UE. Seguridad Social. Concepto de “institución competente” y de “prestaciones por enfermedad”. Prestaciones debidas en virtud de la legislación de un Estado miembro por daños producidos en el territorio de otro Estado miembro. Notas a la sentencia del TJUE de 26 de marzo de 2026 (asunto C-357/24)

 

1. Es objeto de anotación en esta entrada del blog la sentencia   dictada por la Sala novena del Tribunal de Justicia de la Unión Europeo el 26 de marzo (asunto C-357/24), con ocasión de la petición de decisión prejudicial planteada, al amparo del art. 267 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea por el Tribunal Superior de lo Mercantil de Croacia, mediante resolución de 3 de mayo de 2024.

El asunto versa sobre la interpretación de los arts. 1, q), inciso iv), 3.1 a), y 85.1 del Reglamento (CE) n.º 883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social, en su versión modificada por el Reglamento (UE) n.º 465/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de mayo de 2012

La petición se presentó en el marco de un litigio entre el Estado libre alemán de Baviera y Euroherc, una compañía de seguros croata, en relación con el reembolso por esta “de las compensaciones salariales abonadas por el estado libre de Baviera a su empleado X por la incapacidad laboral temporal de este, consecuencia de un accidente de circulación ocurrido en Croacia”.

El interés de la resolución judicial, desde una perspectiva general, radica en la delimitación de qué debe entenderse por “institución competente” a los efectos del citado Reglamento sobre la coordinación de los sistemas de Seguridad Social, así como también del de “prestaciones por enfermedad”. Menor relevancia tiene, reitero que a efectos generales la resolución concreta del caso, dada las peculiaridades de cada uno de los sistemas jurídicos en juego, el alemán y el croata, en materia de protección económica en caso de una incapacidad laboral temporal derivada de un factor externo a la relación laboral.    

Sobre la normativa alemana en juego, es de interés referenciar el artículo  de  Mónica Tholen   “El recobro por subrogación de la Seguridad Social alemana en aplicación de la Ley 35/2015, de 22 de septiembre, de reforma del sistema para la valoración de los daños y perjuicios causados a las personas en accidentes de circulación”

El resumen oficial de la sentencia, que permite tener un buen conocimiento del conflicto, es el siguiente:

“Procedimiento prejudicial — Seguridad social — Coordinación de los sistemas de seguridad social — Reglamento (CE) n.º 883/2004 — Artículo 1, letra q), inciso iv) — Concepto de “institución competente” — Empleador — Artículo 3, apartado 1, letra a) — Concepto de “prestaciones de enfermedad” — Mantenimiento de la retribución por incapacidad laboral temporal — Artículo 85, apartado 1 — Prestaciones debidas en virtud de la legislación de un Estado miembro por daños producidos en el territorio de otro Estado miembro — Derecho del empleador a dirigirse contra el tercero responsable — Derechos que asisten a la víctima — Subrogación — Límites”.

2. En los apartados 16 a 27 conocemos los datos fácticos del litigio y las dudas que se le suscitan al órgano jurisdiccional nacional croata y que le llevarán a plantear una única cuestión prejudicial. En apretada síntesis, son las siguientes:  

“El 18 de abril de 2015, mientras circulaba en bicicleta por Šibenik (Croacia), X, empleado del estado libre de Baviera, fue víctima de un accidente de tráfico en el que estaba implicado un vehículo automóvil conducido por Y y asegurado por Euroherc. Y fue declarado responsable de dicho accidente.

 X fue atendido en Alemania, sufriendo tres períodos de incapacidad laboral temporal (desde el 21 de abril de 2015 al 5 de enero de 2017): El estado libre de Baviera abonó a X, en su condición de empleador de este, compensaciones salariales por un importe total de 28 825,83 euros y presentó una demanda ante Tribunal de lo Mercantil de Zagreb, solicitando la condena a Euroherc a reembolsarle las compensaciones salariales abonadas a X. Sostuvo la demanda en su consideración de institución competente, y que la compensación salarial abonada estaba incluida dentro del concepto de prestaciones por enfermedad, así como también que la normativa europea referencia permitía su subrogación en los derechos de su empleado X frente a Euroherc, tal como estaba prevista en el Derecho alemán.

En su oposición a la demanda, la empresa croata alegó que el Reglamento comunitario no era de aplicación al conflicto. Sus dos argumentos fueron, en primer lugar, que este regulaba la coordinación de los sistemas de seguridad social “y no la indemnización del perjuicio indirecto sufrido por un empleador como consecuencia del pago, por incapacidad laboral temporal, de compensaciones salariales a su empleado durante la baja por enfermedad de este, consecuencia de un accidente”, y en segundo término que solo las instituciones encargadas de la gestión de los regímenes de seguridad social de los Estados miembros tenían “la condición de «institución competente» en el sentido de dicho Reglamento”.  

Estimada la demanda por el Tribunal de lo Mercantil de Zagrebb, la parte empresarial demandada presentó recurso de apelación ante el Tribunal Superior de lo Mercantil, que ha elevado la cuestión prejudicial  por sus dudas sobre el concepto de institución competente; también por si está incluida dentro de las prestaciones por enfermedad “las compensaciones salariales abonadas por incapacidad laboral temporal durante una baja por enfermedad consecuencia de un accidente ocurrido en otro Estado miembro, que no es ni un accidente de trabajo ni una enfermedad profesional; y por último, si la empresa croata “puede estar obligada a reembolsar las compensaciones salariales pagadas a la víctima por su empleador, como las abonadas a X por el estado libre de Baviera”. Y como consecuencia de las respuestas que el TJUE dé a estas preguntas, si sería de aplicación el art. 85.1 del Reglamento, En caso de respuesta afirmativa a estas cuestiones, el órgano jurisdiccional remitente se preguntaba también sobre la interpretación del artículo 85, apartado 1, del Reglamento, en atención a los límites regulados en la normativa croata sobre el derecho del empleados de una persona trabajadora lesionada a un “derecho de indemnización frente al autor del daño o la aseguradora de este último”.

Por todo ello, el tribunal croata elevó esta cuestión prejudicial:  

“¿Debe interpretarse el artículo 85, apartado 1, del [Reglamento n.º 883/2004], en el sentido de que para que un empleador, como institución deudora de las prestaciones, tenga derecho de repetición de las prestaciones de enfermedad abonadas a su empleado por daños derivados de hechos que se produjeron en otro Estado miembro frente a un tercero responsable de la indemnización de los daños o su aseguradora de responsabilidad civil, debe existir, en el Estado miembro en el que se produjeron los daños, una base legal que permita reclamar este tipo de indemnización?»

3. El TJUE pasa revista primeramente a la legislación europea y estatal aplicable.

De la primera, del Reglamento n.º 883/2004, el art. 1, q, inciso iv), que define como “institución competente” ... “si se trata de un régimen relativo a las obligaciones del empleador en relación con las prestaciones mencionadas en el apartado 1 del artículo 3, bien el empleador o el asegurador subrogado, bien, en su defecto, el organismo o la autoridad designada por la autoridad competente del Estado miembro de que se trate”.

También, el art. 3.1, a) y f), que disponen que se aplicará “... se aplicará a toda la legislación relativa a las ramas de seguridad social relacionadas con: a) las prestaciones de enfermedad; f)  las prestaciones de accidentes de trabajo y de enfermedad profesional”.

Igualmente, el art.9.1 y el art. 85.1, referido este último al supuesto de que una persona esté disfrutando de prestaciones en virtud de la legislación de un Estado miembro por los daños subsiguientes a hechos acaecidos en otro Estado miembro, y los eventuales derechos de la institución deudora frente al tercero a quien incumba la obligación de reparar los daños.

Del derecho alemán, el art. 6.1. de la Ley relativa al pago del salario en días festivos y en caso de enfermedad.

Del derecho croata, el art. 27 de la Ley de seguros obligatorios en el sector del transporte, y de los arts. 36, 39, 40.1, 41.3, 136, 140 y 142 de la Ley del Seguro de Enfermedad Obligatorio.

