1. El jueves 24 de septiembre el gabinete de
comunicación del Poder Judicial publicó una nota de prensa titulada “El TSJCV reconoce por primera vez a un
funcionario interino el derecho a solicitar una excedencia voluntaria”, acompañada
de este amplio subtítulo: “Concluye que "se encuentra en una
situación comparable a la de los funcionarios de carrera nombrados para el
desempeño de los mismos puestos de trabajo, pues se le exige la misma
titulación y desempeña idénticas funciones".
En la nota se efectúa una breve síntesis de la
sentencia, indicando cómo se basa en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia
de la Unión Europea en interpretación del Acuerdo marco anexo a la Directiva1999/70/CE sobre contratación de duración determinada,
más exactamente en la cláusula 4 de aquel que versa sobre el principio de no
discriminación y dispone en su apartado 1 que “por lo que respecta a las
condiciones de trabajo, no podrá tratarse a los trabajadores con un contrato de
duración determinada de una manera menos favorable que a los trabajadores fijos
comparables por el mero hecho de tener un contrato de duración determinada, a
menos que se justifique un trato diferente por razones objetivas”.
Igualmente, la nota da cuenta de las argumentaciones del
TSJ que hubieran podido llevar a una decisión distinta a la adoptada, y de ahí
que en el titular de mi entrada haya hecho referencia a esas matizaciones y a
las que me referiré más adelante en mi explicación.
Estamos, pues, ante una nueva sentencia en donde está
en juego la igualdad de trato en las condiciones de trabajo entre personal funcionario
de carrera y personal funcionario interino, temática que ha sido abordada
extensamente por la jurisprudencia del TJUE y que en bastantes ocasiones ha
debido dar repuesta a peticiones de decisión prejudicial planteadas por juzgados
y tribunales españoles. Justamente, de buena parte de dichas cuestiones y de
las respuestas del TJUE se da debida cuenta, a los efectos de fundamentar su
fallo, por el TSJ, y han sido objeto de atención por mi parte en diversas
entradas.
Junto a la nota de prensa se acompaña el texto de lasentencia, algo que es de agradecer para poder leerla en su integridad y
conocer tanto los argumentos de la Administración demandada como del
funcionario interino, por una parte, y los del TSJ para llegar a la conclusión
de la estimación (con matices) del recurso. Y digo que es de agradecer la
rapidez con la que se publica la sentencia si tenemos en cuenta que la
publicación de las sentencias y autos del TSJ (c-a) de la Comunidad Valenciana
quedó detenida con la publicación de una sentencia de 26 de febrero (última
consulta: 26 de septiembre), es decir poco antes del inicio de la crisis
sanitaria provocada por la pandemia de la Covid-19, de la que fue ponente la misma
magistrada de la sentencia ahora objeto de mi comentario, María Alicia Millán.
La fecha inicial fijada para votación y fallo era el
21 de enero, si bien fue suspendida por solicitarse a la Administración
demandada que aportara el nombramiento del funcionario, de fecha 22 de febrero
de 2010 y que se informara de si se mantenía el mismo. Parece que las cosas de
palacio (= de la Administración) van despacio, ya que la documentación se
recibió el 22 de junio, y sería el 15 de septiembre la nueva fecha fijada para
la resolución del conflicto.
2. Situemos primero los hechos. Se trata de un funcionario
interino del Cuerpo de Ayudantes de Instituciones Penitenciarias que presta
servicios “como genérico de oficinas” en el Centro Penitenciario de Castellón. Solicitó su pase a la situación de excedencia
voluntaria por interés particular el 14 de junio de 2017, por un período de 7
años, siendo desestimada su petición por la Subdirección General de Ministerio
de Interior el 27 de junio, confirmada el 22 de septiembre al desestimar el
recurso de reposición interpuesto por la parte trabajadora. Es decir, estamos
en presencia de un supuesto de hecho en el que un trabajador de la Administración
Penitenciaria presta sus servicios de forma interina desde hace siete años y
tres meses, y que ve denegada su solicitud de excedencia voluntaria.
