1. Es objeto de anotación en esta entrada del blog la sentencia dictada por la Sala primera del Tribunal de Justicia de la Unión Europea el 21 de mayo (asunto C-717/24), con ocasión de la petición de decisión prejudicial planteada, al amparo del art. 267 del Tratado de funcionamiento de la UE, por el Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo de la República Eslovaca, mediante resolución de 15 de agosto de 2024.
El conflicto versa
sobre la interpretación del art. 51, apartado 1, del Reglamento (CE) núm. 883/2004
del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la
coordinación de los sistemas de seguridad social, y se suscitó en sede administrativa
y judicial laboral eslovaca por la negativa de la Tesorería de la Seguridad
Social, Administración Central, Eslovaquia) a la solicitud formulada por un
trabajador de que le fuera concedida una pensión de jubilación a partir de los
cincuenta y cinco años “por la actividad que ejerció como minero en estructuras
subterráneas”.
El resumen oficial
de la sentencia que permite tener un buen conocimiento del conflicto y un
apunte del fallo, es el siguiente:
“Remisión
prejudicial — Seguridad social — Reglamento (CE) n.º 883/2004 — Coordinación de
los regímenes de seguridad social — Pensiones de jubilación — Artículo 51,
apartado 1 — Períodos de seguro cumplidos en una actividad por cuenta ajena o
propia determinada u ocupación sujetas a un régimen especial — Concepto de
“régimen especial” — Normas de totalización de los períodos de seguro —
Normativa nacional que concede un trato más favorable a los trabajadores de
determinadas categorías de puestos de trabajo — Artículos 45 TFUE y 48 TFUE —
Libre circulación de los trabajadores”.
La importancia de
la sentencia mereció una nota de prensa del gabinete de comunicación del TJUE,
titulada “Pensiones de jubilación: los Estados miembros deben tener en cuenta,
a efectos del cálculo de la pensión, las ventajas específicas vinculadas al
ejercicio de determinadas actividades en otros Estados miembros”, disponible en
este enlace , en la que, tras explicar brevemente los datos fácticos del caso y la petición
del TS (C-A) eslovaco, sintetiza la respuesta de la Sala en estos términos:
“El Tribunal de
Justicia señala que esta norma está destinada a aplicarse cada vez que se
establezcan reglas de liquidación de pensiones de jubilación específicas para
determinadas ocupaciones o actividades en el Estado miembro competente para la
concesión de la prestación, incluso cuando no exista un régimen especial de
En lo que respecta
al presente asunto, el Tribunal de Justicia señala que la legislación eslovaca
establecía, para el período comprendido entre el 1 de enero de 1993 y el 31 de
agosto de 1995, normas en materia de pensiones de jubilación específicas para
la actividad de minero en estructuras subterráneas. Dado que los períodos
cumplidos por el interesado en la República Checa corresponden al ejercicio de
esta actividad, resulta que, sin perjuicio de las comprobaciones que
corresponde efectuar al Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo
eslovaco, esos períodos deben tomarse en consideración para el cálculo de su
pensión de jubilación en Eslovaquia”.
El abogado
general, Dean Spielmann, presentó sus conclusiones el 18 de diciembre de 2025, y en su introducción
sitúa perfectamente a mi parecer los términos y la importancia de la cuestión:
“1. La petición de decisión prejudicial ha
sido presentada por el... Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo de
la República Eslovaca en el marco de un litigio entre BD, demandante en el
procedimiento principal, y la ... Tesorería de la Seguridad Social,
Administración Central, Eslovaquia... relativo a la denegación de la solicitud
de (un trabajador) de percibir una pensión de jubilación, en virtud de su
actividad como minero de minas subterráneas, a partir de los 55 años.
