1. Nueva sentencia
del Tribunal Europeo de Derecho Humanos que da un nuevo toque de atención jurídico a
nuestro Tribunal Constitucional y a los tribunales y autoridades administrativas
laborales.
Se trata de la dictada
por la quinta sección el 26 de enero https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-222657 en un litigio relativo
nuevamente al derecho de acceso a una pensión de viudedad de la pareja de hecho
de la persona fallecida.
Agradezco
nuevamente a la profesora Carmen Salcedo y al magistrado Carlos Hugo Preciado la información facilitada sobre la
publicación de la sentencia.
2. El título de la
presente entrada es idéntico es prácticamente idéntico al de una anterior, con
la lógica excepción de los sujetos que intervienen, por lo que los lectores y
lectoras pueden pensar inicialmente que bastaría con indicar que el caso ha
sido resuelto en los mismos términos que en Doménech Arandilla y RodríguezGonzález c. España y podría darse por terminado el comentario.
En efecto, el caso
ha sido resuelto en los mismos términos, ya que se concluye primeramente que el
recurso presentado era admisible, y en segundo término que se ha producido una
violación del art. 1 del Protocolo núm. 1 al Convenio Europeo de Derecho
Humanos, sin fijación de cuantía en concepto de indemnización por cuanto la
parte demandante no la solicitó.
Pero, fíjense
bien, no se trata de una caso semejante, porque el supuesto de hecho tiene una
diferencia relevante (aunque insisto que la conclusión de la mayoría del
tribunal es la misma que en el caso anterior): el fallecimiento de un miembro
de la pareja de hecho tuvo lugar el 25 de julio de 2014, y posteriormente se
solicitó la pensión de viudedad, siendo así que la sentencia del TC que ha
estado en el centro del debate de ambos litigios, el abordado en la sentencia
del 19 de enero y el que motiva el presente comentario, fue dictada el 11 demarzo, núm. 40/2014, y publicada en el BOE el día 10 de abril , es decir con anterioridad al deceso.
Además, y desde la
perspectiva jurídica del impacto de la jurisprudencia del TEDH, la importancia
del caso radica tanto en la reiteración, con algún añadido, de la
jurisprudencia de la sentencia anterior para concluir que se ha vulnerado el
derecho de posesión de la parte recurrente a la pensión por disponer de una “confianza
legítima” a percibirla tras el fallecimiento de su pareja, como, muy en especial,
porque el tribunal se parte en dos, en cuanto que hay, además del mismo voto
concurrente de dos magistradas que hubo en la sentencia Doménech Arandilla y
Rodríguez González, un voto particular muy discrepante de tres magistrados,
Mattias Guyomar, Carlo Ranzoni y Georges Ravarani (Presidente), que enfatizan
la importancia de la fecha en que se produjo el fallecimiento que dio origen al
posterior litigio judicial y concluyen con una consideración de alcance general
sobre el impacto de su jurisprudencia en la conformación de las decisiones de
los Estados miembros en la regulación de sus sistemas de Seguridad Social: “...
Tememos que el enfoque adoptado por la mayoría entrañe el riesgo, más allá de
las circunstancias muy específicas del presente asunto, de que la protección
otorgada por el artículo 1 del Protocolo nº 1 pueda llegar a obstaculizar,
mediante una interpretación excesivamente amplia de su ámbito de aplicación
material, la capacidad de las autoridades competentes para reformar sus
sistemas de seguridad social o modificar la legislación en materia de pensiones”.
El resumen oficial
de la sentencia es el siguiente: “Art. 1 P1 - Disfrute pacífico de las
posesiones - Negativa de las autoridades nacionales a conceder una pensión de
supervivencia debido a la aplicación imprevisible de un nuevo requisito de
acceso imposible de cumplir para el solicitante - Carga excesiva para el
solicitante - Inexistencia injustificada de un período transitorio para el
cambio legislativo - Falta de equilibrio justo entre los intereses en conflicto”.