4. Consta en la sentencia la suspensión temporal del procedimiento hasta que el TJUE dictarasentencia en el asunto C-7/24, que se produjo el 12 de junio de 2025  , y la pregunta formulada por este al tribunal nacional croata de si deseaba continuar con el litigio, a la que este dio una respuesta afirmativa por ser del parecer que su cuestión prejudicial planteaba cuestiones que no habían sido resueltas en aquella. En la sentencia citada, el TJUE falló que el art. 85.1 del Reglamento (CE) 883/2004 debe interpretarse en el sentido de que,

“cuando una persona disfruta, en virtud de la legislación del Estado miembro en el que está domiciliada, de una pensión de viudedad a raíz del fallecimiento de su cónyuge como consecuencia de un accidente de trabajo ocurrido en el territorio de otro Estado miembro y la legislación del primer Estado miembro prevé, en favor de la institución deudora de dicha pensión, un derecho de subrogación frente al tercero obligado a reparar el daño resultante de ese accidente de trabajo, la acción de repetición de la referida institución no está supeditada a la existencia, en el segundo Estado miembro, de una base jurídica que permita obtener tal pensión o una prestación equivalente, en la medida en que basta con que las prestaciones previstas como consecuencia de un acontecimiento desencadenante, como un accidente de trabajo, por las legislaciones de los Estados miembros afectados sean suficientemente comparables en cuanto a su objeto y sus finalidades respectivos para que el derecho de subrogación previsto por la legislación del primer Estado miembro y contemplado en dicho artículo 85, apartado 1, pueda extenderse a la prestación prevista por el segundo Estado miembro”.

5. Al entrar en la resolución del litigio, el TJUE recuerda primeramente cuál es contenido de la cuestión prejudicial planteada, en la que se incluyen realmente tres preguntas, y proporcionará respuestas por separado a cada una de ellas.

Con respecto a la primera, es decir qué debe entenderse por “institución competente”, el TJUE recuerda el contenido del art. 1, 1, inciso iv, del Reglamento, del que se desprende que un empleador puede ser considerado «institución competente», en el sentido de dicha disposición, “cuando, en virtud de un régimen determinado, esté obligado a garantizar prestaciones previstas en el artículo 3, apartado 1, del mencionado Reglamento”. Debemos, pues, acudir al art. 3.1 a), y también al art. 9. Al primero, porque dispone que se aplicará a “toda la legislación relativa a las ramas de seguridad social relacionadas con ... las prestaciones de enfermedad”, y al segundo porque estable la obligación de los Estados miembros de notificar a la Comisión “... la legislación y los regímenes mencionados en el artículo 3”. 

Dicha obligación fue cumplimentada por la República Federal de Alemania (véase apartado 37) informando del mantenimiento de la retribución en caso de incapacidad laboral temporal como “prestación de enfermedad en metálico”, y de la designación del empleador como la “institución competente en el sentido de los artículos 1, letra q), inciso iv), y 3, apartado 1, letra a), de dicho Reglamento”.

La Sala acude más adelante a su jurisprudencia sobre cómo distinguir las prestaciones incluidas en el ámbito deaplicación del Reglamento y aquellas que lo están, subrayando, con muy ampliasreferencias a su sentencia de 11 de abril de 2024, (asunto C-116/23) que la distinción “se basa esencialmente en los elementos constitutivos de cada prestación, principalmente en su finalidad y en los requisitos para obtenerla, y no en el hecho de que una prestación sea o no calificada de prestación de seguridad social por una legislación nacional”, por lo que podrá considerarse como tal “en la medida en que, por una parte, al margen de cualquier apreciación individual y discrecional de las necesidades personales de sus beneficiarios, se conceda a estos en función de una situación legalmente definida y en la medida en que, por otra parte, tenga relación con alguna de las contingencias expresamente enumeradas en el artículo 3, apartado 1, de dicho Reglamento, siendo estos dos requisitos acumulativos”

En la citada sentencia, el TJUE declaró que

1) El art. 3, apartado 1, letra a), del Reglamento (CE) 883/2004 debe interpretarse en el sentido de que “el concepto de «prestaciones de enfermedad», a efectos de dicha disposición, comprende una prestación por cuidado de un familiar abonada a un trabajador por cuenta ajena que asiste o cuida a un familiar beneficiario de una asignación de dependencia en otro Estado miembro y que disfruta, por ello, de una excedencia no retribuida. Por consiguiente, tal prestación también está comprendida en el concepto de «prestaciones en metálico», en el sentido de ese Reglamento.

2) El art. 45 TFUE, apartado 2, el art.  4 del Reglamento 883/2004 y el art. 7, apartado 2, del Reglamento (UE) 492/2011, deben interpretarse en el sentido de que “se oponen a una normativa de un Estado miembro en virtud de la cual la concesión de una prestación por cuidado de un familiar se supedita al requisito de que la persona atendida perciba una asignación de dependencia de un determinado nivel en virtud de la legislación de ese Estado miembro, a menos que dicho requisito esté objetivamente justificado por una finalidad legítima relativa, en particular, al mantenimiento del equilibrio financiero del sistema de seguridad social nacional, y constituya un medio proporcionado para alcanzar esa finalidad”.

3) El art. 4 del Reglamento 883/2004 debe interpretarse en el sentido de que “... no se opone a una normativa o a una jurisprudencia nacional que, por un lado, supedita la concesión de una prestación por cuidado de un familiar y la de una prestación de excedencia de solidaridad familiar a requisitos diferentes y, por otro lado, no permite entender una solicitud de excedencia por cuidado de un familiar como una solicitud de excedencia de solidaridad familiar”.

6. En el litigio ahora enjuiciado, y tras recordar el TJUE que el primer requisito, ser “institución competente”, concurre “requisito concurre cuando la concesión de la prestación se efectúa de acuerdo con criterios objetivos que, una vez verificados, determinan el derecho a la misma sin que la autoridad competente pueda tener en cuenta otras circunstancias personales”, concluye, a partir de toda la información disponible, que parecen concurrir en Alemania, y obviamente, en virtud de la distribución competencial con los tribunales de los Estados miembros, de “las comprobaciones que corresponde efectuar al órgano jurisdiccional remitente”.

¿Se cumple el segundo requisitos, es decir estar incluidas las prestaciones por IT dentro de las “prestaciones por enfermedad”, la respuesta será igualmente afirmativa, “sin perjuicio de las comprobaciones que corresponda efectuar al órgano jurisdiccional remitente”, nuevamente con apoyo en la sentencia de 11 de abril de 2024 (asunto C-116/23), y también con la de 3 de junio de 1992 (asunto C-45/90), al concluir que tales prestaciones “tienen como finalidad principal la curación de una persona enferma, procurándole los cuidados que requiere su estado, y cubren, así, el riesgo asociado a un estado patológico”, y que “el mantenimiento de la retribución en caso de incapacidad laboral temporal está relacionado con el riesgo vinculado a un estado patológico, en la medida en que garantiza el mantenimiento de los ingresos del trabajador en situación de baja por enfermedad durante su incapacidad laboral temporal con el fin, en particular, de disfrutar del descanso y de los cuidados que requiere su estado de salud”.

7. Resueltas en sentido afirmativo las dos primeras dudas suscitadas por el tribunal croata, la Sala se adentra en la tercera, a la que dará respuesta apoyándose en la sentencia anterior, de 12 de junio de 2025 (asunto C-7/2024), que fue, recordemos, la que motivó la suspensión del actual procedimiento hasta que fuera dictada. La síntesis de su argumentación (apartados 49 a 59) es la siguiente:

“la existencia del derecho de subrogación del que disfruta la institución deudora..., así como la naturaleza y el alcance de los créditos en los que se ha subrogado, están determinados por el Derecho del Estado miembro al que pertenece esta última y, por tanto, en el caso de autos, por el Derecho alemán.

El art. 85.1 tiene únicamente por objeto garantizar que se reconozca por los demás Estados miembros el derecho a ejercitar una acción del que puede disfrutar la institución deudora en virtud de la legislación que ella aplica. El objeto de dicho precepto no consiste en modificar las normas aplicables para determinar si, y en qué medida, se ha generado la responsabilidad extracontractual del tercero autor del daño.

Los derechos que la víctima o sus derechohabientes poseen frente al autor del daño, así como los requisitos para ejercitar las acciones por daños y perjuicios ante los órganos jurisdiccionales del Estado miembro en cuyo territorio haya acaecido el daño se determinan conforme al Derecho de dicho Estado, incluidas las normas de Derecho internacional privado que sean aplicables

 La institución deudora solo puede subrogarse en los derechos determinados de este modo ...,  una subrogación no puede producir el efecto de generar, en el beneficiario de las prestaciones, derechos adicionales frente a terceros.

el derecho de subrogación previsto por la legislación de un Estado miembro en lo que respecta a una prestación abonada en virtud de esa misma legislación, en el sentido del art.85.1 solo puede extenderse a una prestación prevista por la legislación del Estado miembro en cuyo territorio se produjeron los hechos que dieron lugar a un acontecimiento desencadenante, como un accidente de tráfico, cuando ambas prestaciones son suficientemente comparables en cuanto a sus respectivos objetos y finalidades

En el caso de autos, el órgano jurisdiccional remitente subraya que el Derecho croata no confiere al empleador el derecho a obtener del tercero responsable del daño, o de su aseguradora, el reembolso de las compensaciones salariales que ha abonado a un empleado por incapacidad laboral temporal ni a dicho empleado un derecho a tales compensaciones que podría invocar frente al tercero responsable del daño, o a la aseguradora de este, y en el que el empleador podría subrogarse.