2. El presente asunto brinda así al
Tribunal de Justicia la oportunidad, por primera vez, de interpretar el
artículo 51, apartado 1, del Reglamento (CE) n.º 883/2004, (2) relativo a la
totalización de los períodos para la determinación del derecho a la pensión de
jubilación en los casos en que la legislación de un Estado miembro, sin
establecer un régimen especial distinto del régimen general de seguridad
social, reserva sin embargo la aplicación de normas especiales a determinadas
actividades o profesiones” (la negrita es mía)
La propuesta que eleva
a la Sala para la respuesta a las cuestiones prejudiciales planteadas será
acogida por el TJUE, siendo la siguiente: el art. apartado 1, del Reglamento
(CE) n.º 883/2004 ... debe interpretarse en el sentido de que
“una pensión de
jubilación, sobre la que se pronuncia la institución competente de un Estado
miembro, queda comprendida en el ámbito de aplicación de dicha disposición,
tanto cuando, en virtud de la legislación de dicho Estado miembro, se ha
instituido un régimen especial para trabajadores por cuenta ajena o propia,
como cuando la legislación de dicho Estado miembro, sin haber establecido
formalmente tal «régimen especial», ha previsto que una determinada categoría
de personas que haya cumplido los períodos de cotización en relación con una
actividad determinada (por ejemplo, los mineros de minas subterráneas)
adquiera, sobre la base de dichos períodos, el derecho a una pensión de
jubilación en condiciones más favorables que otras personas que hayan ejercido
actividades diferentes como trabajadores por cuenta ajena o propia”.
2. En los
apartados 20 a 31 de la sentencia encontramos todos los datos fácticos del
litigio y las dudas que le suscitaba al órgano jurisdiccional remitente, que le
llevaron a presentar las cuestiones prejudiciales recogidas en el apartado 32.
En apretada
síntesis, cabe señalar que se trata de un trabajador que prestó servicios desde
el 1 de julio de 1976 hasta el 31 de agosto de 1995 como minero en una mina
subterránea situada en Karviná, en el territorio de la actual República Checa,
y que posteriormente, ocupó diversos puestos de trabajo en la República Checa
y, más tarde, en Eslovaquia. En la normativa entonces aplicable “los puestos de
trabajo se clasificaban en tres categorías, en función de su nivel de riesgo y
de penosidad. En este sistema, la actividad de minero pertenecía a la primera
categoría, que daba derecho a una pensión de jubilación a partir de los
cincuenta y cinco años, siempre que el interesado hubiera trabajado durante
veinticinco años, quince de ellos en minas subterráneas”. La modificación
normativa se produjo en 1992, con la supresión de las diferentes categorías de
puestos de trabajo desde el 31 de diciembre de 1992, fecha a partir de la cual
todos los puestos de trabajo quedaban sujetos a las normas aplicables a la
tercera categoría, si bien los derechos derivados de un puesto de trabajo
comprendido en las categorías primera o segunda hasta el 31 de diciembre de
1992 se mantenían hasta el 31 de diciembre de 2016.
El 31 de diciembre
de 1992 se formalizó la separación jurídica, apareciendo jurídicamente la nueva
República Checa y la nueva República Eslovaca. En la primera, las diferentes
categorías de puestos de trabajo fueron suprimidas en esa fecha, mientras que
en la segunda la supresión se pospuso hasta el 31 de diciembre de 1999.
En puridad, el
litigio se inicia cuando el trabajador de nacionalidad eslovaca, en 2013, y tras
haber obtenido de las autoridades de la seguridad social en la República Checa
una pensión de jubilación en virtud de la legislación de dicho Estado miembro, al
haber cumplido 55 años, “solicitó en Eslovaquia la liquidación de su pensión de
jubilación”, siendo denegada por la autoridad competente, y demandada en el conflicto,
“... por considerar que no había alcanzado la edad exigida para percibir esa
pensión”. Sí se le reconoció la pensión de jubilación a partir de 2 de octubre
de 2020 en el marco del régimen general, lo que no fue óbice para que la parte
demandada mantuviera su tesis de que el trabajador
“... no podía
beneficiarse de la pensión de jubilación concedida en condiciones más
favorables a las personas que hubieran ejercido una actividad como minero en
estructuras subterráneas durante un período de quince años. A este respecto,
consideró que, dado que el demandante en el litigio principal había ejercido
tal actividad en el territorio de la actual República Checa, solo podía tener
derecho a la pensión de jubilación a partir de los cincuenta y cinco años si
demostraba haber ejercido durante quince años un empleo de la primera categoría
con arreglo a la legislación de ese Estado miembro. Ahora bien, según la
demandada en el litigio principal, el 31 de diciembre de 1992, fecha en la que
fueron suprimidas las categorías de puestos de trabajo en la República Checa,
el demandante en el litigio principal solo había ejercido la actividad de
minero en estructuras subterráneas durante algo más de catorce años”.
