La política de inmigración en la Unión Europea. Del programa de La Haya (2005-2009) al nuevo programa de Estocolmo (2010 – 2014) (y IV).

6. El Programa de Estocolmo (2010- 2014).

Cómo decía con anterioridad, el Consejo europeo recién finalizado ha aprobado el nuevo programa plurianual (2010- 2014) en materia de libertad, seguridad y justicia. Este programa sustituirá al aprobado en La Haya para el período 2005-2009 y con el mismo se pretende, según las conclusiones del Consejo, “responder con eficacia a los nuevos desafíos, aprovechando plenamente las oportunidades que ofrece el Tratado de Lisboa”, tratando de encontrar el justo equilibrio entre “el respeto y la integridad de las libertades fundamentales garantizando al mismo tiempo la seguridad en Europa”. Un programa, recuérdese, que debe financiarse dentro del marco financiero previsto para el período 2007-2013, sin perjuicio de las medidas económicas que se adopten para años posteriores, enfatizándose en el documento ahora objeto de comentario que “muchas de las medidas y acciones del Programa pueden ejecutarse haciendo un uso más eficaz de los instrumentos y fondos existentes”.

El texto aprobado fue presentado oficialmente por la Presidencia sueca el 16 de octubre, y ha sufrido cambios de importancia tras los debates comunitarios en los Consejos de Ministros de Justicia y Asuntos de Interior, y en el Comité de Representantes Permanentes. Con su aprobación se cumple con lo dispuesto en el artículo 68 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), que dispone que “El Consejo Europeo definirá las orientaciones estratégicas de la programación legislativa y operativa en el espacio de libertad, seguridad y justicia”. Durante la presidencia española del primer semestre de 2010 deberá presentarse, y adoptarse como máximo en junio de dicho año, el plan de acción del programa, con medidas concretas y plazos para su aplicación, incluyendo la propuesta de las modificaciones legislativas que sean necesarias en atención al nuevo marco jurídico del Tratado, y se prevé una evaluación intermedia antes de junio de 2012.

A) El nuevo programa define siete prioridades en la política comunitaria para el próximo quinquenio: fomento de la ciudadanía y derechos fundamentales, con el objetivo de que la ciudadanía europea llegue a ser una realidad tangible y que se garantice plenamente el derecho de libre circulación en el espacio comunitario, removiendo los obstáculos que limitan en ocasiones su libre ejercicio y también velando por evitar que se utilice forma fraudulenta y para eludir las normas de inmigración, ya que se trata de ”uno de los principios fundamentales en los que se basa la Unión y una de las libertades fundamentales de la Unión Europea” ; una Europa de la ley y la justicia, en la que todas las personas puedan hacer valer sus derechos en todos los Estados de la UE; una Europea protectora que mejore la seguridad de las personas, y que incluya entre otras medidas el refuerzo de la gestión de las fronteras; el acceso a Europa en un mundo globalizado de forma más efectiva y eficaz, combinándolo con una gestión integrada de las fronteras y una política de visados (y en este ámbito es importante destacar el énfasis que se pone en la adecuada formación de los guardias de fronteras y funcionarios de aduanas); la potenciación de la dimensión exterior de la UE, con una mayor integración de las políticas en materia de libertad, seguridad y justicia en las políticas generales de la UE; en fin, y esta es la prioridad más relevante por lo que respecta a la política migratoria, el desarrollo de “una política de migración europea previsora y global, basada en la solidaridad y responsabilidad”, destacando en la parte introductoria del programa que una política de inmigración bien gestionada puede ser beneficiosa para todos los ciudadanos, y que de lo que se trata básicamente es de poner en marcha una política que responda, por una parte, a las prioridades y necesidades de los Estados miembros, y que por otra permita desarrollas plenamente el potencial de las personas migrantes.

B) Varias de estas prioridades han sido ya abordadas en el último Consejo Europeo de justicia y asuntos de interior, celebrado los días 30 de noviembre y 1 de diciembre. Se han aprobado, en primer lugar, las conclusiones sobre “las asociaciones de movilidad como instrumento del enfoque global de la migración”, un marco no jurídicamente vinculante y en el que participan la Comunidad, la Presidencia de la UE, los Estados miembros interesados y los terceros países asociados correspondientes, pero que al mismo tiempo constituye un instrumento valioso para intensificar el diálogo y la cooperación con dichos terceros Estados, “intentando mejorar la organización de la migración legal y los vínculos positivos entre la migración y el desarrollo y prevenir y reducir la inmigración ilegal”, si bien el Consejo Europeo alerta sobre la necesidad de que los terceros Estados estén debidamente capacitados para actuar de forma eficaz y operativa en virtud de los términos de la asociación de movilidad pactada; es decir un tercer Estado solo debería participar “si demuestra tener una disposición y una capacidad suficientes para la coordinación interna con vistas a la puesta en práctica de la asociación”.

