Facilitar la integración de los inmigrantes en la UE. Examen de la nueva Agenda de Integración y de otros documentos europeos (y III).

VI. Unas notas sobre el Programa de Estocolmo (2010- 2014).

1. El programa define siete prioridades en la política comunitaria para el próximo quinquenio: fomento de la ciudadanía y derechos fundamentales, con el objetivo de que la ciudadanía europea llegue a ser una realidad tangible y que se garantice plenamente el derecho de libre circulación en el espacio comunitario, removiendo los obstáculos que limitan en ocasiones su libre ejercicio y también velando por evitar que se utilice forma fraudulenta y para eludir las normas de inmigración, ya que se trata de ”uno de los principios fundamentales en los que se basa la Unión y una de las libertades fundamentales de la Unión Europea” ; una Europa de la ley y la justicia, en la que todas las personas puedan hacer valer sus derechos en todos los Estados de la UE; una Europea protectora que mejore la seguridad de las personas, y que incluya entre otras medidas el refuerzo de la gestión de las fronteras; el acceso a Europa en un mundo globalizado de forma más efectiva y eficaz, combinándolo con una gestión integrada de las fronteras y una política de visados (y en este ámbito es importante destacar el énfasis que se pone en la adecuada formación de los guardias de fronteras y funcionarios de aduanas); la potenciación de la dimensión exterior de la UE, con una mayor integración de las políticas en materia de libertad, seguridad y justicia en las políticas generales de la UE; en fin, y esta es la prioridad más relevante por lo que respecta a la política migratoria, el desarrollo de “una política de migración europea previsora y global, basada en la solidaridad y responsabilidad”, destacando en la parte introductoria del programa que una política de inmigración bien gestionada puede ser beneficiosa para todos los ciudadanos, y que de lo que se trata básicamente es de poner en marcha una política que responda, por una parte, a las prioridades y necesidades de los Estados miembros, y que por otra permita desarrollas plenamente el potencial de las personas migrantes.

2. Sobre la política de inmigración propiamente dicha, no creo que pueda afirmarse que el Programa de Estocolmo representa un cambio sustancial con respecto al de La Haya, pero sí conviene destacar que responde a un nuevo marco político y económico que trata de combinar la difícil situación actualmente existente con las previsiones a medio plazo, tanto en términos de mercado de trabajo y protección social como de políticas de integración de las personas migrantes y de cooperación reforzada (en el marco del Enfoque Global de la Migración) con los países de origen y tránsito de la inmigración, muy especialmente para atender la nueva, y conflictiva, realidad de la gestión de las fronteras exteriores meridionales de la UE que soportan un flujo importante de inmigración en su gran mayoría irregular. Se trata de encontrar las vías o caminos adecuados, en el respeto de las competencias de los Estados miembros, para gestionar los flujos migratorios, mejorando la coordinación de la política de inmigración con otras políticas comunitaria, entre las que el programa de se refiere de forma expresa a “la política exterior y desarrollo, y las políticas de comercio, empleo, sanidad y educación en el plano europeo”. Recuérdese aquí, por lo que respecta a los límites de actuación de la UE, las competencias de los Estados “respecto a la delimitación de sus fronteras, de conformidad con el Derecho Internacional (artículo 77 TFUE), la exclusión de la armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados en materia de políticas de integración (art. 79), y la competencia propia de cada Estado de “establecer volúmenes de admisión en su territorio de nacionales de terceros países procedentes de terceros países con el fin de buscar trabajo por cuenta ajena o por cuenta propia” (artículo 79).