3. Conozcamos primero como se resuelve el conflicto
en sede judicial española antes de llegar al TEDH.
Tenemos
conocimientos de los hechos en la sentencia dictada por la Sala de lo Socialdel Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha el 18 de mayo de 2017 , de la que fue ponente el
magistrado Pedro Libran.
Los datos
relevantes son los siguientes: en primer lugar, el empadronamiento de la pareja
en una localidad catalana en 2006; en segundo término, que tenían una hija en
común menor de edad; en tercer lugar, la formalización de escritura notarial de
acreditación de unión estable de pareja el 12 de julio de 2014; a continuación,
el fallecimiento de un miembro de la pareja el día 15 del mismo mes.
Finalmente, y tras la petición de reconocimiento de la pensión de viudedad, la
denegación por resolución del Instituto Nacional de la Seguridad Social el 16
de septiembre.
De los breves
hechos probados de la sentencia de instancia dictada por el Juzgado de lo
Social núm. 2 de Ciudad Real el 11 de abril de 2016, que desestimó la demanda,
interesa retener, por la contradicción que parece observarse con respecto al
primer dato recogido en el párrafo anterior, que no quedó acreditado para el
juzgador que la actora y el fallecido “estuvieran inscritos en ningún registro
público, ni tampoco que hubieran convivido en los últimos cinco años anteriores
al fallecimiento”. Podemos leer en la sentencia del TSJ (fundamento de derecho
segundo) que “El juzgador de instancia desestima la demanda ya que la
demandante solicita la pensión de viudedad por haber convivido como pareja de
hecho o "more uxorio" con el causante de la prestación, convivencia
que demuestra con certificado de empadronamiento, pero no acredita otros
extremos del artículo174.3 para apreciar la existencia de un pareja de hecho”.
5. Contra la
sentencia del JS se interpuso recurso de suplicación al amparo del art. 193 c)
de la Ley reguladora de la jurisdicción social, con alegación de infracción por
aplicación incorrecta del art. 174.3 de la Ley General de la Seguridad Social y
la jurisprudencia aplicable, con cita de la dictada por el TS el 25 de mayo
de 2010 , de la que fue ponente el magistrado
Manuel Ramón Alarcón.
Por su interés, y
aún cuando se trata obviamente de una resolución judicial anterior a la
sentencia citada del TC y a la posterior modificación del art. 174.3 de la
LGSS, reproduzco el fundamento de derecho cuarto:
“En definitiva: es
claro que la existencia de una pareja de hecho puede acreditarse de muy
diferentes maneras a través de muy diversos instrumentos probatorios que, por
otra parte, pueden no ser exactamente coincidentes en todo el territorio
español, dada la especificidad de determinadas Comunidades Autónomas a cuya
normativa propia se refiere también el artículo 174.3 de la LGSS. Cosa distinta
es que, una vez acreditada la existencia de la pareja de hecho, la normativa de
Seguridad Social exija que la misma haya durado al menos cinco años (o seis
años para los supuestos de fallecimiento del causante anterior al 1 de enero de
2008) paraque el sobreviviente pueda lucrar la pensión de viudedad. Se trata simplemente
de un período de carencia -e nel sentido más propio de la expresión, que no es
equivalente a período mínimo de cotización- pero nunca de un requisito de
existencia de la pareja de hecho en sí misma considerada. Y, una vez acreditada
la existencia de la pareja de hecho, su duración se verifica por el mero
transcurso del tiempo, mientras la pareja de hecho no haya dejado de existir
por cualquiera de las causas de separación que el ordenamiento jurídico prevea al
respecto. Y, en cualquier caso, la persistencia de la pareja de hecho durante
los cinco años -o seis- del período de carencia se podrá, a su vez, acreditar
mediante cualquier medio de prueba admisible en Derecho, especialmente de
carácter documental, que tenga fuerza suficiente para llevar a la Entidad
Gestora o, en su caso, al juzgador a la convicción del cumplimiento de ese
requisito, y no exclusivamente mediante el certificado de empadronamiento en el
mismo domicilio de los componentes de la pareja”.