Así pues, resulta que, si bien durante el período comprendido entre el 1.º y el 42.º día de incapacidad laboral temporal, la normativa croata no reconoce al empleador ningún derecho que le permita solicitar al causante del daño o a su aseguradora el reembolso de las compensaciones salariales que haya abonado a su empleado, a partir del 43er día, el empleador puede obtener el reembolso de dichas compensaciones del Instituto, al que corresponde luego reclamar al causante del daño y, en su caso, a la aseguradora de este el reembolso de las compensaciones que haya abonado al empleador por este concepto.

 En el caso de autos, como observa la Comisión, el artículo 3 de la Ley alemana sobre el mantenimiento de la retribución parece limitar a 6 semanas, es decir, 42 días, la obligación del empleador alemán de abonar compensaciones salariales a su empleado en caso de incapacidad laboral temporal por causa de enfermedad. De ello se deduce que el objeto de la demanda en el litigio principal parece circunscribirse a las compensaciones salariales abonadas a X desde el 1.º hasta el 42.º día de su incapacidad laboral temporal, extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente. En estas circunstancias, la subrogación invocada por el estado libre de Baviera sobre la base del artículo 85.1 del Reglamento n.º 883/2004 no puede tener como consecuencia... que se generen a favor de X derechos adicionales que el Derecho croata no reconoce frente al tercero obligado a reparar el daño resultante del accidente o frente a su aseguradora” (la negrita es mía)

8. Por todo lo anteriormente expuesto, el TJUE declaró que

El art. 1, q, inciso IV del Reglamento (CE) n.º 883/2004, debe interpretarse en el sentido de que “puede estar comprendido en el concepto de «institución competente», a los efectos de dicha disposición, el empleador obligado, en virtud de un régimen relativo a sus obligaciones, a garantizar prestaciones contempladas en el artículo 3, apartado 1, de dicho Reglamento, en su versión modificada”.

El art. 3.1 a) debe interpretarse en el sentido de que “pueden estar comprendidas en el concepto de «prestaciones de enfermedad», contemplado en dicha disposición, las prestaciones de mantenimiento de la retribución, abonadas en un Estado miembro, por incapacidad laboral temporal durante una baja por enfermedad consecuencia de un accidente ocurrido en otro Estado miembro, que no es ni un accidente de trabajo ni una enfermedad profesional”.

El art. 85.1 debe interpretarse en el sentido de que “el empleador, como institución deudora, únicamente está facultado para solicitar al tercero responsable, o a la aseguradora de este, el reembolso de las prestaciones de enfermedad abonadas a su empleado por un daño acaecido en otro Estado miembro si, en el Estado miembro en el que se produjo el daño, existe una base jurídica que permita el reembolso de esas prestaciones o de prestaciones comparables en cuanto a sus objetos y a sus finalidades respectivas”.

Buena lectura.              

UE. Seguridad Social. Subsidio social para persona de edad avanzada en situación de indigencia. Aceptación de la diferencia de trato entre nacionales y extranjeros que carezcan del permiso de residencia UE de larga duración (en Italia). Notas a la sentencia del TJUE de 5 de marzo de 2026 (asunto C-151/24).

 

1. Es objeto de anotación en esta entrada del blog la sentencia  dictada por la Sala primera del Tribunal de Justicia de la Unión Europea el 5 de marzo (asunto C-151/24) con ocasión de la petición de decisión prejudicial planteada, al amparo del art. 267 del Tratado de funcionamiento de la UE, por el Tribunal Constitucional italiano mediante resolución de 27 de febrero de 2024.

El litigio versa sobre la interpretación del art. 12.1 e) de la Directiva 2011/98/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establece un procedimiento único de solicitud de un permiso único que autoriza a los nacionales de terceros países a residir y trabajar en el territorio de un Estado miembro y por la que se establece un conjunto común de derechos para los trabajadores de terceros países que residen legalmente en un Estado miembro.

Encuentra su origen en sede judicial italiana en conflicto entre una ciudadana albanesa residente en Italia y el Instituto Nacional de Previsión Social, por la negativa de este a la concesión de una prestación en metálico reservada a personas mayores de sesenta y cinco años (desde el 1 de enero de 2019, mayores de sesenta y siete años) que se encuentren en una situación económica precaria.

El resumen oficial de la sentencia, que ya que permite tener un buen conocimiento del conflicto y del fallo, es el siguiente:

“Remisión prejudicial — Directiva 2011/98/UE — Derechos de los trabajadores de terceros países titulares de un permiso único — Artículo 12 — Derecho a la igualdad de trato — Nacional de un tercer país — Permiso de residencia por motivos familiares — Seguridad social — Reglamento (CE) n.º 883/2004 — Coordinación de los regímenes de seguridad social — Artículo 3 — Concepto de “ramas de seguridad social” — Artículo 70 — Prestaciones especiales en metálico no contributivas — Subsidio social para personas de edad avanzada en situación de indigencia — Requisitos para la concesión — Exclusión de los nacionales de terceros países que no sean titulares de un permiso de residencia de la Unión para residentes de larga duración”.

2. El abogado general, Jean Richard de la Tour, presentó sus conclusiones  el 10 de julio de 2025, en cuya introducción expuso que este litigio brindaba al TJUE “la oportunidad de precisar el ámbito de aplicación material del artículo 12, apartado 1, letra e), de la Directiva 2011/98, que establece la igualdad de trato en materia de seguridad social para los trabajadores migrantes nacionales de terceros países y titulares de un permiso único con los nacionales del Estado miembro en el que residen2, anunciado ya su propuesta de fallo: “en las presentes conclusiones, expondré las razones que, en mi opinión, justifican que el subsidio social de que se trata en el litigio principal esté excluido”, que han sido acogidas parcialmente por el TJUE tal como se comprueba en la comparación con el fallo de este

 

Conclusiones del abogado general

Fallo del TJUE

«El artículo 12, apartado 1, letra e), de la Directiva 2011/98/UE... debe interpretarse en el sentido de que   no se opone a una normativa nacional que excluye a los nacionales de terceros países mencionados en el artículo 3, apartado 1, letras b) y c), de esa Directiva de un subsidio concedido, con arreglo a dicha normativa, a las personas mayores de 65 años (a partir del 1 de enero de 2019, mayores de 67 años) que se encuentren en una situación económica precaria y tengan limitada su capacidad para trabajar por razón de su edad.   Sin embargo, las autoridades nacionales competentes en materia de prestaciones de asistencia social deben cerciorarse de que la negativa a conceder tales prestaciones no expone a esos nacionales, que no dispusieren de recursos para satisfacer sus necesidades básicas, a un riesgo concreto y actual de vulneración de sus derechos fundamentales, en particular el consagrado en el artículo 1 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.»

El artículo 12, apartado 1, letra e), de la Directiva 2011/98/UE debe interpretarse en el sentido de que   no se aplica a una prestación especial en metálico no contributiva, en el sentido del artículo 70 del Reglamento (CE) n.º 883/2004 .... sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social, en su versión modificada por el Reglamento (CE) n.º 988/2009... y, por tanto, no se opone a una normativa nacional que supedita la concesión, a los nacionales de terceros países a los que se refiere el artículo 3, apartado 1, letras b) y c), de esta Directiva, de una prestación de este tipo, que adopta la forma de un subsidio social destinado a las personas mayores de sesenta y cinco años (desde el 1 de enero de 2019, mayores de sesenta y siete años) que se encuentran en una situación económica precaria y disponen de una capacidad de trabajo limitada por razón de su edad, al requisito de estar en posesión de un permiso de residencia de la Unión para residentes de larga duración.