El Consejo aprobó, en segundo lugar, las conclusiones sobre la migración para el desarrollo, un avance más en el objetivo de conseguir convertir la inmigración en una herramienta de desarrollo, que ayude a reducir la pobreza en los países en desarrollo y que contribuya directa o indirectamente a alcanzar los objetivos de desarrollo del milenio. Por último, también se aprobaron las conclusiones sobre la migración laboral y su potencial de desarrollo en la era de la movilidad, en las que se recomienda un examen riguroso de cuáles son los mecanismos potencialmente generadores de identificación de oportunidades de empleo en sede comunitaria y a las que puedan acceder los nacionales de terceros Estados, así como también de la articulación de los mecanismos adecuados (tanto en sede legal como convencional) para que las cualificaciones profesionales y las titulaciones académicas “sean compatibles con las necesidades de los empleadores de la UE”, planteándose la conveniencia de esa medida “con objeto de evitar desperdicio de cerebros y de facilitar la transferencia de cualificaciones de retorno a la región de origen”.

C) En materia de inmigración, el examen del Programa de Estocolmo tiene especial interés por lo que respecta al bloque dedicado al acceso a Europa en un mundo globalizado (apartado 5), y al relativo a una Europa “de responsabilidad, solidaridad y colaboración en los ámbitos de migración y asilo” (apartado 6).
Toda la política comunitaria de inmigración se basa desde hace varios años en conseguir un justo equilibrio entre permitir el acceso legal a su territorio por parte de ciudadanos de terceros Estados, por una parte, y reforzar las medidas de lucha contra la inmigración ilegal y la delincuencia transfronteriza, por otra. El programa de Estocolmo mantiene la necesidad de velar por la consecución de este equilibrio en beneficio de la seguridad de las personas, destacando a mi parecer la manifestación de que dicha seguridad no debe impedir el ejercicio de una protección adecuada para personas y grupos en situación vulnerable, con especial atención a la conflictiva situación de los menores no acompañados; o por decirlo con las propias palabras del documento, “las necesidades en materia de protección internacional, así como la acogida de los menores no acompañados deberán constituir prioridades a este respecto”. De ahí que se propugne un mejor desarrollo de la política de gestión integrada de fronteras, una coordinación adecuada de las políticas llevadas a cabo por la Agencia Europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores (FRONTEX) y la oficina europea de apoyo al asilo, un refuerzo de las funciones de la primera y con especial atención a la mejora de la cooperación operativa con los países de origen y de transito de las migraciones, con una propuesta que ha causado mucho revuelo cuando se ha puesto en marcha por varios países de la UE conjuntamente en años anteriores, cual es la del “estudio de la posibilidad de fletar periódicamente vuelos financiados por Frontex”, y todo ello en la perspectiva, ya anunciada en el Programa de La Haya (2005-2009) pero no desarrollada, de examinar la viabilidad, jurídica y política, de creación de un sistema europeo de guardias de fronteras.

Tras destacar la importancia de las nuevas tecnologías para una política de seguridad eficaz y el refuerzo de los sistemas de controles en las fronteras exteriores, y la necesidad de que se cumplan los plazos fijados para el funcionamiento del Sistema de Información Schengen II y del despliegue del Sistema de Información de Visados (VIS), se pide a la Comisión que presente propuestas “para un sistema de entrada/salida junto con un programa de vía rápida para viajeros registrados, con la intención de que dicho sistema sea operativo lo antes posible”, así como también, y previo estudio, “de la posibilidad y la utilidad de desarrollar un sistema europeo de autorización de viaje”. Por fin, con respecto a la política de visados se destaca la importancia de seguir desarrollando una política común en este ámbito, con respeto de las competencias de los Estados, y se pide a la Comisión que presente un estudio sobre la posibilidad de “establecer un mecanismo común europeo de expedición de visados de corta duración”, así como también a que realice un estricto seguimiento de la lista de terceros Estados que están sometidos o no a la obligación de visado para acceder a territorio comunitario, y que se adecue a los objetivos de la política comunitario, velando por la lucha contra la inmigración ilegal y por el respeto al orden y la seguridad públicos.