La tesis de la
parte recurrente se basaba en aquello que calificaba de “interpretación
rigorista” del precepto infringido, en la línea apuntada por la sentencia del
TS, por considerar necesario el registro de la pareja de hecho para tener derecho
a la prestación aun cuando hubiera quedado debidamente probada la convivencia
durante un mínimo de cinco años.
Tesis, que será
desestimada por la Sala autonómica remitiéndose a la sentencia del TS de 30 demayo de 2012 , de la que fue ponente el magistrado
Fernando Salinas, y a las sentencias citadas en esta. En esta resolución judicial,
que repito que hace suya la Sala autonómica sin acompañar ninguna fundamentación
adicional por su parte, se afirma lo siguiente:
“El fundamento de
la doctrina jurisprudencial sentada en las sentencias citadas, que hacemos
nuestro en la presente decisión, se puede sintetizar en los siguientes puntos:
a) los requisitos legales de " existencia de pareja de hecho " y de
" convivencia estable y notoria ", establecidos ambos en el vigente
art. 174.3 LGSS son distintos, debiendo concurrir ambos para el reconocimiento
del derecho a pensión a favor del sobreviviente; b) las reglas de acreditación
de uno y otro requisito, en el mismo precepto legal, son asimismo diferentes; y
c) la " existencia de pareja de hecho " debe acreditarse, de acuerdo
con el repetidamente citado art. 174.3 LGSS, bien mediante " inscripción
en registro específico " de parejas de hecho, bien mediante "documento
público en el que conste la constitución " de la pareja, lo que refleja la
voluntad de la ley de limitar la atribución de la pensión en litigio a las
parejas de hecho regularizadas”.
6. Contra la sentencia
del TSJ se interpuso recurso de casación para la unificación de doctrina, que fue
inadmitido por auto del TS de 25 de abril de 2018. El posterior recurso de
amparo fue inadmitido por providencia de 26 de octubre de 2018, por falta del
contenido casacional relevante requerido por el art. 50. 1 b) de la Ley Orgánica
del TC (“Que el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo
por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia
constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la
interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general
eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos
fundamentales”).
7. Llegamos ya al
recurso interpuesto ante el TEDH el 16 de abril de 2019, al amparo del art. 34
del Convenio (“El Tribunal podrá conocer de una demanda presentada por cualquier
persona física, organización no gubernamental o grupo de particulares que se
considere víctima de una violación por una de las Altas Partes Contratantes de
los derechos reconocidos en el Convenio o sus Protocolos. Las Altas Partes
Contratantes se comprometen a no poner traba alguna al ejercicio eficaz de este
derecho”)
En la introducción
de la sentencia se delimitan los términos del litigio que ha de resolver, siendo
sustancialmente idénticos a los de la sentencia de 19 de enero: “1. El recurso
se refiere a la negativa de las autoridades a conceder una pensión de
supervivencia a la demandante. La queja se refiere a un rechazo por parte de
las autoridades a conceder tal pensión, infringiendo el art. 1 del Protocolo no
1, por no tener en cuenta la imposibilidad objetiva de cumplimiento de un
requisito formal de inscripción que no se aplicaba a su caso antes de una sentencia
de 2014 del Tribunal Constitucional. También alegó que la denegación impugnada
equivalía a discriminación, en virtud del artículo 14 del Convenio, leído en
relación con el artículo 1 del Protocolo nº 1, respecto de los miembros
supervivientes de parejas de hecho cuyos fallecieron antes de la sentencia del
Tribunal Constitucional o más de dos años después de que se dictara dicha
sentencia. años después del pronunciamiento de dicha sentencia”.