  

3. Sobre la temática objeto de la presente sentencia ya tuvo oportunidad de pronunciarse el TJUE en dos sentencias anteriores y que son mencionadas expresamente en el escrito del órgano jurisdiccional remitente (véase apartado 30), que al remitirse a las sentencias  de 11 de noviembre de 2014, (asunto C- 333/13), y de 15 de septiembre de 2015 (asunto C- 67/14, recuerda que aquel “la regla de igualdad de trato no se opone a que las autoridades del Estado miembro de acogida denieguen la concesión de prestaciones especiales en metálico no contributivas a los nacionales de otros Estados miembros que no tengan la condición de trabajador”, por lo que a su juicio “los Estados miembros no pueden verse obligados a aplicar a los nacionales de terceros países normas menos estrictas que las que se imponen a los ciudadanos de la Unión”

Las dos sentencias citadas fueron objeto de atención detallada por mi parte.

De la entrada “UE. No todos somos iguales. Sobre la libre circulación de personas, el derecho de residencia, el acceso a prestaciones sociales no contributivas, y la necesidad de disponer de recursos suficientes. Notas a la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 11 de noviembre (Asunto C-333/13)” , reproduzco este fragmento:

“hay que prestar atención a la situación personal (y no familiar) del interesado para saber, cuando se trata de una persona que no ejerce una actividad económica remunerada ni busca activamente trabajo, si dispone, y en qué cuantía, de recursos económicos, siendo suficientemente claro, en razón de las comprobaciones efectuadas en el caso concreto por las autoridades alemanas, que la Sra. Dano no disponía de recursos económicos suficientes para su subsistencia, sin tener en cuenta las prestaciones especiales en metálico no contributivas solicitadas, y por ello no tiene reconocido, y no puede reclamar, “un derecho de residencia en el Estado miembro de acogida en virtud de la Directiva 2004/38”. En definitiva, la respuesta del TJUE será que la Directiva no se opone a la normativa alemana que excluye de tales prestaciones a quienes no disfrutan del derecho de residencia en virtud de la normativa comunitaria en el Estado de acogida, siendo cada Estado el que establece los requisitos y alcance de la concesión de prestaciones de asistencia social, recordando el TJUE, con cita de la sentencia Brey de 2013, que cuando regulan los requisitos para acceder a tales prestaciones los Estados miembros no están aplicando el derecho de la UE, no siendo el objetivo del Reglamento 883/2004, cuyo artículo 70 define el concepto de prestaciones especiales no contributivas, “determinar los requisitos materiales para que exista el derecho a tales prestaciones” Idéntica respuesta, por estar en debate los mismos argumentos, da el TJUE a la conformidad de la normativa alemana con el Reglamento 883/2004”

De la entrada “Sobre las prestaciones de asistencia social y la limitación del derecho de ciudadanos de un Estado de la Unión Europea a percibirlas en otro Estado de la UE. Notas a la sentencia del TJUE de 15 de septiembre (Asunto C-67/14)”  , reproduzco estos dos fragmentos:

“El TJUE cita las sentencias C-22/08 y C-23/08, en las que puso de manifiesto, y lo destaco por su interés para el caso ahora analizado, que “Incumbe a las autoridades nacionales competentes y, en su caso, a los tribunales nacionales no sólo constatar la existencia de un vínculo real con el mercado de trabajo, sino también analizar los elementos constitutivos de dicha prestación, especialmente sus objetivos y los requisitos de su concesión” y que “… No pueden considerarse «prestaciones de asistencia social», en el sentido del artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38, las prestaciones económicas que, independientemente de su calificación en la normativa nacional, están destinadas a facilitar el acceso al mercado de trabajo”.

Estamos, pues, hablando de “prestaciones de asistencia social”, aquellas a las que un ciudadano de la UE puede acceder en otro Estado siempre y cuando su estancia en su territorio se ajuste a los requisitos regulados en la Directiva 2004/38. No existe una igualdad de trato con los nacionales del Estado de residencia, insistiendo el TJUE, con nueva cita de la sentencia Dano, que un objetivo de la normativa comunitaria es evitar que los ciudadanos de otros Estados “se conviertan en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida”. En consecuencia, hay que analizar cuál es el título jurídico que puede permitir a esos ciudadanos acceder a las prestaciones, para ver después si entran o no en la excepción al principio de igualdad recogido en el art. 24.1 de la Directiva. Pues bien, ese título jurídico, la conservación del derecho de residencia de una persona demandante de empleo, puede encontrarse en los preceptos antes citados de la propia Directiva, en concreto del art. 7.3 c): el ciudadano de otro Estado debe encontrarse en situación de desempleo involuntario tras haber trabajado con contrato temporal de duración inferior a un año, o bien haber quedado en desempleo durante los doce primeros meses de su vida laboral y haberse inscrito como demandante de empleo a la búsqueda de empleo, y en tales casos la condición de trabajador, que permite mantener el derecho de residencia, “se mantendrá durante un período que no podrá ser inferior a seis meses”. Por consiguiente, el principio de igualdad de trato entre nacionales del Estado de acogida y los ciudadanos de otros Estados se mantiene durante un período mínimo (“al menos”) de seis meses si se cumplen los requisitos que acabo de explicar”.  

Para el estudio de la Directiva 2011/98 remito a la entrada “La Directiva UE sobre documento único de autorización de residencia y trabajo para nacionales de terceros Estados, e igualdad de condiciones laborales”  , y a la entrada “Directiva UE) 2024/1233 del Parlamento Europeo y del Consejo de 24 de abril de 2024, por la que se establece un procedimiento único de solicitud de un permiso único que autoriza a los nacionales de terceros países a residir y trabajar en el territorio de un Estado miembro y por la que se establece un conjunto común de derechos para los trabajadores de terceros países que residen legalmente en un Estado miembro (refundición). Texto comparado con la normativa vigente” 

4. En los apartados 17 a 30 de la sentencia encontramos toda la información sobre el litigio en sede administrativa y judicial italiana, hasta llegar a la petición de decisión prejudicial en el apartado 31. En apretada síntesis, y remitiendo a su lectura íntegra a todas las personas interesadas, se trataba, (véase apartado 17) de una nacional albanesa que entró en territorio italiano en virtud de una reagrupación familiar en 2006, y que era titular, por ese motivo, de un permiso de residencia concedido por motivos familiares, de dos años de duración, que también le autorizaba a trabajar en Italia. “El INPS le denegó la concesión del subsidio social establecido en el artículo 3, apartado 6, de la Ley n.º 335/1995, debido a que no disponía de un permiso de residencia de la Unión para residentes de larga duración, como establece el artículo 80, apartado 19, de la Ley n.º 388/2000”.

Desestimado su recurso contra dicha resolución, el posterior recurso de apelación fue estimado, y ello llevó a l INPS a interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo, que, “al albergar dudas sobre la constitucionalidad del artículo 80, apartado 19, de la Ley n.º 388/2000, planteó, mediante auto de 8 de marzo de 2023, cuestiones de inconstitucionalidad a la Corte costituzionale (Tribunal Constitucional, Italia)”, siendo este el que elevaría la petición de decisión prejudicial.

Tras exponer en su escrito las características jurídicas del subsidio social, como una prestación especial en metálico no contributiva, el TC recuerda que dictó sentencia núm. 50 de 15 de marzo de 2019, en la que declaró (véase apartado 22) que “... forma parte de la facultad discrecional del legislador conceder una prestación en metálico a un nacional de un tercer país en situación de indigencia únicamente si su integración en la sociedad le ha hecho merecedor de recibir la misma asistencia que aquella concedida a un ciudadano italiano. En estas circunstancias, concluyó que la exigencia establecida en el artículo 80, apartado 19, de la Ley n.º 388/2000, en virtud de la cual el disfrute del subsidio social controvertido en el litigio principal está sujeto, por lo que respecta a los nacionales de terceros países, a la posesión de un permiso de residencia de la Unión para residentes de larga duración, no era ni discriminatoria ni manifiestamente irrazonable”.