D) Sobre la política de inmigración propiamente dicha, no creo que pueda afirmarse que el Programa de Estocolmo representa un cambio sustancial con respecto al de La Haya, pero sí conviene destacar que responde a un nuevo marco político y económico que trata de combinar la difícil situación actualmente existente con las previsiones a medio plazo, tanto en términos de mercado de trabajo y protección social como de políticas de integración de las personas migrantes y de cooperación reforzada (en el marco del Enfoque Global de la Migración) con los países de origen y tránsito de la inmigración, muy especialmente para atender la nueva, y conflictiva, realidad de la gestión de las fronteras exteriores meridionales de la UE que soportan un flujo importante de inmigración en su gran mayoría irregular. Se trata de encontrar las vías o caminos adecuados, en el respeto de las competencias de los Estados miembros, para gestionar los flujos migratorios, mejorando la coordinación de la política de inmigración con otras políticas comunitaria, entre las que el programa de se refiere de forma expresa a “la política exterior y desarrollo, y las políticas de comercio, empleo, sanidad y educación en el plano europeo”. Recuérdese aquí, por lo que respecta a los límites de actuación de la UE, las competencias de los Estados “respecto a la delimitación de sus fronteras, de conformidad con el Derecho Internacional (artículo 77 TFUE), la exclusión de la armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados en materia de políticas de integración (art. 79), y la competencia propia de cada Estado de “establecer volúmenes de admisión en su territorio de nacionales de terceros países procedentes de terceros países con el fin de buscar trabajo por cuenta ajena o por cuenta propia” (artículo 79).

E) La nueva política migratoria se estructura en varios apartados del documento. En primer lugar se apuesta por la consolidación, desarrollo y aplicación del enfoque global de la migración de la UE, basado en los principios de solidaridad, equilibrio y colaboración con los países de origen y tránsito de la inmigración, con especial atención a los países más cercano en cuestión de frontera terrestres y marítimas, como son los países africanos y los de Europa oriental y sudoriental. Esta política debe significar una mejora de los mecanismos de coordinación de la UE con dichos Estados para que los acuerdos que se instrumenten puedan ser plenamente operativos y cumplan con el objetivo de potenciar la migración legal, establecimiento de una adecuada y justa relación entre políticas de migración y de desarrollo, y la lucha firma y decidida contra la inmigración ilegal y para la que, obviamente, se requiere una decidida implicación de los terceros Estados afectados.

Por lo que respecta a la relación entre migración y desarrollo, hay que sentar las bases adecuadas para una política migratoria libremente adoptada por los ciudadanos de los terceros Estados y que no se base, como ocurre en la actualidad en gran medida, en la inexistencia de posibilidades de subsistencia adecuada y de desarrollo de un trabajo digno y productivo en los países de origen; de tal forma, sigue siendo necesario garantizar tanto el envío de las remesas económicas de los inmigrantes a sus países de origen de forma eficiente, segura y barata, y mejorar su impacto en el desarrollo de dichos países, como también lograr una mayor participación de los inmigrantes (la “diáspora”) en el desarrollo de sus países de origen, y para ello no es de menor importancia estudiar cómo pueden articularse mecanismos adecuados de migración circular entre países de origen y de acogida que permitan el abandono temporal de estos últimos pero con posibilidades jurídicas de retorno sin necesidad de iniciar toda una nueva tramitación de acceso al Estado. Al respecto, las conclusiones del Consejo sobre las asociaciones de movilidad, a las que me he referido con anterioridad, destacan que las oportunidades de migración legal y de migración circular, considerando su potencial de desarrollo, “pueden constituir elementos fundamentales de las asociaciones, al respetar las competencias nacionales de los Estados miembros y las necesidades de los mercados laborales, así como los intereses y necesidades de los países que pudieran estar interesados al respecto”.