8. Dado que el
repaso a la normativa aplicable, a la argumentación de la parte recurrente y la
del gobierno español y la de INSS son sustancialmente semejantes a la de la
sentencia dictada siete días antes (con la lógica matización por las partes recurridas
de enfatizar la importancia de acaecer el conflicto una vez dictada la
sentencia del TC y publicada en el BOE, por lo que decaería en todo caso la
hipotética “confianza jurídica” que pudiera tener la recurrente en el percibo
de la pensión) remito a los lectores y lectoras a la explicación efectuada enaquella
Como efectúa
habitualmente el TEDH, procede primeramente a un recordatorio de sus
“principios generales” sobre los derechos cuya aplicación se discute (apartados
80 a 92), y subraya que el art. 1 del Protocolo es aplicable cuando se trate de
prestaciones sociales y de bienestar, si bien se mantiene inalterada la
libertad de los Estados miembros para configurar sus regímenes de Seguridad
Social y, en su caso, si reconoce determinadas prestaciones, como por ejemplo
las pensiones a las parejas de hecho, de tal manera que en esos supuestos el
tribunal considera que dicha legislación “genera un interés patrimonial
comprendido en el ámbito de aplicación del art. 1 del Protocolo”.
No se cuestiona,
pues, en modo alguno la legislación que dicte cada Estado, incluso si es menos
favorable que la anteriormente existente, pero sí permite que se analicen de
forma detallada las circunstancias concretas de cada caso para concluir si se
ha respetado o no el derecho del justiciable, recordando el Tribunal que
“cualquier injerencia de una autoridad pública en el disfrute pacífico de las
posesiones sólo puede justificarse si sirve a un interés público (o general)
legítimo. Debido a su conocimiento directo de su sociedad y de sus necesidades,
las autoridades nacionales están en principio mejor situadas que un juez
internacional para decidir qué es "de interés público”, y que la
injerencia debe ser “razonablemente proporcionada al objetivo que se pretende
alcanzar”, no dándose ese supuesto cuando la persona afectada soporte “una carga
individual y excesiva”.
9. ¿De qué forma
aplica los principios generales a los casos que debe resolver en la sentencia
ahora analizada? Pues de una forma sustancialmente idéntica a la del caso
anterior, aun cuando exista la diferencia de fechas respecto al fallecimiento
de las parejas de hecho que permitía solicitar la pensión de viudedad, antes de
la sentencia del TC en el primer conflicto, y después en el segundo.
Por ello, es conveniente
reproducir unos fragmentos de la tesis del TEDH:
“... El Tribunal
no está convencido de que la reforma legal hubiera sido previsible para
personas en la misma situación que la demandante. El hecho de que una cuestión
de constitucionalidad fuera presentada por el Tribunal Supremo ante el Tribunal
Constitucional Tribunal en 2012 no puede considerarse una advertencia de que la
legislación iba a cambiar, y más concretamente, que cambiaría en este sentido
(eliminando las anteriores diferencias entre Comunidades Autónomas) y
especialmente, que no establecería un periodo transitorio para introducir ese
cambio. La prensa no suele dar publicidad a las cuestiones de constitucionalidad
que son presentadas por otros tribunales al Tribunal Constitucional y, en todo
caso, el resultado de la cuestión no podía anticiparse en 2012, ni en ningún
momento antes del 10 de abril de 2014
El Tribunal de
Justicia reconoce que los requisitos para tener acceso a una pensión de
supervivencia cambiaron antes de que la demandante tuviera derecho a dicha
prestación .... Sin embargo, como se ha señalado anteriormente, antes de este
cambio en abril de 2014 el demandante tenía derecho en caso de fallecimiento de
su pareja. El Tribunal también observa que, según la sentencia del Tribunal
Constitucional STC 40/2014... , los efectos de dicha sentencia "no sólo
tendrían que preservar la cosa juzgada, sino que, en virtud del principio
constitucional de seguridad jurídica, se extienden en este caso a posibles
situaciones administrativas definitivas, de modo que esta declaración de
inconstitucionalidad sólo será eficaz pro futuro -es decir, en relación con
nuevos casos o con procedimientos administrativos y procedimientos judiciales
en los que aún no se haya dictado resolución firme". La declaración de
inconstitucionalidad promovida por la sentencia del Tribunal Constitucional STC
40/2014 establecía que la nueva exigencia de que las parejas sujetas al derecho
civil catalán formalizaran sus respectivas parejas de hecho sólo afectaría a
las nuevas solicitudes o a aquellas sobre las que aún no hubiera recaído
resolución firme; el caso de la demandante se incluía entre esos casos. casos.