Vuelve ahora el TC sobre la misma cuestión por plantearse la duda, a partir de la petición formulada por el TS, de si el requisito establecido en el art.80,19 de la Ley n.º 388/2000 “es contrario a la regla de igualdad de trato en el ámbito de la seguridad social establecida en el artículo 12, apartado 1, letra e), de la Directiva 2011/98”, ya que para que la norma en cuestión  sea conforme a la Constitución, le corresponde al TC “le corresponde determinar si el subsidio social establecido en el artículo 3, apartado 6, de la Ley n.º 335/1995 es una de las prestaciones de seguridad social respecto de las cuales los nacionales de terceros países titulares de un permiso de residencia expedido con fines laborales, o que, al menos, les permite trabajar, gozan de igualdad de trato con arreglo al artículo 12, apartado 1, letra e), de la Directiva 2011/98”. A partir de aquí, efectúa un   amplio análisis del Reglamento núm. 883/2024, y en concreto a la posible inclusión de este subsidio dentro de algunas de las “ramas de la Seguridad Social” que se mencionan en el art. 3.1, y finalmente plantea la siguiente cuestión prejudicial:

“¿Debe interpretarse el artículo 12, apartado 1, letra e), de la Directiva [2011/98] como expresión concreta de la protección del derecho de acceso a las prestaciones de seguridad social reconocida en el artículo 34, apartados 1 y 2, de la [Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea], en el sentido de que su ámbito de aplicación comprende una prestación como el subsidio social establecido en el artículo 3, apartado 6, de la [Ley n.º 335/1995] y, por consiguiente, el Derecho de la Unión se opone a una normativa nacional que no extiende a los extranjeros titulares del permiso único contemplado en [esa misma] Directiva la prestación antes citada, que se reconoce a los extranjeros a condición de que sean titulares del permiso de residencia de residentes de larga duración-UE?”»

5. El TJUE pasa revista primeramente a la normativa europea y estatal aplicable.

De la primera, son referenciados los considerandos 2, 19, 20, 24 y 26 de la Directiva 2011/98, y los arts. 1 (objeto), 2 (definiciones), 3 (ámbito de aplicación), y 12 (derecho a la igualdad de trato).

A continuación, la mención es al Reglamento núm. 883/2004, en concreto su considerado núm. 1, y los arts. 3 (ámbito de aplicación), 7 (reglas sobre percepción de las prestaciones en metálico), y el anexo X referido a la normativa italiana aplicable    

En tercer lugar, de la Directiva 2004/38/CE, el art. 24 (excepciones a la aplicación del principio de igualdad de trato)  

De la normativa italiana, las menciones son a la Ley núm. 335/1995, art. 3 que regula la percepción del subsidio social para ciudadanos italianos residentes en Italia que hayan alcanzado la edad de sesenta y cinco años (desde el 1 de enero de 2019, sesenta y siete años) y que reúnan los requisitos de ingresos previstos el apartado 6.

También, la Ley núm. 388/2000, art. 80, apartado 19, que dispone que “los subsidios sociales y las ventajas económicas que constituyan derechos subjetivos se concederán, en las condiciones previstas por la Ley, a los nacionales italianos residentes en Italia, a los que se asimilarán los nacionales de terceros países titulares de un permiso de residencia de residentes de larga duración” (la negrita es mía)

Más adelante, el Decreto-ley núm. 112 de 25 de junio de 2008, art. 20.10, que dispone que el solicitante de la percepción objeto atención en esta entrada, si es nacional de un tercer país, debe, para disfrutar del subsidio social, “ser titular de un permiso de residencia de la Unión para residentes de larga duración y haber residido legal e ininterrumpidamente durante al menos diez años en el territorio nacional” (la negrita es mía).

6. Al entrar en la resolución del litigio, a partir del apartado 32, el TJUE centra con precisión la cuestión a la que debe dar respuesta, siempre de acuerdo a la petición formulada por el TC, cuál es la determinar “... si la regla de igualdad de trato establecida en el artículo 12, apartado 1, letra e), de la misma Directiva (2011/98) se aplica a una persona como la demandada en el litigio principal, así como a una prestación que adopta la forma de aquel subsidio, de modo que su concesión no pueda supeditarse a tal requisito de residencia de larga duración”.

En primer lugar, la Sala procede a pronunciarse sobre el ámbito de aplicación personal de la Directiva 2011/98 (art. 12.1), con apoyo en su sentencia de 2 de septiembre de 2021 (asunto C-305/20)  . Concluye que para beneficiarse de la prestación solicitada no es requisito obligado que la persona solicitante haya trabajado en el Estado miembro de acogida, por lo que la ciudadana albanesa que solicitaba la prestación, y que residía en Italia por causa de reagrupación familiar, estaba comprendida en el ámbito de aplicación personal de aquel precepto (“1. Los trabajadores de terceros países a los que se refiere el artículo 3, apartado 1, letras b) y c), gozarán de igualdad de trato con los trabajadores nacionales en el Estado miembro en que residan en lo que se refiere a: e) ramas de la seguridad social, según lo definido en el Reglamento (CE) n o 883/2004”).

7. Delimitado el ámbito de aplicación personal, la Sala pasa al examen del ámbito de aplicación material del citado precepto, que viene determinado, como acabo de indicar, por la remisión a las “ramas de seguridad social”. Se pregunta, nuevamente, si el subsidio social está incluido en alguna de estas o si se trata o si se trata de una prestación especial en metálico no contributiva, en el sentido del artículo 70 de dicho Reglamento.

Repasa su jurisprudencia sobre el concepto de “prestación de seguridad social”, y mucho más concretamente de  las características que reúnen las “prestaciones por vejez”, para concluir que (véase apartado 50) en el caso enjuiciado, “... de la resolución de remisión se desprende que el subsidio social establecido en el artículo 3, apartado 6, de la Ley n.º 335/1995 no se abona exclusivamente a los beneficiarios de una pensión de vejez, sino que tiene por objeto hacer frente al estado de necesidad derivado de la indigencia en el que se encuentran las personas desprovistas de recursos económicos adecuados, quienes, debido a su edad, tienen una capacidad de trabajo reducida. Por consiguiente, tal subsidio social no constituye una prestación de seguridad social, en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 47 de la presente sentencia. A este respecto, debe precisarse que tal subsidio tampoco está comprendido en el ámbito de aplicación de los apartados 1 y 2 del artículo 34 de la Carta, que se refieren a las prestaciones de seguridad social”.

Subraya más adelante el TJUE que el subsidio también está comprendido en el concepto de «asistencia social», en el sentido del art.1 del Reglamento, que se refiere a todos los regímenes de ayudas establecidos por autoridades públicas, sea a escala nacional, regional o local, a los que recurre una persona que no dispone de recursos suficientes para subvenir a sus necesidades básicas y las de los miembros de su familia y que, por ello, puede convertirse, durante su estancia, en una carga para las finanzas públicas del Estado miembro de acogida, que pueda tener consecuencias para el nivel global de la ayuda que puede conceder dicho Estado”, por lo que concluye que el órgano jurisdiccional remitente “ha calificado acertadamente el subsidio social establecido en el artículo 3, apartado 6, de la Ley n.º 335/1995 de «prestación especial en metálico no contributiva», en el sentido del artículo 70 del Reglamento n.º 883/2004.

Y dado que el art. 3.3 del Reglamento establece que este se aplicará a este tipo de prestaciones, la Sala pasa a examinar si “están comprendidas, no obstante, en el ámbito de aplicación del artículo 12, apartado 1, letra e), de la Directiva 2011/98, que se refiere exclusivamente a las «ramas de la seguridad social”. La conclusión negativa se asienta sobre los siguientes argumentos:

“En primer lugar, a tenor del artículo 12, apartado 1, letra e), de la Directiva 2011/98, esta disposición se remite, precisamente, para la definición de su ámbito de aplicación, a las «ramas de la seguridad social, según lo definido» en el Reglamento n.º 883/2004.

Pues bien, aunque, en virtud del tenor del artículo 3, apartado 3, de dicho Reglamento, este se aplica «también» a las prestaciones especiales en metálico no contributivas, debe señalarse que esta disposición determina exclusivamente el ámbito de aplicación del Reglamento, sin perjuicio de la definición del de la Directiva 2011/98, tal como resulta del propio tenor del artículo 12, apartado 1, letra e), de esta.

En segundo lugar, por lo que respecta a la interpretación sistemática del artículo 12, apartado 1, letra e), de la Directiva 2011/98, es preciso subrayar que las prestaciones de seguridad social y las prestaciones especiales en metálico no contributivas están sujetas a regímenes diferentes en virtud de las disposiciones del Reglamento n.º 883/2004.

Para comenzar, por lo que respecta al requisito de residencia al que se supedita la concesión de estas prestaciones, mientras que el artículo 7 del referido Reglamento prevé la exportabilidad de las prestaciones de seguridad social, que deben ser concedidas, en determinadas condiciones, por un Estado miembro, incluso cuando su beneficiario no resida en su territorio, su artículo 70, apartado 4, precisa que las prestaciones especiales en metálico no contributivas serán facilitadas en el Estado miembro en el que las personas interesadas residan, y de conformidad con su legislación.

A continuación, cabe decir que tal diferencia de régimen se basa en las características diferentes que presentan estos dos tipos de prestaciones.

