Reproduzco, por su interés, el artículo 8 de la Ley 1/2011, de 17 de febrero, de reordenación del sector público de Andalucía, publicada hoy en el Boletín Oficial autonómico y que entrará mañana en vigor, en el que se dispone la adaptación del SAE y su nueva configuración jurídica como agencia de régimen especial. .
Artículo 8. Adaptación del Servicio Andaluz de Empleo.
1. El Servicio Andaluz de Empleo adoptará la configuración de agencia de régimen especial de las previstas en el artículo 54.2.c) de la Ley 9/2007, de 22 de octubre.
Se regirá por lo dispuesto en esta Ley, por la Ley 9/2007, de 22 de octubre, por la Ley 4/2002, de 16 de diciembre, de creación del Servicio Andaluz de Empleo, y por sus Estatutos, en lo que no se opongan a aquella, por la Ley General de la
Hacienda Pública de la Junta de Andalucía y por la restante normativa de aplicación.
2. El Servicio Andaluz de Empleo se adscribirá a la Consejería que se establezca por el Consejo de Gobierno.
3. El personal del Servicio Andaluz de Empleo se mantendrá con el carácter de personal laboral o funcionario que en la actualidad ostenta.
4. Los bienes del Servicio Andaluz de Empleo se incorporarán al Patrimonio de la Comunidad Autónoma. Sin perjuicio de lo anterior, para la mejor gestión de dichos bienes se podrán adscribir al Servicio Andaluz de Empleo una vez se transforme en agencia de régimen especial.
5. El Servicio Andaluz de Empleo quedará subrogado en todas las relaciones jurídicas, bienes, derechos y obligaciones de los que es titular la Fundación Andaluza Fondo de Formación y Empleo, así como del personal de los Consorcios UTEDLT de Andalucía, desde la fecha en que se acuerde su disolución o extinción.
6. El asesoramiento jurídico y la representación y defensa en juicio del Servicio Andaluz de Empleo quedan encomendados al Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía, a través de los Letrados o Letradas adscritos al mismo.
7. El proceso de adaptación de los Estatutos del Servicio Andaluz de Empleo se tramitará simultáneamente a la extinción de la Fundación Andaluza Fondo de Formación y Empleo, de acuerdo con el artículo 50.2 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre.
EL NUEVO Y CAMBIANTE MUNDO DEL TRABAJO. UNA MIRADA ABIERTA Y CRÍTICA A LAS NUEVAS REALIDADES LABORALES
lunes, 21 de febrero de 2011
domingo, 20 de febrero de 2011
La reforma de las políticas activas de empleo. El Real Decreto-Ley 3/2011 (y V).
4. El capítulo I del RDL lleva por título “normas generales de la política de empleo” y cabe calificarlo de importante por algunas modificaciones introducidas.
A) Se incorporan dos nuevos objetivos de la política de empleo, en coherencia con los cambios incorporados más adelante en el texto, relativos a la puesta en marcha de servicios individualizados a la población activa y al fomento de la cultura y de la iniciativa empresarial, al objeto tanto de mejorar la situación de las personas en el mercado de trabajo, ya operen por cuenta propia o ajena, como la competitividad de las empresas.
B) La dimensión local de la política de empleo se vincula a las decisiones que adopten los SPE de las CC AA para posibilitar la participación de los entes locales en la ejecución de las acciones y medidas de políticas activas, con una dicción menos taxativa (“podrán establecer”) que la contenida en el texto ahora derogado (“establecerán”). La estrecha relación entre los SPE autonómicos y las administraciones locales en los procesos de concertación territorial, que en Cataluña adquirieron importancia durante el período 2004-2006 con la creación del consorcio territorial del Vallés Occidental y el de Hospitalet del Llobregat, se pone de manifiesto en el nuevo artículo 4 cuando, además de posibilitar la participación ya indicada, los SPE serán los responsables de trasladar (hubiera sido conveniente a mi parecer incorporar también el término “recoger”) al Sistema Nacional de Empleo la dimensión territorial de las PAE y de determinar, en su caso, “la representación de las entidades locales en los órganos de participación institucional de ámbito autonómico”.
