporados al Consejo. Dicha actuación vulneraría además la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, además de ser, entrando en un terreno de análisis de la norma cuestionada, “arbitraria y falta de motivación”, al no haber justificación de la modificación operada en la Orden de 2020 respecto a la de 2019, que supuso, siempre según su parecer, dar “un trato peyorativo” a los sindicatos más representativos.

En la misma línea, CCOO alegó vulneración del derecho constitucional fundamental de libertad sindical (art. 28.1 CE), en relación con la infracción de los arts. 6 (apartados 1, 2 y 3), y 7 de la LOLS, Reitera la tesis de que la diferencia de trato entre organizaciones sindicales está admitida por el TC y que por ello es aplicable a la regla restablecida en la LOLS respecto a la atribución de la participación institucional únicamente a los sindicatos mas representativos. Dado que el Consejo de Desarrollo Sostenible es un organismo público, de acuerdo a su normativa reguladora, estaríamos en presencia, si atendemos a sus funciones y, añade el recurso “sobre todo su composición” ante un órgano de participación institucional, en el que la presencia sindical queda exclusivamente atribuida al sindicalismo más representativo, formando parte aquella del contenido esencial del derecho de libertad sindical y no pudiendo ser alterada tal regla por una norma de rango jerárquico inferior como ha ocurrido con la Orden ahora recurrida.

Con planteamiento semejante al del recurso de la UGT, sostiene que dicha Orden carece de motivación, incurre en desviación de poder, y que promueve sin justificación a unas organizaciones sindicales que no tienen atribuido legalmente el carácter de más representativas en perjuicio de otras que sí lo tienen.

Tanto el Ministerio Fiscal como USO, CSIF y CGT se opusieron a los recursos y sostuvieron la conformidad a derecho de la Orden impugnada. Su tesis, que será acogida por la AN, se enuncia sintéticamente en la sentencia, y es lógicamente que no existió vulneración de derecho de libertad sindical ya que la presencia de organizaciones sindicales en el citado Consejo de Desarrollo Sostenible “va más allá de lo que es la representación institucional de los sindicatos ante las Administraciones Públicas para la promoción y defensa de los intereses sociales de los trabajadores”, y por ello tendría plena validez jurídica la presencia de sindicatos que no cumplan los requisitos fijados en el art 6 de la LOLS para alcanzar la condición de más representativos.

5. Al entrar en la resolución jurídica del conflicto la AN repasa primeramente la normativa impugnada, y más concretamente los cambios operados en la representación sindical. Recordemos que la modificación se baso en la necesidad de actualización de la normativa y de darle un carácter “integrador, siempre según la introducción de la Orden DSA/819/2020.

La Sala acudirá a la jurisprudencia del TC para abordar la resolución de conflicto, tanto sobre el derecho de libertad sindical como sobre el principio de igualdad recogido en el art. 14 CE, trayendo primeramente a colación la sentencia núm. 147/2001 de 27de junio  , de la que fue ponente el magistrado Manuel Jiménez de Parga, en recurso interpuesto por la USO, de la que reproduce amplios fragmentos y que realiza un amplio recorrido por la jurisprudencia del TC hasta esa fecha sobre el concepto de participación institucional sindical, subrayando que “El concepto de mayor representatividad es, por tanto, un criterio objetivo y, por ello, constitucionalmente válido. Ahora bien, ello no significa que cualquier regulación apoyada en el mismo haya de reputarse como constitucionalmente legítima (SSTC 9/1986, de 21 de enero, y 7/1990, de 18 de enero), pues ha de reunir, además, los restantes requisitos exigibles y, singularmente, el de proporcionalidad. Requisitos muy determinados por la finalidad y efectos de la medida considerada y que han llevado a considerar conforme con las exigencias constitucionales algunas facultades de las que tan sólo gozan los sindicatos más representativos. Así, en coherencia con el origen del concepto de representatividad, consignado en el art. 3.5 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el criterio de la mayor representatividad se considera objetivo y razonable para establecer la participación de los representantes de los trabajadores en los organismos internacionales y desarrollar tareas de representación institucional (Informe 36, caso núm. 190, párrafo 195 del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT y SSTC 53/1982, de 22 de julio, y 65/1982, de 10 de noviembre) y constituye un criterio válido para constatar la significación de las organizaciones que aspiren a desarrollar actividades que produzcan efectos más allá de sus afiliados, como la negociación colectiva de eficacia general (SSTC 73/1984, de 27 de junio, 98/1985, de 29 de julio). Asimismo, otras facultades de las organizaciones más representativas, tales como la posibilidad de promover elecciones sindicales (STC 164/1993, de 18 de mayo), gozar del derecho de excedencia forzosa para los trabajadores que desempeñen cargos sindicales (STC 263/1994, de 3 de octubre) o contar con delegados sindicales en determinadas condiciones (STC 188/1995, de 18 de diciembre), también se han declarado justificadas por este Tribunal y no lesivas del derecho de libertad sindical”.