Así, por una parte, mientras que la financiación de las prestaciones de seguridad social depende de las cotizaciones abonadas por trabajadores y empresarios, las prestaciones especiales en metálico no contributivas se financian exclusivamente mediante la tributación obligatoria destinada a cubrir el gasto público general.

Por otra parte, como se desprende de la jurisprudencia citada en el apartado 47 de la presente sentencia, el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que una prestación puede considerarse prestación de seguridad social en la medida en que se conceda a sus beneficiarios, al margen de cualquier apreciación individual y discrecional de las necesidades personales, en función de una situación legalmente definida y en la medida en que la prestación se refiera a alguno de los riesgos expresamente enumerados en el artículo 3, apartado 1, del Reglamento n.º 883/2004.

Por el contrario, las prestaciones especiales en metálico no contributivas se conceden, con independencia de cualquier período de trabajo realizado por sus beneficiarios, de conformidad con la legislación del Estado miembro en el que residen, según dispone el artículo 70, apartado 4, de dicho Reglamento”.

En definitiva, concluye el TJUE, “los Estados miembros no están obligados, por lo que respecta a estas prestaciones especiales, a respetar la regla de igualdad de trato establecida en esta última disposición y pueden, por consiguiente, decidir supeditar la concesión de tales prestaciones a los nacionales de terceros países al cumplimiento de un requisito diferente del aplicable a sus nacionales, como el criterio de integración, cuyo cumplimiento se acredita mediante la posesión de un permiso de residencia de la Unión para residentes de larga duración”, y que “ habida cuenta del objetivo de armonización de los derechos y obligaciones de los nacionales de terceros países con los de los ciudadanos de la Unión, es preciso señalar que, por lo que respecta a estos últimos, el artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38 permite a los Estados miembros supeditar el disfrute de las prestaciones de asistencia social al requisito de que esos ciudadanos dispongan de un derecho de residencia permanente en su territorio, adquirido tras un período ininterrumpido de residencia de cinco años en tal territorio”.

Buena lectura. 

El caso del padre, en prisión, que no puede disfrutar de la suspensión del contrato por nacimiento y cuidado del menor, y de la madre que no puede acumularlo al suyo por no ser familia monoparental. Notas a la sentencia del TC de 17 de noviembre de 2025

1. Es objeto de comentario en esta entrada del blog la sentencia   dictada por la Sala primera del Tribunal Constitucional el 17 de noviembre, de la que fue ponente la magistrada Concepción Espejel.

La sentencia, dictada por unanimidad, desestima el recurso de amparo interpuesto por una trabajadora que solicitaba la ampliación del período de suspensión del contrato de trabajo, de dieciséis semanas, por el mismo período que hubiera debido disfrutar el otro progenitor y que no pudo hacerlo por encontrarse en prisión. 

Más exactamente, el TC desestima el recurso contra la sentencia  dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Supremo,   el 26 de febrero de 2024, de la que ponente el magistrado Juan Molins (Resumen oficial: “Prestación de nacimiento y cuidado de menor cuyo padre está ingresado en prisión. Solicitud de reconocimiento de nueva prestación distinta a la ya reconocida y coincidente con la que hubiera correspondido al otro progenitor: no procede. Reitera STS IV”), que estimó el recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por el INSS.

2. El litigio encontró su origen en sede administrativa con el recurso presentado contra la  resolución de 15 de junio de 2021 del Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS), que desestimó su petición de incremento del período de cobertura por nacimiento y cuidado de menor, seguido en sede judicial por la sentencia dictada por el Juzgado de lo Social núm. 1 de Vitoria-Gasteiz el 20 de junio de 2022, que desestimó la demanda, y la posterior, que sí la estimó, dictada en suplicación, por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco el 24 de enero de 2023, de la que fue ponente el magistrado José Félix Lajo  

La sentencia mereció una nota de prensa   de la oficina de prensa del gabinete del Presidente del TC, poco frecuente al tratarse de recursos de amparo, en los recursos de titulada “La Sala primera del TC declara que la doctrina relativa a la ampliación de la prestación por nacimiento y cuidado de un hijo en familias monoparentales no es aplicable a las familias biparentales en las que un progenitor no cumple los requisitos legales”, en la que se efectúa una amplía síntesis de la fundamentación de la misma.

El interés de la sentencia radica a mi parecer en el debate de si se trata de una aplicación estricta, ciertamente ajustada a la literalidad de la normativa vigente y por tanto esencialmente formalista, que por cierto encuentra a mi parecer más de un punto de semejanza con la dictada por la Sala Social del Tribunal Supremo el 2 de marzo de 2024, o bien se trata de una resolución en la que el formalismo, y la clara manifestación del TC de no querer convertirse en legislador, ya que modificar la norma correspondería al legislativo, o bien puede ser objeto de crítica por dejar de lado aquello para lo que se concede el período de suspensión del contrato, que es, además de la recuperación de la madre biológica (supuesto obviamente diferente del de adopción o acogimiento, y de la suspensión por paternidad), justamente “el cuidado del menor”. Como comprobaremos a continuación, mientras que el INSS, el JS y el TS se acogen a la primera tesis, la sentencia del TSJ vasco se asienta sobre el segundo.

2. El litigio se inicia, como ya he indicado con la petición al INSS por parte de una trabajadora de la prestación por nacimiento y cuidado de menor, siéndole concedida durante dieciséis semanas, que presentó reclamación, previa a la vía judicial, solicitando que se le reconociera el derecho a la prestación durante otras dieciséis semanas, las que correspondían al padre, dado que este se encontraba en prisión en el momento del hecho causante y no podía disfrutarlas.

Tras la desestimación de dicha reclamación, la trabajadora presento demanda, que fue resuelta por el JS núm. 1 de Vitoria-Gasteiz, siendo la tesis de la sentencia, según conocemos en los antecedentes de la dictada por el TC, que el caso “no era el de una familia monoparental, sino biparental, en la que ni siquiera se constataba el abandono o ignorado paradero del otro progenitor, y sin que el hecho de estar privado de libertad afectase en abstracto a su capacidad de contribuir al sustento familiar a través de la relación laboral especial que podía desarrollarse en la institución penitenciaria”.

Contra la sentencia de instancia se interpuso recurso de suplicación, que fue estimado por el TSJ del País Vasco, con el argumento preferente de la atención al menor. Reproduzco los fragmentos de la sentencia que considero de mayor relevancia:

“Frente a lo que sostiene la sentencia recurrida, considera esta Sala que el concreto supuesto de hecho sometido a enjuiciamiento encaja en la interpretación que venimos haciendo de la prestación que regula el artículo 177 TRLGSS, en relación con el artículo 48.4 ET, desde nuestra sentencia de fecha seis de octubre de2020, recurso 941/2020. Debemos destacar que ha de estarse al caso concreto que examinamos, acotado en los términos fácticos que nos vienen dados y en los que viene planteado el debate, y que, obviamente, debemos respetar, - artículo 202.2 LRJS-.

La cuestión nuclear que nos ocupa es determinar si la trabajadora demandante puede considerarse una "familia monoparental", y por ello beneficiarse del disfrute de la prestación por nacimiento y cuidado de menor en las mismas condiciones que una familia biparental.

Para determinar si una situación concreta debe calificarse como una familia monoparental ha de estarse al caso concreto, aunque como criterio orientador pueda tomarse la definición que a otros efectos prestacionales establece el artículo 357.2 TRLGSS. En nuestro caso, la demandante es el único progenitor que convive con su hijo, debido a la situación de prisión en la que se encuentra el otro progenitor desde el 9 de septiembre de2009. No consta que el otro progenitor lleve a cabo actividad remunerada alguna. En este contexto, debemos afirmar que la situación de la demandante es equiparable a la de una " familia monoparental", dado que ella es la única que convive con el menor y la única que contribuye a su sustento, puesto que nada consta en sentido contrario. Con estos mimbres, debemos afirmar que se trata de una familia monoparental, aunque el menor tenga otro progenitor, dado que éste se encuentra en prisión. A la hora de tomar nuestra decisión resulta ineluctable tener presente el "interés del menor", que es el prioritario a la hora de interpretar la norma y de vehicular nuestra exégesis...

... Siguiendo el criterio del interés del menor, (art. 8 del Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, y al mandato del art. 39 CE ), debemos afirmar que el mismo se encuentra en una clara situación de desamparo y discriminación con respecto a las familias biparentales. El otro progenitor del menor está encarcelado, de manera que ninguna contribución puede desempeñar para el cuidado del menor, ni a las obligaciones y cargas familiares. La interpretación que esta Sala debe primar de la norma es la que procura el amparo que el menor precisa. Se trata de ampliar el permiso retribuido de la madre, para paliar la ausencia del otro progenitor, y evitar el perjuicio y desamparo hacia el menor que generala situación de prisión paterna. El hecho de que el otro progenitor se encuentre en prisión no puede perjudicar al menor, ni producir para él una discriminación o castigo...”