¿Y cuáles son los argumentos de la Administración para
no aceptar la petición? Pues básicamente, como comprobarán quienes lean íntegramente
la sentencia, las diferencias que la normativa interna, la Ley del Estatuto Básico
del Empleado Público y el Real Decreto 365/1995, de 10 de marzo, por el que se
aprueba el Reglamento de Situaciones Administrativas de los Funcionarios
Civiles de la Administración General del Estado., establecen respecto a las
diferentes situaciones administrativas, y los derechos y obligaciones que pueden
derivarse de ellas, para los funcionarios de carrera y para el personal
interino.
Destaco estos argumentos, porque serán abordados por
el TSJ en su resolución: si se reconociera la excedencia al funcionario interino
“se le estaría reconociendo un derecho de permanencia que la ley no ampara al
tener un nombramiento basado en la temporalidad” (vid art. 10 EBEP); no seria
posible el reingreso “al estar vinculado su nombramiento a un determinado
puesto y no conllevar la excedencia voluntaria la reserva del mismo”; al estar
nombrado como funcionario interino por una razón de necesidad que justifica la
normativa, “si cesa en ese puesto pierde toda razón de ser su nombramiento”; en
fin, la regulación normativa de la
petición formulada queda condicionada a las necesidades del servicio, por lo
que, se alega por la Administración, y supongo que lo hace en relación con la
prestación concreta de servicios del recurrente, que “en ningún caso podría ser
autorizada por las necesidades del servicio que se dan”.
Por la parte recurrente tenemos conocimiento de que
sus argumentos se sustentan tanto en la jurisprudencia del TJUE como también de
nuestro Tribunal Constitucional, para enfatizar que la diferencia de trato con
respecto al personal funcionario de carrera en una situación litigiosa como la
actual no encuentra justificación, “no tiene carácter objetivo relacionados con
la prestación del trabajo o el régimen jurídico del contrato de trabajo que la
justifiquen”. Supongo que en sintonía con la jurisprudencia del TJUE, y más concretamente
sobre las posibilidades abiertas por la sentencia de 5 de junio de 2018 (asunto C-677/16, caso Lucia Montero) cuando se trate de una duración “inusualmente
larga” de la relación contractual (aunque conviene recordar que se trataba de
una relación vinculada a un contrato de trabajo) destaca que las razones de la
Administración perderían toda su razón de ser si se repara en el largo período
de prestación de servicios por el recurrente y además “sin que ese tiempo el
puesto haya sido incluido en la oferta de empleo público”.
3. De inmediato manifiesta el TSJ que la respuesta al
recurso debe darse a partir de la aplicación de la clausula 4.1 del Acuerdo
Marco, con identidad de condiciones de trabajo para funcionarios de carrera y
funcionarios interinos, de acuerdo a los términos en que ha sido interpretado
por el TJUE, de la que se recuerda, con cita de numerosas sentencias y autos,
que el criterio decisivo para determinar si una medida está incluida en ese
concepto “es precisamente el del empleo, es decir la relación laboral entre un
trabajador y su empresario”, designando así “los derechos y obligaciones que
definen una relación laboral concreta, incluyendo tanto las condiciones en que
una persona ejerce un empleo como las relativas a la finalización de la relación
laboral.