3. La nueva política migratoria se estructura en varios apartados del documento. Resalto que el vínculo entre inmigración y mercado de trabajo sigue siendo, y no creo que pueda ser de otra forma, una de las características más significativas de la política comunitaria de inmigración, y conviene destacar que esta política ha de plantear objetivos a medio plazo y no dejarse guiar única y exclusivamente por la coyuntura a corto plazo (ya que en este supuesto probablemente dicha política sería muy restrictiva en cuanto a la admisión de nacionales de terceros Estados). O dicho de otra forma, Europa, tanto por razones demográficas como por otras de índole puramente económica, va a seguir necesitando la llegada de inmigrantes (aunque sobre cuál deba ser su cualificación profesional hay un amplio debate, si bien es mayoritaria la creencia de que se necesitará en gran medida personal con elevado nivel de cualificación, como lo demuestra la aprobación de la directiva sobre trabajadores altamente cualificados), y de ahí que sea conveniente reforzar los mecanismos de favorecimiento de la migración legal, posibilitando dar respuesta tanto a las necesidades (cambiantes) de cada Estado como a las personas inmigrantes en términos de una adecuada utilización de sus cualificaciones y competencias; por ello, y siempre dentro del respeto a las competencias estatales y al principio de preferencia comunitaria para el acceso al empleo, se pide que tanto el Consejo como la Comisión adopten las medidas adecuadas para mejorar el reconocimiento de dichas cualificaciones, y que se siga trabajando (con el horizonte máximo de 2014) en el establecimiento de un marco normativo que garantice a los ciudadanos de terceros Estados “derechos y obligaciones comparables a los de los ciudadanos de la UE”.
En este punto cabe recordar la estrecha relación de la política “laboral” de inmigración con la de mejora del desarrollo de los países de origen. Justamente una de las vías para mejorar ese desarrollo, y así se propone en las conclusiones antes referenciadas sobre la migración para el desarrollo, es la organización, por una parte, por la Comisión y de los Estados de la UE, teniendo en consideración sus prioridades y respetando siempre el principio de preferencia comunitaria, de “las posibilidades jurídicas de la inmigración y la movilidad para los nacionales de los países en desarrollo que van en búsqueda de posibilidades de formación y empleo legal en la UE”, y por otra el apoyo a dichos países para la puesta en marcha de una estrategia adecuada de recursos humanos y el fomento de un entorno laboral seguro y atractivo que evite la fuga de cerebros y que facilite el retorno de sus inmigrantes y su reinserción profesional.

4. Sobre la política de integración de los inmigrantes hay una amplia remisión implícita a los documentos que se ha ido elaborando, y a las políticas puestas en marcha, durante el quinquenio anterior, subrayándose su consideración de proceso dinámico y bidireccional de interacción mutua, que requiere “no sólo esfuerzos por parte de las autoridades nacionales regionales y locales, sino también un mayor compromiso por parte de la comunidad de acogida y de los inmigrantes”, y que debe relacionarse con políticas adecuadas en todos los ámbitos de actuación comunitarios y especialmente en los ámbitos del empleo, la educación y la integración social, apuntándose nuevamente, de forma muy acertada a mi entender, que “el acceso al empleo es fundamental para el éxito de la integración”. La integración pasa por el fomento de los valores democráticos y de la cohesión social, por la promoción del diálogo intercultural, y por la puesta en marcha de políticas que garanticen eficazmente la integración en cada ámbito territorial en el que vivan los ciudadanos no comunitarios, con expresa mención en el programa a los cursos de introducción (supongo que se refiere al conocimiento de la realidad política, económica y social en la que se vive) y a las clases de idiomas (es decir, el aprendizaje de las lenguajes oficiales del país de acogida, sin perjuicio del mantenimiento y/o conocimiento de la lengua o lenguas del país de origen).

5. En el Informe anual sobre inmigración y asilo se constata que una política de inmigración legal y de integración bien organizada, con el fundamento jurídico del TFUE y de acuerdo al programa de Estocolmo, “debe jugar un papel central garantizando la competitividad de la UE a largo plazo, y también de su modelo social”, informando de la publicación por parte de la Comisión en 2012 de un libro verde sobre cómo cubrir las carencias de mano de obra en los Estados de la UE por la inmigración, pidiendo un mejor (yo más bien diría que más rápido) reconocimiento de las competencias y cualificaciones profesionales obtenidas en los países de origen o de tránsito, y facilitando la movilidad geográfica de tal manera que un trabajador extracomunitario puede trasladarse a otro Estado miembro, con respeto al derecho de residencia en el primer país de acogida.