4. Habiendo
llegado el conflicto al TS, este expone sus dudas sobre la adecuación de la
normativa eslovaca a la europea, y también los problemas que cree que suscitan
las redacciones de las diferentes versiones lingüísticas del art. 51.1, y la
posible vulneración del derecho a la libre circulación de trabajadores si finalmente
prosperara la tesis denegatoria de la petición de jubilación, por lo que
decidió elevar al TJUE estas cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Debe
interpretarse el artículo 51, apartado 1, del Reglamento [n.º 883/2004] en el
sentido de que es aplicable a una pensión de jubilación sobre la que se
pronuncia la institución competente de un Estado miembro únicamente si en
virtud de la legislación de ese Estado miembro se ha instituido un “régimen
especial para trabajadores por cuenta ajena o propia”?
En caso de
respuesta afirmativa, ¿qué caracteriza tal “régimen especial” (por ejemplo, ser
gestionado por una institución independiente, financiarse de manera autónoma o
estar destinado exclusivamente a una categoría determinada de trabajadores por
cuenta ajena o propia)?
2) O bien, ¿debe interpretarse el artículo 51,
apartado 1, del Reglamento [n.º 883/2004] en el sentido de que es aplicable a
dicha pensión de jubilación también en el supuesto de que la legislación de ese
Estado miembro no establezca tal “régimen especial”, sino que solo contemple la
posibilidad de que una determinada categoría de personas que hayan cumplido los
períodos de cotización exclusivamente en relación con una actividad determinada
(por ejemplo, los mineros de minas subterráneas) adquiera, sobre la base de
dichos períodos, el derecho a una pensión de jubilación en condiciones más
favorables que otras personas que hayan ejercido actividades diferentes como
trabajadores por cuenta ajena o propia?»
5. El TJUE pasa
revista primeramente a la normativa europea y estatal aplicable.
De la primera, el
art. 45, apartado 2, del Reglamento (CEE) n.º 1408/71 del Consejo, de 14 de
junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a
los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los
miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, en su versión
modificada y actualizada por el Reglamento (CE) n.º 118/97 del Consejo, de 2 de
diciembre de 1996.
Del Reglamento
núm. 883/2004, los considerandos 1, 4, 32 y 13, y los arts. 5 (asimilación de
prestaciones, ingresos, hechos o acontecimientos), 6 (totalización de períodos),
87 (disposiciones transitorias) y 51, apartado 1 (disposiciones especiales
sobre la totalización de períodos).
Dado que sobre este
último precepto gira el litigio, lo reproduzco a continuación:
“... Cuando la
legislación de un Estado miembro supedite la concesión de determinadas
prestaciones al cumplimiento de períodos de seguro exclusivamente en una
actividad determinada como trabajador por cuenta ajena o propia, u ocupación
sujetas a un régimen especial para trabajadores por cuenta ajena o propia, la
institución competente de ese Estado miembro computará los períodos cumplidos
bajo la legislación de otros Estados miembros solamente si se han cubierto con
arreglo a un régimen equivalente o, en su defecto, en la misma ocupación o, en
su caso, en la misma actividad como trabajador por cuenta ajena o propia.
Si, teniendo en
cuenta los períodos así cumplidos, el interesado no satisface las condiciones
para disfrutar de las prestaciones de un régimen especial de un Estado miembro,
estos períodos se computarán para la concesión de las prestaciones del régimen
general o, en su defecto, del régimen aplicable a los trabajadores manuales o
al personal de oficina, según el caso, siempre que el interesado haya estado
afiliado a uno de estos regímenes”.
Del derecho
checoslovaco, las referencias son los arts. 1 (principios básicos), 14, y 21 (requisitos
de adquisición del derecho a pensión de jubilación) de la Ley n.º 100/1988
sobre la Seguridad Social, de 16 de junio de 1988, en su versión aplicable
entre el 1 de octubre de 1988 y el 31 de mayo de 1992. La citada norma fue
modificada por la Ley núm. 235/1992 relativa a la supresión de las categorías
profesionales, de 28 de abril de 1992, con mención a los arts. 14, apartado 1, y
175.
Del derecho eslovaco,
la Ley núm. 461/2003 sobre la Seguridad Social), de 30 de octubre de 2003,
arts. 1 (objeto y ámbito de aplicación de la Ley), 65 (condiciones de
adquisición del derecho a la pensión de jubilación) 112 (modificaciones del
derecho a la prestación, del derecho al cobro de la prestación y de la cuantía
de la prestación), y 274.