El TSJ efectúa una más detallada mención a la
sentencia del TJUE de 20 de diciembre de 2017, asunto C-158/16, que versó sobre
el litigio planteado por una funcionaria interina de la Administración asturiana
que accedió a la condición de parlamentaria autonómica, y que llegó hasta el
TJUE tras ver desestimada su petición de pasar a la situación de servicios
especiales. La sentencia mereció mi atención detallada en una anterior entrada,
titulada “Funcionaria interina y acceso a la condición de diputada autonómica.Principio de no discriminación en las condiciones de trabajo con respecto a losfuncionarios de carrera”, de la que recupero ahora algunos fragmentos
que creo que son de interés para el caso analizado en esta entrada:
“… el TJUE recuerda una vez más que para determinar si
una medida está incluida en el concepto de condiciones de trabajo el criterio
decisivo es “precisamente el del empleo, es decir la relación laboral entre un
trabajador y su empresario”, y efectúa un amplio recordatorio de qué medidas
han sido ya consideradas, en anteriores sentencias, como incluidas en aquel,
tales como “... los trienios, los
sexenios por formación permanente, las normas relativas a los períodos de
servicio que han de prestarse a efectos de acceder a un grupo superior o al
cálculo de los períodos de servicio requeridos para poder ser objeto de un
informe de calificación anual, el derecho a participar en un plan de evaluación
del profesorado y a los correspondientes incentivos económicos,... la reducción
de la jornada laboral a la mitad y la consecuente disminución del salario...,
la determinación del plazo de preaviso para la resolución del contrato laboral...,
la compensación que un empresario debe abonar a un trabajador debido a la
inserción ilícita de una cláusula de terminación en su contrato de trabajo...,
(y) el tratamiento que debe darse a la finalización de los contratos de
duración determinada.
En suma, y remitiéndose a las conclusiones de la
abogado general (apartado 22) la Sala manifiesta que la expresión “condiciones
de trabajo” designa “los derechos y obligaciones que definen una relación
laboral concreta, incluyendo tanto las condiciones en las que una persona
ejerce un empleo como las relativas a la finalización de esta relación
laboral”, y de ahí que la situación controvertida en el litigio enjuiciado
quepa incluirla en aquella, porque cumple con el criterio decisivo antes
enunciado, en la medida en que el pase a la situación de servicios especiales
implica que unos elementos de la relación laboral quedan suspendidos (la
prestación de servicios y el abono de la remuneración salarial), mientras que
otros “perduran en el tiempo” (el mantenimiento de la relación, el cómputo de
antigüedad a los efectos pertinentes y la promoción personal).
La inclusión de la situación enjuiciada dentro del
concepto de condiciones de trabajo llevará al TJUE a concluir que debe ser
también de aplicación al personal funcionario interino, en cuanto que no de ser
así se reduciría su protección contra las discriminaciones, o lo que es lo
mismo sufriría el objetivo de la cláusula 4, apartado 1 del acuerdo, que es
justamente la evitar la producción de discriminaciones (y sólo la aceptación de
diferencias de trato si existen causas objetivas)….
… A continuación,
el TJUE aborda la segunda cuestión prejudicial planteada, es decir la
diferencia jurídica, a los efectos de la concesión del pase a la situación de
servicios especiales y por tanto de mantenimiento del empleo hasta la
reincorporación, entre funcionario de carrera y funcionarios interinos, ya que
para los primeros así está expresamente prevista, mientras que se excluye para
los segundos.
Para
responder a esta cuestión, partiendo de la indudable premisa previa de la
existencia de una diferencia de trato entre uno y otro personal (dicho sea
incidentalmente, en la sentencia casi siempre encontramos referencias a los
“trabajadores” con “contrato de trabajo” y no al personal funcionario, aun
cuando dichas menciones no deben merecer mayor importancia por la expresa
inclusión del personal funcionario, tal como he indicado con anterioridad, en
el ámbito del acuerdo), la Sala acude a la aplicación de sus criterios ya
consolidados sobre la interpretación de la cláusula 4, apartado 1, del
acuerdo marco, es decir la de determinar si existe o no una situación
comparable entre quienes tienen una relación laboral de duración determinada y
los que la tienen fija, tomando en consideración un conjunto de factores como
son “la naturaleza del trabajo, los requisitos de formación y las condiciones
laborales”, debiendo ser el juzgador nacional el que determine si existe o no
tal situación de comparabilidad entre la situación de la recurrente con
respecto a la de un funcionario de carrera comparable y si la diferencia de
trato, en caso de existir, responde a razones objetivas.