Inmigración e integración también deben unir inseparablemente unidas, desde la perspectiva bidireccional como se reclama por la UE desde hace varios años en múltiples documentos e informes de trabajo, y de ahí que no sorprenda que se siga insistiendo en su importancia y se recuerde el valor de posibilitar el acceso al estudio y aprendizaje de las lenguas y de la normativa legal, el acceso a los sistemas sanitarios y educativos, y el acceso al mundo laboral mediante los correspondientes y previos procesos formativos. La Comisión recuerda la importancia de diseñar “módulos europeos de integración” para que puedan adaptarse después a las necesidades propias y específicas de cada Estado, y dentro de cada uno de ellos de sus diferentes estructuras territoriales.

VII. El último Dictamen del CESE sobre la integración de los inmigrantes.

Pocos días antes de la publicación de la Comisión, el Comité Económico y Social europeo aprobó, en su sesión plenaria de julio, un Dictamen adicional sobre “cooperación entre las organizaciones de la sociedad civil y los entes locales y regionales en la integración de los inmigrantes” (119 votos a favor, 1 en contra y 11 abstenciones), en el que destaca la base legal fijada en el Tratado de la UE, el nuevo artículo 79.4 al que me he referido con anterioridad y que permite desarrollar medidas por los poderes públicos europeos “para fomentar y apoyar la acción de los Estados miembros en la integración de los nacionales de terceros países”. También hace referencia a la importancias de tomar en consideración el artículo 19 de la Carta Social Europea que recoge un catálogo para la integración de los inmigrantes, y se preocupa por las dificultades que los ciudadanos extranjeros en situación irregular tienen para poder integrarse, solicitando que puede estudiarse de manera individual la situación de cada persona para poder acogerse, en su caso, a la regularización por su arraigo social y laboral (inevitablemente viene a la mente la regulación española contenida en la LO 4/2000, modificada, y el desarrollo reglamentario del RD 557/2011 de 20 de abril).

El CESE reitera sus tesis sobre la importancia de una gestión regular y ordenada de la inmigración ya expuesta en Dictámenes anteriores, destacando que es muy importante que la UE disponga de una buena legislación común “para que la gestión de la inmigración se canalice a través de procedimientos legales y transparentes, debiendo estar basada dicha legislación en la Carta Europea de Derechos Fundamentales y el Convenio Europeo de Derechos Humanos, “para garantizar a las personas inmigrantes los mismos derechos y obligaciones, la igualdad de trato y la no discriminación en el trabajo y en la sociedad”. Reproduzco a continuación, por su claridad, un párrafo del documento que demuestra claramente cuál es la filosofía del CESC respecto a cómo ha de ser la política de integración:

“1.8 Las políticas de integración y de inclusión social impulsadas por las administraciones locales y regionales deben dirigirse en varias direcciones : a la primera acogida, a la enseñanza de la lengua, las leyes y las costumbres, a la vivienda, a la salud, a la lucha contra la pobreza, a la lucha contra la discriminación, a las políticas de empleo y de formación, a la igualdad de género, a la enseñanza de los menores, a la política familiar, a la política de juventud, a la asistencia sanitaria, a la extensión de los servicios sociales y a facilitar la participación ciudadana. Las administraciones públicas deben tener entre sus empleados personas que reflejen la diversidad étnica y cultural, y los empleados públicos deben recibir formación intercultural. A nivel local y regional se debe promover el diálogo y la colaboración intercultural y religiosa”.