Por lo tanto, si bien la medida impugnada era suficientemente previsible desde
una perspectiva cualitativa, es decir, su formulación se hizo con suficiente
precisión, era inesperada en el contexto del presente asunto.
Es más, las
autoridades no establecieron las medidas necesarias para evitar que las
personas que hasta el 10 de abril de 2014 habían cumplido con el requisito
necesario requisito se vieran impedidas, de forma imprevista, de tener derecho
a la pensión. El Tribunal de Justicia señala que algunos órganos
jurisdiccionales españoles sí aplicaron el principio general del Derecho de ad impossibilia nemo
tenetur (nadie puede ser obligado a lo imposible), eximiendo a otros demandantes
que se vieron afectados por la reforma legal de 2007 no del requisito de
formalización como pareja de hecho civil, sino del requisito adicional de que
dicha formalización debía haberse producido al menos dos años antes del
fallecimiento del causante, porque tal requisito se consideraba imposible en
los casos en que el fallecimiento había ocurrido antes de la expiración de este
período de dos años... Tras la entrada en vigor de la sentencia del Tribunal
Constitucional publicada el 10 de abril de 2014, el demandante se encontraba en
una situación comparable. Sin embargo, los tribunales no siguieron la anterior
interpretación en su caso y no estimaron sus argumentos de que la condición era
imposible de cumplir para ella y que, por tanto, debería haber sido eximida de
cumplirla. Para el Tribunal, este elemento socavaba aún más la capacidad de la
demandante de prever cómo afectaría el nuevo requisito a su caso en la
práctica.
... el Tribunal
considera que es digno de mención que, en el presente caso, la ausencia de un
período transitorio para que las parejas no casadas tomaran las medidas
adecuadas para responder a la inminente modificación de su derecho a una
posible pensión de supervivencia no fue paliada por ninguna medida positiva por
parte del legislador. El Gobierno no
explicó ante el Tribunal por qué el interés general en poner fin a
... a falta de un
período transitorio para cumplir los nuevos requisitos tuvo como consecuencia
práctica que se impidiera a la demandante, de una vez por todas, obtener una
pensión de supervivencia... de la que podría haber esperado legítimamente
beneficiarse. La demandante no tuvo la posibilidad de cumplir el nuevo
requisito, ya que no lo conocía de antemano. El requisito de formalizar la
sociedad al menos dos años antes del fallecimiento de uno de los socios
simplemente resultó ser, en el caso de la demandante, de imposible
cumplimiento...”
10. Como he indicado
con anterioridad, la relevancia de la presente sentencia, es decir su
diferencia con la anterior, es el voto muy discrepante de tres magistrados, que
tras recordar que estuvieron de acuerdo con el fallo de la sentencia dictada el
19 de diciembre, que obtuvo la unanimidad de las y los miembros del tribunal,
manifiestan que no pueden en esta ocasión estar de acuerdo con el fallo, pues
hubiera debido concluirse que el art. 1 del Protocolo núm. 1 del Convenio “no
es aplicable en las circunstancia del presente caso”.