F) El vínculo entre inmigración y mercado de trabajo sigue siendo, y no creo que pueda ser de otra forma, una de las características más significativas de la política comunitaria de inmigración, y conviene destacar que esta política ha de plantear objetivos a medio plazo y no dejarse guiar única y exclusivamente por la coyuntura a corto plazo (ya que en este supuesto probablemente dicha política sería muy restrictiva en cuanto a la admisión de nacionales de terceros Estados). O dicho de otra forma, Europa, tanto por razones demográficas como por otras de índole puramente económica, va a seguir necesitando la llegada de inmigrantes (aunque sobre cuál deba ser su cualificación profesional hay un amplio debate, si bien es mayoritaria la creencia de que se necesitará en gran medida personal con elevado nivel de cualificación, como lo demuestra la aprobación de la directiva sobre trabajadores altamente cualificados), y de ahí que sea conveniente reforzar los mecanismos de favorecimiento de la migración legal, posibilitando dar respuesta tanto a las necesidades (cambiantes) de cada Estado como a las personas inmigrantes en términos de una adecuada utilización de sus cualificaciones y competencias; por ello, y siempre dentro del respeto a las competencias estatales y al principio de preferencia comunitaria para el acceso al empleo, se pide que tanto el Consejo como la Comisión adopten las medidas adecuadas para mejorar el reconocimiento de dichas cualificaciones, y que se siga trabajando (con el horizonte máximo de 2014) en el establecimiento de un marco normativo que garantice a los ciudadanos de terceros Estados “derechos y obligaciones comparables a los de los ciudadanos de la UE”. Dicho sea incidentalmente, en la nueva normativa española en la materia que entra hoy justamente en vigor, la “Ley Orgánica 2/2009, de 11 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social”, se ha incorporado una disposición adicional, la sexta, en la que se dispone que “El Gobierno adoptará las medidas necesarias para agilizar la tramitación de los procedimientos de homologación y convalidación de las titulaciones en el extranjero”.

En este punto cabe recordar la estrecha relación de la política “laboral” de inmigración con la de mejora del desarrollo de los países de origen. Justamente una de las vías para mejorar ese desarrollo, y así se propone en las conclusiones antes referenciadas sobre la migración para el desarrollo, es la organización, por una parte, por la Comisión y de los Estados de la UE, teniendo en consideración sus prioridades y respetando siempre el principio de preferencia comunitaria, de “las posibilidades jurídicas de la inmigración y la movilidad para los nacionales de los países en desarrollo que van en búsqueda de posibilidades de formación y empleo legal en la UE”, y por otra el apoyo a dichos países para la puesta en marcha de una estrategia adecuada de recursos humanos y el fomento de un entorno laboral seguro y atractivo que evite la fuga de cerebros y que facilite el retorno de sus inmigrantes y su reinserción profesional.

G) Sobre la política de integración de los inmigrantes hay una amplia remisión implícita a los documentos que se ha ido elaborando, y a las políticas puestas en marcha, durante el quinquenio anterior, subrayándose su consideración de proceso dinámico y bidireccional de interacción mutua, que requiere “no sólo esfuerzos por parte de las autoridades nacionales regionales y locales, sino también un mayor compromiso por parte de la comunidad de acogida y de los inmigrantes”, y que debe relacionarse con políticas adecuadas en todos los ámbitos de actuación comunitarios y especialmente en los ámbitos del empleo, la educación y la integración social, apuntándose nuevamente, de forma muy acertada a mi entender, que “el acceso al empleo es fundamental para el éxito de la integración”. La integración pasa por el fomento de los valores democráticos y de la cohesión social, por la promoción del diálogo intercultural, y por la puesta en marcha de políticas que garanticen eficazmente la integración en cada ámbito territorial en el que vivan los ciudadanos no comunitarios, con expresa mención en el programa a los cursos de introducción (supongo que se refiere al conocimiento de la realidad política, económica y social en la que se vive) y a las clases de idiomas (es decir, el aprendizaje de las lenguajes oficiales del país de acogida, sin perjuicio del mantenimiento y/o conocimiento de la lengua o lenguas del país de origen).

H) El refuerzo de políticas de favorecimiento de la migración legal regular y ordenada, y de las políticas de integración de los ciudadanos “con residencia legal” (esta es la terminología utilizada en el documento) tiene como contrapunto necesario la adopción de políticas adecuadas para luchar contra la inmigración ilegal y la evitación del tráfico de seres humanos y de la pérdida de vidas humanas en el intento de acceder de forma no legal al territorio comunitario. Para conseguir estos objetivos, el programa de Estocolmo recuerda los mecanismos ya existentes y que hay que seguir mejorando y desarrollando: lucha contra la trata y la introducción ilegal de personas; gestión integrada de fronteras; cooperación con los países de origen y tránsito; refuerzo de la cooperación policial y judicial; política de retorno efectiva y sostenible, con pleno respeto al principio de no devolución y a los derechos y dignidad de las personas repatriadas, en el bien entendido que hay que favorecer de forma prioritaria el retorno voluntario, si bien se reconoce “la inevitable necesidad de medios eficaces para ejecutar las repatriaciones cuando sea necesario”, con la dotación de medios financieros adecuados para ello.