VIII. La Agenda para la integración.

1. La Comunicación en la que se presenta la agenda europea dedica el primer apartado a trate de la integración “como medio de aprovechar el potencial de inmigración”. Tras recordar que los migrantes procedentes de terceros países representan cerca del 4 % de la población total de la UE (20,1 millones de personas según datos de Eurostat), y los cambios demográficos que se están produciendo en el seno de la población europea, constata la necesidad de integrar de forma eficaz y efectiva a los migrantes “legales” (término repetidamente utilizado, por cierto), ya que Europa se encuentre cada vez más ante sociedades diversas y multiculturales. Se trata de “comprender y apoyar mejor la integración”, y siguen siendo válidos los principios comunes para una política de integración de los migrantes en la UE aprobados en 2004 por el Consejo.

Los datos con los que trabaja la Comisión llevan a manifestar preocupación por el bajo nivel de empleo de la población inmigrada, en especial de las mujeres (España sería una excepción en este caso, como ponen de manifiesto los datos de la Encuesta de Población Activa, ya que nuestra inmigración siempre ha estado muy vinculada al mercado de trabajo); un elevado desempleo y también un elevado nivel de sobrecualificación de buena parte de la población inmigrada en relación con los trabajos que prestan (probablemente consecuencia de la falta de homologación de los títulos obtenidos en el país de origen); aumento del riesgo de exclusión social; diferencias en los resultados escolares (una política de formación que permita poner en práctica adecuada gestión de la diversidad se plantea necesaria para el profesorado y el restante personal de los centros educativos); preocupación pública por la falta de integración.

La Comisión pide que Europa adopte una actitud positiva frente a la diversidad y que cuente “con garantías claras con respecto a los derechos fundamentales y a la igualdad de trato, sobre la base del respeto mutuo de las diferentes culturas y tradiciones”, y que se tenga especial atención con los grupos más vulnerables de la población inmigrada. Es muy importante destacar, como hace el documento, que la agenda no puede solo aplicarse mediante instrumentos europeos, y que requiere una implicación muy estrecha de todos los actores implicados en el proceso de integración.

2. En la segunda parte del documento se analiza la integración como una responsabilidad compartida, partiendo del planteamiento previo, en el marco jurídico vigente, que no es la UE la que ha de determinar las estrategias nacionales de integración, pero sí que puede (ex artículo 79.4 del Tratado) “proporcionar un marco para el seguimiento, la evaluación comparativa y el intercambio de buenas prácticas, y establecer incentivos mediante los instrumentos financieros adecuados”. Además, el resultado positivo de las políticas de integración se valora, desde una perspectiva muy pragmático, como una contribución relevante para alcanzar los objetivos marcados por la Estrategia Europea 2020 sobre incremento de la tasa de empleo (75 % de 20 a 64 años), reducción de las tasas de abandono escolar (menos de 10 %), incremento de la población que supere la educación terciaria (40 %), y reducir el número de personal en situación de pobreza y exclusión social (20 millones menos).
Las medidas más concretas para incentivar la integración son las siguientes:

A) En primer lugar, pasa por la mayor participación de los migrantes en las sociedades de acogida. Ello requiere poner en marcha medidas de apoyo al aprendizaje de las lenguas oficiales, políticas adecuadas de acceso al empleo (puede ser necesario poner en marcha “programas de introducción” para que la persona migrante adquiera un previo conocimiento del mercado laboral en el que va a operar, y aquí me viene ahora a la mente la ley catalana de acogida de la población inmigrada), la educación y la formación profesional, y la lucha decidida contra todo tipo de discriminación (recuérdese los importantes instrumentos jurídicos europeos de protección contra todo tipo de discriminación, incluyendo el que ocurre por raza o etnia).

La Comunicación se detiene en el “despilfarro humano” que supone la infrautilización de conocimientos de parte de la población inmigrante al trabajar en actividades para las que se requiere una preparación inferior. Coincido con la Comisión en la importancia de adoptar medidas para facilitar una relación de causa a efecto entre conocimientos y puesto de trabajo, y de ahí que haya que avanzar en el establecimiento de servicios “destinados al reconocimiento de los conocimiento y cualificaciones adquiridos en los países de origen”, así como también en la disponibilidad de una buena base de datos que permita conocer los estudios realizados por cada migrante, su experiencia laboral, la comparabilidad de los diplomas entre Estados y “la posible necesidad de formación”.