… Aun cuando
debe ser el juzgador nacional el que resuelva el litigio, con arreglo a los
criterios expuestos anteriormente por el TJUE, no conviene olvidar que este
puede facilitarle algunas orientaciones más concretas para dicha resolución, y
en este caso así las encontramos en los apartados 49 y 50 de la sentencia, ya
que la posible justificación de la diferencia, a la que se refirió el juzgador
en su auto, es rechazada inmediatamente por el mismo en el caso concreto al
haber ocupado la parte recurrente el puesto de trabajo durante más de cuatro
años. …”.
4. Regreso a
la sentencia del TSJ, en la que, en aplicación de la jurisprudencia del TJUE,
se analiza si la diferencia de trato puede estar justificada por no ser “idénticas
o comparables” las funciones desarrolladas por el personal interino con
respecto al funcionario de carrera, y constata que sí son comparables ya que a
la parte recurrente se le ha exigido la misma titulación que al personal
funcionario de carrera y además desempeña idénticas funciones en el centro
penitenciario en el que presta sus servicios.
Con riguroso
seguimiento de la jurisprudencia comunitaria, la Sala pasa entonces al examen
de si existen “razones objetivas” que puedan justificar la diferencia de trato,
con cita de la sentencia de 14 de septiembre de 2016, asunto C-596/14, caso Ana
de Diego Porras, cuya fundamentación general sigue siendo plenamente válida a
mi entender aun cuando la solución concreta dada fuera posteriormente modificada
por dos sentencias de 5 de junio y la posterior de 21 de noviembre de 2018 (asunto C-619/17)
El examen de
la argumentación de la Administración demandada lleva primeramente al de la tesis
de la imposibilidad de vincular la propia naturaleza de la excedencia
voluntaria por interés particular “en relación con el carácter temporal y no
permanente de la relación funcionarial interina”, trayendo a colación el art.
10.1 del EBEP sobre la definición de funcionario interino y las razones o causas
que justifican debidamente la extinción de su nombramiento, así como también el
art. 9 que define qué debe entenderse por funcionario de carrera.
Del marco
general se ha de pasar a la situación jurídica concreta de la parte recurrente,
cual es la de un nombramiento “esencialmente temporal”, que debía expirar cuando
fuera cubierta la plaza por funcionario de carrera en oferta de empleo publico
de 2009, o bien por otros motivos que son los listados en el art. 10 del EBEP.
La Sala no
rechaza en modo alguno las diferencias de trato entre un grupo y otro,
expresamente contempladas aunque sea de forma indirecta en el art. 10.5 del
EBEP cuando se dispone que “a los funcionarios interinos les será aplicable, en
cuanto sea adecuado a la naturaleza de su condición, el régimen general de los
funcionarios de carrera”. Es aquí cuando se introduce la primera matización a
la tesis que finalmente se recogerá en el fallo, y que deja abierto el
interrogante de cómo respondería la Sala si se hubiera encontrado en un caso
así, cual es que en el caso de un nombramiento como personal funcionario
interino “no podemos excluir que tanto la urgencia y necesidad del nombramiento
temporal como la previsibilidad de la finalización de la relación de servicio
puedan en principio constituir elementos precisos y concretos que justifiquen
una desigualdad de trato en lo que atañe al reconocimiento de la situación de
excedencia voluntaria por interés particular”; o dicho de otra forma, en este
supuesto parece posible la denegación de una petición de excedencia voluntaria.
Pero, no se
da esa hipotética situación en el caso ahora enjuiciado, siempre partiendo de
los datos fácticos disponibles (y vuelvo a manifestar mi sensación de que la Sala
ha tomado como referencia la mención a la duración “inusualmente larga” del
contrato mencionada en el apartado 64 de la sentencia “caso Lucía Montero) ya
que el recurrente prestaba servicios desde hacía más de siete años en su puesto
de trabajo, por lo que difícilmente podía ser válida la argumentación de “pervivencia
(de ) las circunstancias de urgencia y necesidad”, ni tampoco la de “previsibilidad
de la finalización de la relación de servicio”, y mucho más cuando se vinculaba
la permanencia en el puesto de trabajo a la ocupación por funcionario de carrera tras que se ejecutara
la oferta de empleo público de 2009, que con buen criterio a mi parecer
sostiene la Sala que “… evidentemente hemos de tenerla por decaída en el año
2017, cuando el actor efectúa su solicitud”.