C) De especial relevancia son los dos nuevos preceptos incorporados a la LE por este capítulo I. El artículo 4 bis trata sobre la Estrategia Española de Empleo, inspirada en la Estrategia Europea de Empleo, y el artículo 4 ter versa sobre el Plan anual de política de empleo.
Destaco de la primera, que tendrá carácter plurianual y que deberá elaborarse antes del 31 de octubre este año según se fija en la disposición transitoria primera, la inclusión de las orientaciones (obsérvese bien que no se utiliza el término “Directrices”) y objetivos a alcanzar en materia de política de empleo tanto para el conjunto del Estado como para cada CC AA, concretándose anualmente tales objetivos en el Plan de política de empleo. Tanto la Estrategia como el Plan serán aprobados por el Gobierno; en el primero, la propuesta correrá a cargo del MTIN y su elaboración se hará en coordinación con las CC AA y con la participación de los agentes sociales más representativos, potenciándose la vertiente institucional, algo que parece muy positivo, en cuanto que el proyecto de estrategia deberá ser informado por la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, y deberá también ser sometido a consulta e informe del Consejo General del SNE. Respecto al Plan anual de PE, la participación autonómica adquiere también relevancia, dado que su elaboración se hará, teniendo en consideración las previsiones formuladas por las CC AA y el SPEE, en el marco de la Conferencia Sectorial, y además será informado por el Consejo General del SNE.
En definitiva, se refuerza la vertiente de concertación institucional de las políticas de empleo, con una aceptación y reconocimiento del papel relevante que han de jugar las CC AA y los agentes sociales en la elaboración de la Estrategia y del Plan anual, previsiones que no aparecían en los primeros borradores del RDL, reforzamiento que se concreta jurídicamente también en la nueva redacción del artículo 7, en el que se atribuye a la Conferencia Sectorial un rol de colaboración, coordinación y cooperación entre la Administración estatal y las autonómicas en materia de política de empleo “y especialmente en lo relacionado con la Estrategia Española de Empleo y el Plan Anual de Política de Empleo”, y al Consejo general del SNE, órgano consultivo de participación institucional, una nueva función prevista de manera expresa en la LE, y no en sólo en texto reglamentario, que será “la de consulta e informe de la Estrategia Española de Empleo y del Plan Anual de Políticas de Empleo”.
Por otra parte, la potenciación institucional del SNE (en el que, recuerdo, tienen presencia la Administración estatal, las CC AA, y los agentes sociales más representativos) se pone de manifiesto en las modificaciones incorporadas en el artículo 9, regulador de sus funciones, y que mejoran los textos de los primeros borradores de la norma, en cuanto que se incluye no sólo las de aplicar, sino también la de concretar, la Estrategia a través del Plan anual, así como también la realización del seguimiento del Fondo de políticas de empleo que se crea en la disposición final primera.
5. El capítulo II lleva por título, indicativo claramente de aquello que se pretende realizar, “fortalecimiento de los servicios públicos de empleo en el marco del sistema nacional de empleo”. Además de las referencias ya realizadas al fortalecimiento de las competencias de la Conferencia Sectorial y del Consejo General del SNE, hay que decir que la modificación del artículo 6 de la LE, que regula los fines de las políticas de empleo, consiste en incluir esa expresa referencia al fortalecimiento, como actuación conjunta con el favorecimiento de “la colaboración público- privada en la intermediación laboral y el desarrollo de las políticas activas de empleo”, plasmada en la regulación de las agencias de colocación por el RD 1796/2010 de 30 de diciembre y que fue objeto de atención detallada en entradas anteriores del blog.
