1. Anoto con brevedad en esta
entrada del blog la sentencia dictada por la Sala de lo Social del TribunalSupremo el 1 de marzo, de la que fue ponente el magistrado Jordi Agustí.
La resolución judicial, que se
pronuncia en sentido contrario a la tesis defendida por el Ministerio Fiscal en
su preceptivo informe, estima el recurso de casación para la unificación de
doctrina interpuesto por la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS)
contra la sentencia dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior deGalicia el 28 de enero de 2015, de la que fue ponente el magistrado Antonio
José García.
El interés de la sentencia del alto
tribunal radica, como indica el título de la entrada, en el reconocimiento expreso
de la legitimación activa de la TGSS para poder interponer una demanda de
oficial al amparo del art. 148 d) de la Ley reguladora de la jurisdicciónsocial (el proceso podrá iniciarse de oficio como consecuencia: “d) De las
comunicaciones de la autoridad laboral cuando cualquier acta de infracción o de
liquidación levantada por la Inspección de Trabajo y de Seguridad Social,
relativa a las materias de Seguridad Social excluidas del conocimiento del
orden social en la letra f) del artículo 3, haya sido impugnada por el sujeto
responsable con base en alegaciones y pruebas que, a juicio de la autoridad
laboral, puedan desvirtuar la naturaleza laboral de la relación jurídica objeto
de la actuación inspectora”.
Es decir, la TGSS queda incluida
dentro del concepto de “autoridad laboral” utilizado en este precepto, como
explicaré a continuación. En idéntico sentido se ha pronunciado otra sentenciadel TS de fecha posterior, 9 de marzo, de la que fue ponente el magistrado
Miguel Ángel Luelmo, siendo aportada como sentencia de contraste, por la
representación letrada del TGSS, la misma sentencia de contraste en ambos
litigios, la dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justiciade Canarias de 22 de mayo de 2013, de la que fue ponente la magistrada María
José Muñoz.
2. El litigio encuentra su origen
en las actuaciones efectuadas por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de
Vigo en el local de una empresa que, según consta en la información disponible
sobre la misma, se dedica a “prestación de servicios de hostelería en general.
- promoción y construcción de todo tipo edificaciones. - servicios de
producción y promoción de espectáculos”.
En dicho local se encontraban
diferentes trabajadoras de diversas nacionalidades extracomunitarias que
realizaban, según declararon, actividades de alterne con los clientes. Como
consecuencia del incumplimiento de la normativa de Seguridad Social la ITSS
procedió a levantar acta de infracción, con propuesta de sanción por ocho
faltas graves, según consta en los hechos probados de la sentencia de instancia
dictada por el Juzgado de lo Social núm. 2 de Vigo el 27 de septiembre de 2013,
“por la prestación de servicios de varias personas, por la falta de alta en el
Régimen General de la Seguridad Social”.
Consta igualmente en los hechos
probados que la ITSS, una vez presentado por la empresa escrito de alegaciones
al acta en el que se defendía la inexistencia de relación contractual laboral”
instó a la TGSS, el 1 de febrero de 2012, “para que presentara demanda de
oficio”, al objeto de que fuera reconocida la existencia de relación
contractual laboral de las trabajadoras que prestaban sus servicios en el
local, que efectivamente fue interpuesta ante el juzgado de lo social,
dictándose la citada sentencia en la que fue desestimada dicha demanda “por
falta de legitimación activa”.
3. El recurso de suplicación fue
igualmente desestimado, y es contra la sentencia del TSJ gallego contra la que
se interpone el RCUD. Dicho sea incidentalmente, la sentencia del TS de 9 de
marzo también se pronuncia, en los mismos términos que la actualmente
analizada, en un caso de alterne en un establecimiento ubicado en la misma zona
territorial de Galicia, que forma parte de una empresa dedicada, según la
información disponible sobre la misma, al “ejercicio de las actividades propias
de hostelería; explotación de negocios tales como hoteles, hostales, moteles y
pensiones; restaurantes, cafeterías, bares y similares, ya sea en locales
propios o ajenos, pudiendo realizar todas las operaciones comerciales,
industriales, financieras, mobiliarias”.