4. Al entrar en la
resolución del conflicto, que será resuelto por el TJUE examinando de manera
conjunta las cuestiones planteadas, la
Sala acude primeramente al art. 87.2 del Reglamento núm. 883/20024 para constatar,
con apoyo en jurisprudencia anterior, su aplicación al litigio planteado, con
independencia de que “la circunstancia de que los períodos de cotización
controvertidos en el litigio principal sean anteriores a la entrada en vigor
del Reglamento n.º 883/2004, así como a la adhesión a la Unión Europea de los
Estados miembros de que se trata, a saber, la República Eslovaca y la República
Checa”.
Pasa
inmediatamente a examinar los problemas que parecen suscitar las diferentes
versiones lingüística del precepto; unas, parecen dar a entender que “la regla
de totalización que enuncia se aplica, bien cuando se trate de una ocupación
comprendida, en el Estado miembro competente, en un régimen especial de
seguridad social, bien cuando la legislación de dicho Estado miembro supedite
la concesión de determinadas prestaciones al cumplimiento de períodos de seguro
en una actividad por cuenta ajena o propia determinada, sin que dicha actividad
deba estar necesariamente sujeta a un régimen especial”; otras, parecen indicar
que “la aplicación de esta misma disposición implica, en todos los casos, que
las actividades y ocupaciones de que se trate estén sujetas, en el Estado
miembro competente, a un régimen especial”.
Subraya después la
Sala, también en aplicación de su
consolidada jurisprudencia, que “la formulación utilizada en una de las
versiones lingüísticas de una disposición del Derecho de la Unión no puede
constituir la única base para la interpretación de esa disposición y tampoco se
le puede reconocer carácter prioritario frente a otras versiones lingüísticas”,
y que en caso de divergencias, “la norma de que se trate debe interpretarse en
función de la estructura general y de la finalidad de la normativa en que se
integra, con atención al contexto y los objetivos perseguidos por la normativa
de la que forma parte”
La primera regla
general subrayada por la Sala es la de totalización de períodos de seguro (art.
6 del Reglamento núm. 883/2004), concretada a los efectos de las pensiones de
jubilación en el ya citado art. 51, apartado 1, que era el anterior art. 45,
apartado 2, del Reglamento (derogado) 1408/71, si bien ambos preceptos, subraya
la Sala, “tenían el mismo objetivo”.
Se apoya la Sala
en la sentencia de 21 de marzo de 2018 (asunto C-551/16), que mereció mi
atención en la entrada “(A la espera de la posible reforma del Reglamento núm.
883/2004), inexistencia de obligación de prórroga del período de exportación de
una prestación de desempleo por un plazo superior a tres meses. Notas a la
sentencia del TJUE de 21 de marzo de 2018 (asunto C-551/16)” , en la que manifesté que el tribunal destacaba que “la normativa europea de
aplicación tiene por objetivo la coordinación de los sistemas de Seguridad
Social puestos en marcha por cada Estado en su respectivo ámbito competencial
en materia social, y con la finalidad de facilitar el libre ejercicio de uno de
los cuatro pilares de la Unión, cuál es la libre circulación de trabajadores”. En efecto, en su apartado 31 podemos leer que “...
Sobre este particular, debe recordarse que, con arreglo a los considerandos 4 y
45 del Reglamento núm. 883/2004, este tiene por objeto coordinar los sistemas
de seguridad social establecidos por los Estados miembros para garantizar el
ejercicio efectivo de la libre circulación de personas. El mencionado
Reglamento modernizó y simplificó las normas contenidas en el Reglamento núm. 1408/1971,
conservando sin embargo el mismo objetivo”.
La Sala recuerda
que el art. 45, apartado 2, “no supeditaba el mecanismo de totalización de
períodos que instituía a la existencia, en el Estado miembro competente, de un
régimen especial de seguridad social formalmente distinto del régimen general”,
por lo que al entrar en vigor el Reglamento núm. 883/2004, y en particular en
art. 51, apartado 1, en el que no hubo intención del legislador, como ante ya
he apuntado, de instituir un período de totalización más restrictivo, la Sala
concluye que “procede considerar que esta disposición está destinada a
aplicarse cada vez que se establezcan reglas de liquidación de pensiones de
jubilación específicas para determinadas ocupaciones o actividades en el Estado
miembro competente para la concesión de la prestación, incluso cuando no exista
un régimen especial de seguridad social formalmente distinto del régimen
general” (la negrita es mía).