A) La reforma incorpora un nuevo precepto (artículo 7 bis) regulador de los instrumentos de coordinación del SNE, si bien parece que no de forma exclusiva ya que el primer inciso del precepto dispone que dicha coordinación se llevará a cabo “principalmente” a través de la Estrategia, del Plan anual de PE y del sistema de información de los servicios públicos de empleo (SISPE). Con respecto a este último, se trata de un sistema de información común e instrumento técnico de integración de información de las políticas de empleo que lleven a cabo los SPE en todo el territorio estatal, y del que cabe destacar su referencia expresa a que deberá garantizar que las funciones de intermediación laboral se lleven a cabo de forma adecuada y “sin barreras territoriales”.
B) En coherencia con las importantes modificaciones introducidas por el RDL en el nuevo título de la LE, una de las nuevas funciones del SNE es la determinar y tener actualizado un “catálogo de servicios a la ciudadanía” que prestarán los SPE y que garantizará en todo el territorio estatal “el acceso, en condiciones de igualdad, a un servicio público y gratuito de empleo”.
C) El RDL reformula, en unos caso, y amplía, en otros, las competencias del SPEE. Asume, en coherencia con los cambios introducidos en otros preceptos de la LE, la tarea de elaborar el proyecto de la Estrategia y del Plan anual de PE, la coordinación de las actuaciones conjuntas de los SPE en el desarrollo del SISPE, y la potenciación del observatorio de las ocupaciones del SPEE, en coordinación con los que en su caso creen las CC AA (es decir, no será el SPEE el que “coordine” los distintos observatorios existentes, sino que todos ellos “se coordinarán” a los efectos oportunos).
De especial importancia, y sobre esta cuestión ya efectué un comentario al explicar el RDL 1/2001, es la incorporación de una nueva acción o medida que podrá ser financiada con cargo a la reserva de crédito establecida en el presupuesto de gastos del SPEE, consistente en “4. Programas que se establezcan con carácter excepcional y duración determinada, cuya ejecución afecte a todo el territorio nacional, siendo imprescindible su gestión centralizada a los efectos de garantizar la efectividad de las mismas, así como idénticas posibilidades de obtención y disfrute a todos los potenciales beneficiarios”. Por cierto, esta modificación ya fue incorporada en la disposición adicional tercera del RDL 1/2001, por lo que no alcanzo jurídicamente a comprender cuál es la razón de la “repetición” de la modificación, y sólo se me ocurre pensar, por buscar un razonamiento jurídico (aunque a veces las cosas son más sencillas y cuando “cortas y pegas” textos en el ordenador puede ocurrir que te olvides de “cortar” un texto que ya no debería aparecer) que la referencia del RDL 1/2011 fuera para permitir la entrada en vigor, con arreglo a la legalidad, del programa de recualificación profesional el pasado día 16, y que el texto ahora incorporado en el RDL 3/2011 ya tenga vocación de generalidad para cualquier nuevo supuesto que deba plantearse. En cualquier caso, repito aquí las críticas que formulé en su día: “el nuevo apartado incluye en este grupo los “programas que se establezcan con carácter excepcional y duración determinada, cuya ejecución afecte a todo el territorio nacional, siendo imprescindible su gestión centralizada a los efectos de garantizar la efectividad de los mismos, así como idénticas posibilidades de obtención y disfrute a todos los potenciales beneficiarios”. A mi parecer, no es nada clara la redacción de este precepto, y su indefinición puede servir para ampliar las competencias estatales y reducir las autonómicas en materia de políticas activas de empleo. ¿Qué quiere decir “carácter excepcional”, que sea imprescindible “su gestión centralizada a efectos de garantizar la efectividad…”, o “idénticas posibilidades de obtención y disfrute a todos los potenciales beneficiarios”? Por todo ello, convendría clarificar mucho a que se refiere este apartado, a fin de evitar que pueda ser una fuente de conflictividad permanente con las autonomías”.