Acude después a la jurisprudencia del TS (C-A), y cita la sentencia de 30 de enero de 2008,   , de la que fue ponente el magistrado José Manuel Bandrés, relativa a la presencia de un sindicato no representativo estatal en un observatorio territorial de un sector de actividad, que basándose en gran medida en la sentencia antes citada del TC concluye  “rechazando que la sentencia recurrida infrinja los artículos 14 y 28 de la Constitución, al apreciarse que la Sala de instancia, al confirmar la validez jurídica de la Orden de la Consellería de Industria y Comercio de 14 de marzo de 2001, ha mantenido un justo equilibrio entre la libertad sindical, el principio de igualdad de trato de las organizaciones sindicales, el reconocimiento de la posición jurídica preferente de los sindicatos más representativos y el principio de buena administración de los intereses públicos, en relación con la naturaleza de las funciones y el tipo de derechos e intereses afectados por la representatividad derivada de la participación institucional en dicho órgano consultivo en el ámbito del comercio, que asume el Observatorio del Comercio Valenciano”.

6. La Sala entra ya en el análisis de la norma impugnada, en concreto de sus funciones y cuál es la finalidad perseguida con la creación del Consejo, llegando a la conclusión de que aborda cuestiones que afectan a la totalidad de la ciudadanía  y que lleva a que estén presentes en su seno organizaciones de muy diverso tenor, sociales, económicas, medioambientales y culturales, además de las empresariales y sindicales, por lo que no estaríamos en presencia propiamente dicho de un exclusivo supuesto de participación institucional, ya que la norma va más allá, y aquí está el punto de coincidencia con el Ministerio Fiscal y los sindicatos no más representativos, “de la promoción y defensa de los intereses sociales de los trabajadores”., por lo que es coherente con la jurisprudencia constitucional “admitir la participación de otras organizaciones de carácter nacional, aún cuando no tengan el carácter de más representativas…”

La Sala, una vez abordada la cuestión del encaje constitucional de la norma, da respuesta a las alegaciones de las partes recurrentes sobre la falta de motivación, arbitrariedad y desviación de poder de la Orden impugnada.

Para sostener que no existen los dos primeros defectos formales alegados, recuerda que en el expediente de la norma “se incorpora el informe del Ministerio Fiscal emitido en el recurso 2/2019, seguido ante la Sección 7ª de esta Sala, que mantenía la posible vulneración de la libertad sindical por la anterior Orden al excluir al sindicato USO, lo que ha determinado la incorporación de otras organizaciones sindicales”. Entiende igualmente que hay suficiente motivación, y no arbitrariedad, cuando en la introducción de la norma se hace referencia a la necesidad de “trabajar de manera coordinada entre todas las administraciones y los actores sociales, económicos y medioambientales”. Por fin, considera no menos importante la memoria del proyecto normativo antes de su aprobación que señalaba la importancia de “… dar voz a un amplio abanico de actores destacados, de índole social, económica, cultural, y medioambiental, en el debate público para la configuración e implementación de la Agenda 2030. La presencia de este conjunto de actores en el Consejo de Desarrollo Sostenible es esencial para que, a través de su involucramiento y las aportaciones que se formulen en este órgano colegiado, participen plenamente en el diseño de planes y estrategias que ayuden a definir el modelo de país y de sociedad que pretendemos ser en el año 2030”.

Igualmente, se rechaza la desviación de poder ya que en modo alguno se han ejercido potestades administrativas para fines distintos de los fijados en el ordenamiento jurídico, “pues no tiene por finalidad excluir a los sindicatos recurrentes, que tienen asegurada y reconocida su presencia, ni incluir a concretas organizaciones sindicales, sino que se incluyen a otros sindicatos que tienen representación nacional, aun cuando no tengan la consideración de más representativos”.

Buena lectura.