4. Con prontitud centra el TS la
cuestión a examinar y dar posteriormente respuesta, es decir si la TGSS tiene o
no legitimación activa para poder interponer una demanda de oficio sobre la
existencia de relación laboral.
La argumentación de la TGSS para
defender su legitimación activa, según puede leerse en el fundamento de derecho
primero de la sentencia del TS, es que es el legislador tuvo la intención, al
regular el proceso de oficio del art. 148 LRJS, de “atribuir al órgano
competente para decidir por razón de la materia la facultad de formular demanda
de oficio en los expedientes sancionadores en el ámbito de la Administración
General del Estado”, por lo que el término de “autoridad laboral” que es
utilizado en el citado precepto de la ley procesal “no esté concebido como una
autoridad única para todos los casos en que legalmente se emplea sino,
principalmente, para referirse al órgano o Administración competente en cada caso”,
y trasladando esta interpretación al caso concreto ahora examinado, “… ponderando
la finalidad del tipo de procedimiento actual, la autoridad interesada en obtener
la decisión jurisdiccional es la TGSS”.
La tesis será rechazada por el TSJ
gallego en una interpretación muy estricta de la norma procesal, que puede leerse
en su fundamento de derecho tercero, por entender que de acuerdo a la normativa
vigente la TGSS no tendría cabida en el concepto de autoridad laboral utilizado
por la norma. Para el TSJ, “la pretensión de demanda es ajena a las facultades
de la TGSS”, y “En la tramitación del proceso sancionador encaja el
procedimiento de oficio, que normalmente tiene como finalidad declarar que la
relación que justifica la infracción es o no una relación laboral, ahora objeto
litigioso y que excede las facultades de la entidad demandante (TGSS) según
indicamos, lo que también impide su apreciación como Autoridad Laboral a
efectos del artículo 148 y siguientes LRJS”.
5. Paso previo obligado para poder
entrar a conocer del fondo del litigio es la existencia de contradicción entre
la sentencia recurrida y la de contraste, llegando el TS a una conclusión
afirmativa respecto a la misma, en cuanto que ambas sustentan conclusiones
diferentes respecto a la legitimación activa de la TGSS para poder interponer
una demanda de oficio, ya que la sentencia recurrida lo niega, mientras que la
del TSJ canario la considera existente.
Para el tribunal canario, “la
atribución de legitimación para promover el procedimiento de oficio a la
Inspección de Trabajo que contiene dicho precepto (art. 6 del Real Decreto 928/1998,
de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento General sobre Procedimientos
para la Imposición de las Sanciones por Infracciones de Orden Social y para los
Expedientes Liquidatorios de Cuotas de la Seguridad Social) no resulta
excluyente de la que otorga el Art. 19.3 de la norma reglamentaria al organismo
de la Administración competente para la resolución del expediente
administrativo sancionador, pues no existe contradicción entre ambas
previsiones normativas, sino que, por el contrario, las mismas lo que instauran
es un régimen dual de sujetos legitimados para instar dicha modalidad de
procedimiento, de manera que ambos tienen capacidad procesal para instarlo”.
Aceptada la contradicción, se
examinan por la Sala las alegaciones sustantivas de la representación letrada
de la TGSS, que argumenta la infracción por la sentencia de suplicación de
varios preceptos: art. 31 de la entonces vigente Ley General de la Seguridad
Social, art. 6. 39 y 48 de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden
social, art. 4.1 del ya citado RD 992/1998 (modificado), y art. 4, 18 bis, 19 y
34 del Real Decreto 772/2011 que modifica el RD anterior.
El TS pasa revista a los preceptos
alegados como infringidos, partiendo del recordatorio previo del art. 148 d) de
la LRJS y la posibilidad que concede a la “autoridad laboral” de interponer
demanda de oficio en casos como el que se ha suscitado, es decir cuando se
levanta acta de infracción en materia de falta de alta en régimen general de la
Seguridad Social y hay alegaciones posteriores de la empresa demandada que
niegan la existencia de relación contractual laboral, a fin y efecto de que se
declare por la autoridad judicial competente la existencia de dicha relación.