Procede el voto
particular a subrayar que aquello que está en juego es el concepto de “confianza
legítima”, y acudiendo a la jurisprudencia del tribunal enfatiza que un
demandante solo puede invocarla “cuando se puede afirmar que tiene un derecho actualmente
exigible que esté lo suficientemente establecido”. Por ello, si no se cumple un
requisito previsto en la normativa aplicable del Estado miembro no existe un “interés
patrimonial”, no puede considerarse que exista “una posesión” en el sentido del
art. 1 del Protocolo núm. 1 del Convenio.
Recuerda el voto
los datos fácticos del litigio, y lo hace justamente para subrayar que el fallecimiento
de un miembro de la pareja de hecho se produjo en una fecha posterior a la
sentencia del TC, y que solo tres días antes del deceso se había formalizado
ante notario la acreditación de la pareja de hecho, concretando que el
conflicto a resolver se producía tras una sentencia que fijaba un nuevo
requisito para poder lucrar la pensión, “que no solo no cumplía la demandante,
sino que, debido a las trágicas circunstancias del caso, no podía cumplirse”
A continuación, el
voto sintetiza la fundamentación jurídica que ha llevado a la mayoría del
Tribunal a concluir que se ha producido la vulneración del art. 1 del protocolo
núm. 1. Y lo hace justamente, ya lo he apuntado con anterioridad, para destacar
la diferencia con respecto a la sentencia de 19 de enero, ya que en esta la “confianza
legítima” existía, porque las recurrentes cumplían con los requisitos requeridos
entonces por la normativa vigente en el momento del fallecimiento, mientras que
en la ahora analizada ya no existía por haberse dictado una sentencia del TC
que declaraba que la norma anteriormente aplicable no era constitucional, distinguiendo
los votantes entre aquello que sería la “confianza legítima” que tendrían las
recurrentes en el primer caso, y la mera expectativa de la segunda, una “esperanza”
que no un “derecho”, enfatizando que “... además, dicha sentencia, al
establecer una nueva condición de derecho a la pensión de supervivencia que se
añadía a los que ya existían, significaba que el fallecimiento de la pareja de
la demandante no bastaba para cristalizar una "confianza legítima"
equivalente a una posesión en el sentido del artículo 1 del Protocolo n.º 1 en
el caso de la demandante, que no cumplía el nuevo requisito de que la unión
civil se hubiera registrado al menos al menos dos años antes de la fecha del
fallecimiento”.
Por ello, y tras
diferenciar entre “esperanza o expectativa” y “confianza legítima o derecho”,
concluyen que no existía derecho a la pensión, por el momento en que se produjo
el fallecimiento, ni antes ni después de la sentencia del TC, por lo que no debían
ser aplicados los criterios empleados en la sentencia para llegar a la conclusión
afirmativa Y es del parecer que,
siguiendo jurisprudencia anterior “cuando el interesado no cumple, o deja de
cumplir los requisitos legales previstos por el Derecho interno para la
concesión de una determinada forma de forma particular de prestaciones o de
pensión, no existe injerencia en los derechos en virtud del artículo 1 del
Protocolo nº 1”, manifestando su preocupación jurídica porque “ al declarar
aplicable el artículo 1 del Protocolo n.º 1 en el presente asunto va más allá y
supone un nuevo paso, que lamentamos, en la continua ampliación de la noción de
posesión a efectos de dicha disposición”.
10. Concluyo aquí
el comentario. España está, como puede comprobarse, bien presente en la
jurisprudencia del TEDH, y es el ámbito de la protección social el que genera
mayores debates y controversias, como lo prueba esta sentencia y la más que
interesante controversia sobre cuando existe la “confianza legítima” para creer
ya reconocido un derecho. No es sólo, así me lo parece, un debate sobre la fijación
o no de un período transitorio para la aplicación de una norma, sino también, y
mucho, cuál es el alcance del derecho de propiedad en materia de prestaciones
sociales.
Buena
lectura.