Interpuesto RCUD por el INSS, fue estimado por el TS. Conocemos en el fundamento de derecho primero los argumentos de la parte recurrente:

“Esta parte procesal alega que estamos ante una familia monoparental; que las prestaciones que afectan al sistema de la Seguridad Social son de estricta configuración legal, y que la legalidad vigente no contempla un disfrute adicional del derecho en el caso de familias monoparentales Se trata de un derecho individual de cada progenitor-trabajador-beneficiario, sin la posibilidad de transferencia o cesión, entre los posibles beneficiarios, de periodos de suspensión y prestación. Señala que el legislador era conocedor de la situación y conscientemente no ha querido reconocer más derechos a las familias monoparentales para equipararla a las biparentales; que la legislación española se adecua a los estándares mínimos establecidos en la legislación de la Unión Europea en materia de permisos de maternidad y permisos parentales”.

Tras apreciar la Sala la existencia de la contradicción entre la sentencia recurrida y la aportada de contraste, la dictada por el TSJ de la Comunidad Valenciana de 19de octubre de 2021   , de la que fue ponente el magistrado Manuel José Pons,  el TS aplicó el criterio ya expuesto en la sentencia de 2 de marzo de 2024, recordando que en esta había concluido que “en el supuesto de una familia monoparental con una única progenitora, ésta tenga derecho a disfrutar de la prestación por nacimiento y cuidado de menor que le corresponde y además, a acumular la que le hubiera correspondido al otro progenitor de haber existido”.

Para un amplio análisis crítico de dicha sentencia, que sería recurrida en amparo y daría lugar a la sentencia del TC, estimatoria parcialmente del recurso de amparo, núm.  140/2024 de 6 de noviembre, remito a la entrada “¿Miedo escénico o precaución jurídica en el TS? A propósito de la sentencia de 2 de marzo de 2023 sobre la duración de los periodos de descanso en los permisos por nacimiento para familias monomarentales” 

Para el examen de la sentencia del TC remito a la entrada “Examen de la sentencia del TC de 6 de noviembre de 2024. Familias monoparentales: reconocimiento del derecho a suspensión del contrato por nacimiento y cuidado de menor durante 26 semanas”  

3. El recurso de amparo se interpuso contra la sentencia del TS, con alegación de la vulneración del derecho a la igualdad y no discriminación, amparados en el art. 14 en relación con el art. 39 de la Constitución, con argumentos semejantes a los muchos recursos de amparo presentados contra la sentencia del TS de 2 de marzo de 2024,  solicitando que se declarara la vulneración de los derechos a la igualdad, a la no discriminación directa por circunstancia personal y familiar, y a la no discriminación indirecta por razón de sexo.   

El recurso fue admitido a trámite por providencia dictada por la Sala primera del TC, al apreciar que concurría la especial trascendencia constitucional requerida por el art. 50.1 de la Ley Orgánica del TC. Por la recurrente en amparo, en el trámite de alegaciones, además de reafirmarse en el recurso presentado, se solicitó la aplicación de la citada doctrina del TC (la sentencia del TC es de 6 de noviembre de 2024, y el escrito de la recurrente fue presentado el 14).

Por parte del INSS, presentadas sus alegaciones el día 19 de dicho mes, se mantuvieron las mismas tesis que las defendidas en sede judicial laboral, si bien, una vez conocida la sentencia del TC, “adujo que el reconocimiento de las diez semanas adicionales al permiso disfrutado por la progenitora de la familia monoparental, debía quedar supeditado el cumplimiento del resto de los requisitos legalmente establecidos para el percibo de la prestación, entre los que se incluye el de haber hecho efectivo el descanso, sin prestación de servicios y sin percibo de retribuciones”.

En fin, por la Fiscalía (escrito presentado el 10 de diciembre), y ya sabemos que su tesis no será acogida, se interesó la estimación parcial del recurso de amparo, acogiendo los argumentos de la sentencia anterior del TC y por ello sosteniendo que se había producido la vulneración del derecho de la recurrente y de su hijo a la igualdad sin discriminación por razón de nacimiento.

4. Al entrar en la resolución del conflicto el TC centra con la prontitud la cuestión debatida, que no es otra que es

“dilucidar si la sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, que anuló la sentencia estimatoria dictada en recurso de suplicación y confirmó la sentencia de primera instancia y, por tanto, la resolución administrativa del INSS denegatoria de la ampliación de la prestación de nacimiento y cuidado de hijo menor durante el periodo que hubiera correspondido al progenitor privado de libertad desde el año 2009, ha generado a la demandante una discriminación contraria al art. 14 CE, en relación con el art. 39 CE, al declarar que en las familias monoparentales no procede acumular la prestación por nacimiento y cuidado de menor, al no estar así previsto en la normativa aplicable (art. 48.4 LET, en relación con el art. 177 LGSS, en la redacción dada por el Real Decreto-ley 6/2019, de 1 de marzo)”.

A tal efecto, repasa primeramente las tesis de las partes recurrente y recurrida, así como también las del Ministerio Fiscal.

Inmediatamente a continuación efectúa un amplio repaso de la doctrina constitucional fijada en la STC 140/2024, relativa a las madres biológicas de familia monoparental, para inmediatamente sostener que no existe “identidad de razón” con el caso que ahora debe resolver, centrando su análisis en la necesidad de precisar si en el litigio en cuestión se estaba ante una familia monoparental “... en la conceptualización acuñada por este Tribunal cuando concluye (que) los preceptos cuestionados son inconstitucionales por omisión, pues fueron las específicas circunstancias en ella concurrentes las evaluadas en la aplicación del canon de constitucionalidad del derecho de igualdad sin discriminación, que determinaron la declaración de inconstitucionalidad”. 

Obsérvese que la protección y el cuidado del menor no aparece en el planteamiento previo de la Sala, algo que llevará a su práctica inexistencia en toda la argumentación posterior que concluirá con la desestimación del recurso.

¿Es excesivamente formalista el TC al ajustarse a los estrictos términos de su sentencia anterior? ¿Considera que no puede reconocer un derecho a una trabajadora que no es, en sentido estricto, familia monoparental, y que si acaso debe hacerlo el poder legislativo modificando la normativa aplicable? Son preguntas que cabe formularse razonablemente, y que, insisto que aun teniendo cobertura constitucional parece que dejan de lado todo lo relativo a la protección y cuidado del menor, y recordemos la imposibilidad jurídica del padre para el disfrute del período de suspensión.  

5. Sigamos con la argumentación de la sentencia ahora examinada. La Sala, tras recordar cómo conceptuó la “familia monoparental” en la sentencia de 6 de noviembre, poniendo el acento en la inexistencia de otro progenitor para poder conceder la ampliación del derecho a la prestación por nacimiento y cuidado del menor, se apoyará en esta para formular una primera manifestación que será la guía de todas las posteriores:

“.. A esa definición de familia monoparental es a la que se refiere la doctrina constitucional sentada en la STC 140/2024, y a la que exclusivamente se extienden las consecuencias derivadas de la declaración de inconstitucionalidad, por omisión, del art. 48.4 LET, previstas en el FJ 7, dado el carácter excepcional de la integración normativa adoptada como solución provisional”, añadiendo que es al legislador a quien corresponde la tarea de delimitar “los supuestos que comprende”, sin que hasta el momento de dictar la sentencia  lo hubiera hecho (la negrita es mía), siendo así que se refiere el marco normativo vigente a  aquella en la que existe “una única persona progenitora”, aunque inmediatamente reconoce expresamente, sin que extraiga después conclusión alguna de ello, a diferencia de lo que hizo el TSJ del País Vasco, que “esa extensión sí se contempla en la regulación de otros subsidios como la prestación económica por nacimiento o adopción de hijo en supuestos de familias numerosas, monoparentales y de madres o padres con discapacidad, regulada en la sección 6ª del Capítulo I del Título VI de la LGSS, cuyo art. 357.2.2º dispone que “[s]e entenderá por familia monoparental la constituida por un solo progenitor con el que conviva el hijo nacido o adoptado y que constituye el sustentador único de la familia”, precisando, supongo que para ir avanzando en su tesis desestimatoria del recurso, que “sin embargo, a diferencia de la ahora examinada, dicha prestación es de naturaleza no contributiva”.