En suma, la
Sala no cuestiona, o así me lo parece, que la excedencia voluntaria se vincule
a una situación jurídica de permanencia, que en principio es la nota característica
del personal funcionario de carrera, si bien no requiere que esta sea la
condición del recurrente en este ocasión, aun cuando formalmente el vínculo sea
temporal, ya que “en el caso analizado… esa relación temporal dura más
de 7 años al tiempo de la solicitud”.
5. ¿Es
imposible el reingreso del personal funcionario interino si se le concede la
excedencia voluntaria, siendo así que esta modalidad (por interés particular)
no conlleva la reserva del puesto de trabajo? No me parece que este sea un argumento
para denegar la solicitud, tanto porque la misma situación se da para el
personal funcionario de carrera como en el ámbito laboral para quienes tienen
un contrato de trabajo indefinido, quedando condicionado el reingreso en tales
casos a la existencia de “puesto o vacante de su cuerpo o escala” (para el
personal funcionario interino) o de “vacantes
de igual o similar categoría a la suya que hubiera o se produjeran en la
empresa” (personal con contrato de trabajo, ex art. 46.7 LET). De ahí que el
reingreso es posible, si bien condicionado “a las necesidades de la
Administración” o de la empresa para que se trabaje, pero siempre dentro del
respeto al reconocimiento de su derecho al reingreso cuando existan vacantes.
6. Debe dar
respuesta la Sala, por último, a un argumentación que le llevará a introducir
una segunda matización y que además se recogerá en el fallo de la sentencia,
algo que sí se recoge en la nota de prensa del gabinete de comunicación del Poder
Judicial pero no en los primeros comentarios que se han realizado sobre la
sentencia.
Como ya he
indicado, la tesis de la Administración es que la petición se ha formulado con
la alegación de un interés particular y que, dado que un nombramiento como
funcionario interino se efectúa por razones de necesidad y urgencia, la
aceptación de la tesis de la parte trabajadora obligaría a la empresa a efectuar
un nuevo nombramiento temporal. Tesis, esta última, ya desestimada con anterioridad
por la Sala, pero que sí lleva a la Sala a dar la posibilidad a la
Administración demandada de justificar si existen necesidades del servicio que
impidan la concesión de la excedencia voluntaria solicitada, es decir demostrar
que se da el requisito requerido por el art. 89.2 (referido a los funcionarios
de carrera): “La concesión de excedencia voluntaria por interés particular
quedará subordinada a las necesidades del servicio debidamente motivadas”.
7. Por consiguiente,
la estimación del recurso es parcial, por cuanto se anulan, por ser contrarias
a derecho, las Resoluciones dictadas por la autoridad gubernativa competente, y
se reconoce el derecho el derecho del recurrente a que la Administración
demandada, “sin atender a su nombramiento como funcionario interino, informe si
existen necesidades del servicio que impidan la concesión de la excedencia
solicitada en los términos del art. 89.2 del TREBEP, dictando la resolución que
proceda en derecho”.
Conclusión a
mi parecer: reconocimiento matizado del derecho solicitado por la parte
trabajadora, que muy posiblemente deberá reconocerse en esta ocasión dada la
duración de la prestación de servicios y la plena identificación con la
actividad del personal funcionario de carrera. La segunda característica se dará
normalmente en la mayor parte de las ocasiones, pero no la primera, con lo que
parece abrirse un portillo a una cierta discrecionalidad interpretativa por
parte de los tribunales, salvo que el TS la cierre, en un sentido u otro. Y
mientras tanto, no conviene olvidar que, con la excepción de las condiciones de
acceso al empleo y de su extinción, el TJUE ha equiparado en su gran mayoría
las condiciones de trabajo del personal funcionario de carrera y del personal
interino.
Mientras tanto,
buena lectura.