Dado que algunos Estados (y el caso de España, en especial de la Comunidad Autónoma Canaria, es paradigmática al respecto) sufren fuertes presiones por el intento de acceso a sus territorios de un número de inmigrantes bastante mayor que otros Estados, la UE apuesta por conceder ayuda, tanto por parte del Frontex como del resto de Estados que así lo deseen, a dichos Estados para conseguir que sus políticas de retorno sean adecuadas y eficaces.

Igualmente, es necesario conocer, y poner al día, cuáles son las rutas de acceso de la inmigración irregular al territorio comunitario para poder abordar una gestión adecuada y previsora de los flujos migratorios, sin olvidar ciertamente, por su importancia, “la celebración de acuerdos de readmisión eficaces y operativos, caso por caso, bien a escala de la UE, bien a escala bilateral”. En el documento comunitario hay una especial referencia a uno de los países limítrofes, Turquía, que además se encuentra en fase de negociación con la UE para su incorporación como futuro Estado comunitario, subrayándose que un objetivo compartido es hacer frente al desafío común de gestionar los flujos de inmigración “y de hacer frente a la migración ilegal en particular”. Igualmente, hay una mención específica a los países africanos, destacándose la conveniencia de seguir intensificando el diálogo sobre el control de las rutas de migración irregular hacia Europa, y en consonancia con los acuerdos alcanzados en las cumbres euro-africanas de Rabat, París y Trípoli, hay que ayudar a los países de origen para la gestión de las políticas de inmigración y reforzar la vigilancia en el mar y las fronteras, y trabajar para la “pronta celebración de acuerdos de readmisión con Argelia, Marruecos y Egipto, y en consonancia con las conclusiones del Consejo Europeo de 2009, con Libia”.

I) Novedad importante en la política comunitaria de inmigración es la atención especial que se dedica a la problemática de los menores no acompañados, como también ocurren en la nueva normativa española de extranjería, al que se considera un grupo especialmente vulnerables y que merece especial protección, sugiriéndose la puesta en marcha de un plan de acción comunitario que facilite la cooperación con los países de origen y que contemple medidas de prevención, protección y de asistencia al retorno, siempre teniendo en cuenta el interés superior del menor. Piénsese, además, que hay determinadas cuestiones que requieren de una atención especial si se quiere abordar con seriedad y rigurosidad una cuestión que está adquiriendo cada vez mayor importancia, y que en España ha suscitado numerosos debates en sede parlamentaria, como son la determinación de la edad, la identificación y búsqueda de la familia, “y la necesidad de prestar especial atención a los menores no acompañados en el contexto de la lucha contra la trata de seres humanos”.

La educación de los niños procedentes de la migración es también una cuestión de mucha importancia, y el Consejo europeo de educación celebrado el pasado 26 de noviembre así lo ha puesto de manifiesto en sus conclusiones sobre este punto, invitando a los Estados miembros a adoptar las medidas adecuadas, y en el ámbito competencial (local, regional o nacional) que corresponda, “con objeto de garantizare que se ofrezcan a todos los niños oportunidades justas y equitativas, así como el apoyo necesario para que desarrollen todas sus potencialidades con independencia de su origen”, y pidiendo que se haga especial hincapié en el desarrollo lingüístico, con el establecimiento de dispositivos flexibles para los migrantes recién llegados al territorio de acogida.

J) Por último, y con brevedad dado que su análisis más pormenorizado requeriría de una entrada específica, el programa de Estocolmo plantea la necesidad de crear un espacio común y solidario de protección en materia de asilo, basado en un procedimiento común de asilo y un estatuto uniforme para las personas a las que se concede protección internacional. O dicho con las propias palabras del documento, “para lograr un mayor nivel de armonización, el establecimiento de un sistema europeo común de asilo (SECA) debería seguir siendo un objetivo político fundamental para la UE”, y ello debería conseguirse, basándose en el marco jurídico definido en el artículo 78 TFUE, no más tarde de 2.012. Esta política debe desarrollarse en estrecha relación con el ACNUR y con la Oficina Europea de Apoyo al Asilo, con una estrecha relación con terceros países que acogen a un número importante de refugiados que desean trasladarse a territorio comunitario, debiendo la UE dotar a dichos Estados de las capacidades técnicas y económicas adecuadas para la gestión de ese problema.