El TS recuerda en primer lugar que
la TGSS está configurada como un servicio común de la Seguridad Social, con
personalidad jurídica propia, con competencias, entre otras, de “la imposición
de sanciones a los trabajadores por infracciones en materia de Seguridad Social
que afecten a su ámbito de competencias, en ambos casos a propuesta de la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social” (vid art. 63 de la LGSS- actualmente
art. 74 del RDLeg. 8/2015 de 30 de octubre), y art. 1, apartados a, b y m) del Real
Decreto 1314/1984, de 20 de junio, por el que se regula la estructura y
competencias de la TGSS).
A continuación, transcribe los
preceptos referenciados en el RCUD, así como se remite a la jurisprudencia de
la propia Sala en la interpretación de los arts. 146 c) y 149 de la
anteriormente vigente Ley de Procedimiento Laboral, que son los antecedentes
del actual art. 148 d), en la que puede leerse que “La novedad que introduce la
nueva Ley de Procedimiento Laboral en sus artículos 145.c), 148 y 149 consiste
únicamente en que un punto -la existencia de relación laboral en este caso- que
antes era discutido en el proceso contencioso-administrativo por tratarse de un
presupuesto de una sanción administrativa lo es ahora con carácter previo a la
imposición de la sanción en el proceso laboral. Pero sin entrar a valorar esta
discutible opción de la Ley y su problemática inserción en el procedimiento de
oficio, lo cierto es que este cambio no puede privar a la Administración, cuya
condición de parte en un proceso contencioso- administrativo en el que se discute
la existencia o no de una relación laboral como presupuesto de una sanción es
de aceptación pacífica, de su legitimación para defender en el proceso laboral
el interés público que se tutela a través del ejercicio de la potestad sancionatoria " (sentencia
de 05-05-1994, rcud. 1536/1993, cuyo contenido se reitera en la sentencia de
14-03-2006 (rcud. 133/2005), con cita de las sentencias de 17-04-1996 (rcud.
3766/1995) y 23-07-1996 (rcud. 4061/1995)".
La interpretación “conjunta e
integradora” de toda la normativa y doctrina jurisprudencial referenciada,
además de una interpretación ciertamente flexible de la norma, a mi parecer,
para favorecer la actuación en sede judicial y proteger tanto los derechos
económicos que tiene el Estado (abono de las obligaciones de Seguridad Social
derivadas de la existencia de una relación laboral) como la ciudadanía
trabajadora (reconocimiento de la existencia de una relación laboral
asalariada, con los derechos que se derivan de su existencia) llevan a la Sala
a entender incluida a la TGSS dentro del concepto de autoridad laboral del art.
148 d) de la LRJS; tesis que, por otra parte, no es completamente novedosa en
cuanto que, como recuerda la propia sentencia, ya había sido admitida por el TSen su sentencia de 14 de julio de 2016 (RCUD 539/2015), de la que fue ponente
el magistrado Miguel Ángel Luelmo, que desestimó el RCUD interpuesto por una
empresa en un litigio que se había iniciado justamente a instancia de la Dirección
provincial de Guipúzcoa de la TGSS y que versaba sobre la existencia de
relación laboral.
Para la Sala, y con acierto a mi
parecer en su interpretación, la TGSS es la Administración titular de la
potestad sancionadora con respecto a las actas de infracción y liquidación de cuotas
a la Seguridad Social, por lo que “tiene sin duda plena legitimación activa
para interponer la demanda de oficio…”. Su legitimación “es prevalente, aunque no
excluyente”, de la atribuida por el art. 6.1 del anteriormente citado
reglamento general al Jefe de la Inspección Provincial o al Jefe de la
respectiva Unidad especializada.
Por otra parte, la mención concreta
a la “autoridad laboral” utilizada en el art. 148 d) de la LRJS se inspira en
la normativa anteriormente vigente (art. 149.1 LPL), “… que en todo caso cabe
entender se refiere a la Administración competente por razón de la materia, y
titular de la potestad sancionadora, la cual no es otra, en el presente caso, y
según se ha razonado, que el Servicio Común recurrente”.
Buena lectura de la sentencia.
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