En el ámbito de sus competencias, los Estados y la Comisión deben adoptar las medidas necesarias para facilitar la integración por la participación en los términos indicados, en el bien entendido que son los primeros los que adoptan las medidas que consideren necesarias y apropiadas, y que la Comisión debe apoyar “el intercambio de experiencias y la coordinación política en los ámbitos del empleo, la educación y las políticas sociales”, así como también “una mejor utilización de los instrumentos financieros de la UE existentes para apoyar la participación de los migrantes”.

B) La integración pasa por conseguir la igualdad de trato y un sentimiento de pertenencia, desde el respeto de los valores universales y los derechos fundamentales que están consagrados en el Tratado. La participación política y social cobra aquí pleno sentido, con una llamada de la Comisión a que los Estados faciliten el derecho al voto en las elecciones locales y la participación de representantes del colectivo migrante en los diferentes órganos consultivos locales, regionales y nacionales. El pleno respeto del principio de no discriminación es responsabilidad de los Estados, debiendo asegurarse la Comisión de “la correcta y plena aplicación de las directivas existentes en el ámbito de la no discriminación y de la migración legal”.

C) La atención a colectivos vulnerables, y a evitar la segregación por razón de instalación en zonas urbanas desfavorecidas, es una de las medidas más importantes para facilitar la integración, y así lo demuestran (aunque los resultados sean desiguales) las políticas emprendidas por diversos Estados (España y Francia entre ellos). Se trata de apoyar el desarrollo urbano y estimular la actividad económica y cultural, con el objetivo de contribuir a la cohesión social. De ahí la importancia de los llamados “pactos territoriales” con implicación de poderes públicos y organizaciones sociales, con medidas de carácter urbanístico y de empleo, o lo que es lo mismo “con un enfoque integrado, con objeto de evitar la segregación”. El apoyo de la Comisión a tales pactos debe manifestarse a través del Fondo Europeo para la Integración de los Nacionales de Terceros Países, fijándose unos objetivos claros en tales pactos para poder obtener fondos europeos y que pasarían por incrementar, en el ámbito territorial de referencia, las tasa de empleo, los niveles de educación, la inclusión social y la ciudadanía activa.

D) La integración no afecta sólo a las políticas que se adopten en los países de acogida. Los países de origen también han de jugar un papel importante en el apoyo al proceso; los inmigrantes deben tener información adecuada sobre todo aquello (idioma, requisitos profesionales, documentación) que necesitan para su integración regular, y también la UE puede ayudar a ello mediante la puesta en marcha, anunciado para antes de finalizar 2011, de un “portal UE sobre Inmigración”. Deben producirse contactos entre las comunidades en el exterior y los países de origen, y ahí las remesas de los inmigrantes y la transferencia de conocimientos pueden jugar un papel de primera importancia en el desarrollo de los países de origen y el fomento del espíritu empresarial. En fin, los países de origen pueden preparar el retorno temporal (política de migración circular que reconozca los derechos de las personas inmigradas y que no les dificulte, en el Estado de acogida, el retorno) o definitiva de los migrantes. Para ello se requiere, y en general para toda la política de integración, reforzar los mecanismos de cooperación, consulta y coordinación entre los países de origen y los de acogida.

E) Por último, cabe decir que el seguimiento de los resultados obtenidos es fundamental para conocer el grado real de eficacia de las políticas adoptadas tanto en el seno de la UE como de los distintos Estados que la componen. La Comisión trabaja con cuatro indicadores adoptados por el Consejo en junio de 2010 y que afectan a las cuestiones abordadas con anterioridad: empleo, enseñanza, inclusión social y ciudadanía activa”. Su seguimiento deberá servir para mejorar el proceso europeo de aprendizaje de las diversas realidades de la integración, correspondiendo a la Comisión supervisar la evolución de la situación y formular recomendaciones, “previo diálogo con los Estados miembros”.