Con planteamientos que a mi parecer guardan bastantes puntos de conexión, reitero, con la sentencia del TS de 2 de marzo de 2024, aun cuando el eje central de la sentencia que ahora estoy analizando es que no existe una familia monoparental, ya que hay otro progenitor, el TC no quiere ir más lejos del marco jurídico existente, ya que, afirma, es al legislador a quien corresponde “definir el concepto de familia monoparental y delimitar los supuestos que comprende, sin que hasta la fecha lo haya abordado ninguna norma estatal”, apoyándose, ciertamente con base para reforzar esta tesis, que el RDL 9/2025, posterior por tanto a la sentencia 140/2024 del TC, “(no) ha extendido el concepto de familia monoparental a supuestos distintos al referido en la (citada) sentencia”.

6. Siempre siguiendo la argumentación del TC, como no existe familia monoparental y por ello no es aplicable la construcción doctrinal de su sentencia anterior, la Sala pasa a examinar si existe otra vía para responder afirmativamente al recurso, esto es “si entre aquel supuesto y el que es objeto del presente recurso de amparo existe la necesaria identidad de razón para justificar la aplicación de aquella doctrina, como ha sido declarado en los casos de familia monoparental por adopción (STC 123/2025, de 26 de mayo, FJ 2) o por acogimiento permanente (STC 140/2025, de 7 de julio, FJ 2)”.

Llegará a una conclusión desestimatoria, tras examinar nuevamente la sentencia 140/2024 y recordar que en su fundamento jurídico 5 “parte de la constatación de una diferencia de trato entre situaciones que eran sustancialmente iguales, ya que la duración e intensidad de la necesidad de atención y cuidado de un recién nacido es la misma con independencia del modelo familiar en el que hubiera nacido, siendo esa diferencia relevante desde la perspectiva de una de las finalidades que perseguía la norma, consistente en facilitar la conciliación de la vida laboral y familiar, a fin de que los progenitores pudieran prestar a sus hijos los cuidados y atención que necesitan nada más nacer”.

A continuación, se apoya en su jurisprudencia anterior sobre la admisión de la utilización “excepcional” de los motivos de discriminación previstos en el art. 14 CE como “criterio de diferenciación jurídica”, precisando que “...  cuando se trate de características expresamente excluidas como causas de discriminación, ha exigido un canon de control de la legitimidad y proporcionalidad de la diferencia más estricto que el requerido cuando solo está en juego el principio genérico de igualdad. En estos casos, en los que no se postula ni pretende la paridad, basta que la diferencia normativa sea razonable”.

Expone a continuación las diferencias existentes entre el caso resuelto por la sentencia anterior y el que ahora está examinando, ya que en la primera sí existía causa de discriminación por tratar de diferente condición a las familias monoparentales con respecto a las biparentales en cuando al período de disfrute del período de suspensión por nacimiento y cuidado de menor, mientras que en la segunda no existe tal diferencia prohibida, por cuanto existen dos progenitores, afirmando que “una expectativa de suspensión del contrato de trabajo y prestación por nacimiento y cuidado de hijo, que se podrá materializar si se cumplen las condiciones de disfrute de la prestación. Ambos progenitores están, en abstracto y como regla general, en disposición de cumplir las condiciones de acceso a la prestación, y es a este supuesto general al que se refiere la regulación existente”.  

Y a partir de aquí, formula unas manifestaciones que, siendo cierto que son de índole jurídica, también tienen una indudable carga social y una determinada forma de entender la normativa vigente, algo que pudiera llamarse “formalismo enervante”, por utilizar una expresión que el propio TC ha utilizado en más de una ocasión en sentencias anteriores. Juzguen los lectores y lectoras, y emitan su propio parecer al respecto:

“...  Las concretas situaciones personales, familiares y profesionales que, deliberadamente elegidas o circunstancialmente asumidas, puedan existir en cada familia biparental son muy diversas y condicionan la posibilidad de disfrutar del periodo retribuido de cuidado. De este modo, la mayor o menor duración del periodo de tiempo que un menor nacido en una familia biparental puede disfrutar del cuidado – retribuido – de sus progenitores, adoptantes o acogedores respecto de otro menor también nacido en familia biparental, vendrá determinada por el cumplimiento de los requisitos de alta en la Seguridad Social y cotizaciones exigidos por la normativa vigente en cada momento y aplicable a cada persona trabajadora (arts. 165.1 y 177-180 LGSS), pero no obedece a los motivos de discriminación que el art. 14 CE proscribe. La diferente extensión del periodo de cuidado retribuido del menor no está supeditada a una condición de nacimiento, ni a ninguna otra circunstancia o característica personal o social que, históricamente, por la práctica social o por la acción de los poderes públicos, haya situado a un amplio sector de la sociedad en una situación desventajosa. Responde, exclusivamente, al grado de cumplimiento de los requisitos legales de acceso a una prestación contributiva que, potencialmente, ambos progenitores están en condiciones de satisfacer” (la negrita es mía) 

7. Me sigue quedando la duda de dónde puede encajar en esta construcción doctrinal, amparada en normativa vigente, la protección del menor tan requerida por la normativa internacional aplicable a nuestro país, si bien ello no parece de interés para el TC, pues inmediatamente pasa a seguir construyendo su fundamentación de la sentencia acudiendo a examinar, una vez ya dejada de lado la sentencia 140/2024, a dar paso “al canon de razonabilidad exigido por el principio genérico de igualdad, pues el origen de la diferencia de trato del menor no radica en el modelo de familia donde nace, sino en la naturaleza individual y contributiva de la prestación de nacimiento y cuidado de cada uno de sus progenitores”.

Y a partir de aquí, formula amplias consideraciones sobre la “doctrina del derecho a la igualdad en el ámbito de las prestaciones de seguridad social”, remitiéndose a varias de las sentencias en que ha debido pronunciarse sobre tales prestaciones y en las que ha puesto reiteradamente de manifiesto que “..el derecho que los ciudadanos ostentan en materia de seguridad social es un derecho de estricta configuración legal y que el legislador dispone de libertad para modular la acción protectora del sistema, en atención a circunstancias económicas y sociales que son imperativas para su viabilidad y eficacia, y que la normativa puede fijar una serie de requisitos para poder acceder a la mismas, haciéndolo “en el marco del amplio margen de apreciación y configuración del que goza ... de forma razonable y proporcionada a su finalidad...”.

Y toda esta argumentación es la que le sirve de fundamento para concluir que aquello que no prevé la normativa aplicable “son supuestos excepcionales en los que las circunstancias personales del progenitor hacen especialmente difícil su integración en la esfera laboral, o pueden afectar al efectivo disfrute del permiso de nacimiento y cuidado de menor, como puede darse en casos como el presente, de internamiento en centro penitenciario, o análogos, como los de permanencia de alguno de los progenitores en centros sanitarios o sociosanitarios”, apoyándose en jurisprudencia anterior, que cita abundantemente para afirmar que tales supuestos aislados a los que no alcanza la ley no pueden justificar una inconstitucionalidad por omisión pues, como se ha recordado con anterioridad, “la pretensión de racionalidad las leyes se proyecta sobre la normalidad de los casos, sin que baste la aparición de un supuesto no previsto para determinar su inconstitucionalidad”

Echa más leña al fuego el TC, si me permiten la expresión, del conflicto social, que no estrictamente jurídico, cuando afirma que la norma aplicable exige que cada progenitor (familia biparental) cumpla una serie de requisitos para acceder a la prestación, que “están general y mayoritariamente, en disposición de cumplir, no pudiendo declararse su inconstitucionalidad por el hecho de que en algún caso aislado los progenitores no puedan atender directamente al menor o no reúnan los requisitos para acceder a la prestación”.  Y en efecto, dudo mucho, más bien afirmo, que el progenitor que se encontraba en prisión pudiera cumplir con los requisitos requeridos.

Parece, pues, que cabrá esperar a que el legislador, y así acaba manifestando el TC “valorar, en su caso, esos supuestos excepcionales”, e incluirlos en la normativa de aplicación.

 7. En definitiva, y con ello concluyo el comentario de una sentencia que me ha suscitado las dudas que he ido exponiendo a lo largo de la exposición, la Sala, al no apreciar la existencia de la discriminación alegada por la recurrente, desestima el recurso de amparo, por lo que la posible aplicación de la ampliación del derecho de la progenitora a la prestación por nacimiento y cuidado de menor, cuando se trata de una familia “no monoparental” y en la que el otro progenitor no puede ejercer su derecho, queda en manos del legislador.

Mientras tanto, buena lectura.