Añade la Sala,
como consideración de carácter general, que el objetivo perseguido por el
Reglamento es “... únicamente garantizar la coordinación de los regímenes de
seguridad social de los Estados miembros, dejando a estos la competencia para
organizar sus respectivos sistemas, siempre que ejerzan esta competencia
respetando el Derecho de la Unión y, en particular, la libertad reconocida a
todo ciudadano de la Unión de circular y residir en el territorio de los
Estados miembros”, apoyándose, entre otras, en la sentencia de 21 de febrero de
2013 (asunto C‑282/11). Dicha sentencia fue objeto de breve atención por mi
parte en la entrada “Sobre los derechos laborales y de Seguridad Social de los
ciudadanos de la Unión Europea y sus familiares (algunas recientes sentencias
del Tribunal de Justicia de la UE)” . La sentencia versaba sobre una cuestión prejudicial planteada por el Tribunal
Superior de Justicia de Galicia sobre pensión de jubilación. En su fallo, el
Tribunal declaró que
“Los artículos 48
TFUE, 3, 46, apartado 2, letra a), y 47, apartado 1, letra g), del Reglamento
(CEE) nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación
de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena, a los
trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se
desplazan dentro de la Comunidad, en su versión modificada y actualizada por el
Reglamento (CE) nº 118/97 del Consejo, de 2 de diciembre de 1996, modificado
por el Reglamento (CE) nº 629/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5
de abril de 2006, y el punto 4 de la sección H del anexo VI de ese Reglamento
deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa de un Estado
miembro, como la analizada en el litigio principal, en virtud de la cual la
cuantía teórica de la pensión de jubilación del trabajador por cuenta propia,
migrante o no, se calcula invariablemente a partir de las bases de cotización
de ese trabajador en un período de referencia fijo anterior al pago de su
última cuota en ese Estado, a las cuales se aplica un divisor fijo, sin que
resulte posible adaptar ni la duración de este período ni este divisor con el
fin de tomar en consideración el hecho de que el trabajador en cuestión ha
ejercido su derecho a la libre circulación”.
En definitiva,
para la Sala carece de importancia, teniendo además presente el ejercicio
amplio y no restrictivo del derecho a la libre circulación de trabajadores, que
el Estado miembro competente para la concesión de la prestación de jubilación
haya instituido un régimen especial de seguridad social formalmente distinto
del régimen general o que haya decidido adoptar un conjunto de normas
específicas para determinadas actividades u ocupaciones en el ámbito del
régimen general, ya que “... tales diferencias constituyen únicamente el
reflejo de elecciones organizativas y de financiación de los sistemas de
seguridad social, que pueden variar considerablemente de un Estado miembro a
otro”. En efecto, una interpretación restrictiva del precepto cuestionado,
advierte la Sala, “implicaría una situación de desventaja para los
trabajadores que hayan ejercido su libertad de circulación en el ámbito de una
ocupación o de una actividad que dé derecho a obtener, en ese Estado miembro,
una pensión de jubilación en condiciones más favorables que las aplicables a
los demás trabajadores, en comparación con los trabajadores que hayan ejercido
la misma actividad exclusivamente en este último Estado miembro” (la
negrita es mía).
Antes de llegar al
fallo, la Sala repasa una vez los datos fácticos del conflicto y las preguntas
formuladas por el órgano jurisdiccional nacional remitente de la petición de
decisión prejudicial, y en aplicación de las tesis anteriormente expuestas
concluye que “... es preciso señalar,
por una parte, que la legislación eslovaca establecía, para el período de que
se trata, normas en materia de pensiones de jubilación específicas para la
actividad de minero en estructuras subterráneas y, por otra parte, que los
períodos cumplidos por el demandante en el litigio principal en la República
Checa lo fueron en esa actividad, de modo que, sin perjuicio de las
comprobaciones que corresponde efectuar al órgano jurisdiccional remitente,
esos períodos deben tomarse en consideración” (la negrita es mía).
5. Por todo lo
anteriormente expuesto, el TJUE declara que el art. 51, apartado 1, párrafo
primero, del Reglamento (CE) n.º 883/2004... debe interpretarse en el sentido
de que “el mecanismo específico de totalización de períodos que establece se
aplica tanto cuando el Estado miembro competente para la concesión de la
prestación de jubilación ha instituido un régimen especial de seguridad social
formalmente distinto del régimen general, propio de determinadas ocupaciones o
actividades, como cuando dicho Estado miembro, sin haber establecido tal
régimen especial, reserva determinadas ventajas en el ámbito de la concesión de
tal prestación a una categoría determinada de personas que hayan cumplido
períodos de seguro en el ejercicio de una ocupación o de una actividad
específica”.
Buena lectura.