En el ámbito de las relaciones entre el SPEE y los SPE autonómicos la norma da un paso adelante respecto a la coordinación entre ambas para “garantizar la coordinación entre políticas activas de empleo y prestaciones por desempleo”, en la misma línea por cierto que las previsiones recogidas en la Ley 35/2010, y para ello prevé que se establecerán sistemas de cooperación entre el SPEE y las CC AA “que hayan asumido el traspaso de las competencias”, todas ellas por cierto (a excepción de las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla) desde que el País Vasco las asumiera a partir del 1 de enero de este año. Sigue estando sobre la mesa del debate jurídico la cuestión que probablemente ayudaría a una mejor gestión y coordinación de todas las PE, como sería que las CC AA pudieran gestionar las prestaciones por desempleo (con estricto respeto, que nadie se preocupe, al principio de caja única de la Seguridad Social), y así se ha solicitado reiteradamente por la CC AA de Cataluña desde la aprobación de la ley reguladora de su servicio de empleo, pero esta es una cuestión que sigue estando (¿hasta cuándo) fuera del debate político-jurídico por parte del gobierno estatal.
D) En mis consideraciones generales sobre la reforma de la LE operada por el RDL he puesto de manifiesto aquello que considero especialmente positivo, cual es una mayor sensibilidad y aceptación de la realidad autonómica y de la asunción de competencias por parte de las autonomías en materia de PE (aunque vuelvo a insistir que esa posibilidad viene dada por el marco constitucional, estatutario, y por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional). La concreción de esa manifestación se observa con nitidez y claridad en la modificación del artículo 17, que regula los SPE autonómicos, con la mención expresa a su participación en la elaboración de la Estrategia y del plan anual de PE, y a la posibilidad de las que también se les dota, recogida igualmente en el texto definitivo de la norma y que no aparecía en los primeros borradores del texto, de elaborar sus propios planes de política de empleo, que deberán estar enmarcados, y parece que ello es del todo coherente y no cuestiona en modo alguno la libertad de actuación autonómica, “de acuerdo con los objetivos del Plan Anual de las Políticas de Empleo y en coherencia con las orientaciones (insisto, no se trata de directrices de obligado cumplimiento sino de observaciones) y objetivos de la Estrategia Española de Empleo”.
6. El capítulo III es una de las novedades más significativas de la reforma, y pone de manifiesto que uno de sus objetivos básicos es la atención personalizada a las personas y empresas que acudan a los SPE, o por decirlo con las propias palabras de la norma “las demandas y necesidades de cada una de ellas, a efectos de que se proporcionen los servicios que correspondan”, enmarcada dentro de un catálogo de servicios estructurados con carácter general para todo el territorio estatal y que se diferenciarán en su contenido según cuál sea el sujeto que demande la atención de los SPE, ya sea persona ocupada, desempleada o empresa, y de ahí que se incorpore un nuevo título I bis a la LE con el rótulo general de “servicios a la ciudadanía prestados por los Servicios Públicos de Empleo”.
Dicho título incluye un primer capítulo dedicado a las personas y empresas usuarias de los servicios, y un capítulo segundo dedicado de forma específica al acceso de las personas desempleadas. El catálogo de servicios tendrá un contenido mínimo común para todos los SPE, enumerado y detallado en el texto, sin perjuicio, y debe valorarse nuevamente la perspectiva autonomista, que cada SPE pueda desarrollar “y ampliar” esta oferta en su respectivo ámbito territorial, teniendo en cuenta la realidad de su mercado de trabajo y las necesidades de las personas y empresas a las que se dirigen sus servicios.
La norma incluye, por consiguiente, un catálogo específico de servicios para personas desempleadas (entrevistas personalizadas, información y gestión de ofertas de empleo, elaboración de un itinerario de inserción, oferta de acciones de formación profesional, evaluación y reconocimiento de competencias laborales, y reconocimiento de las prestaciones por desempleo con impulso y desarrollo de su gestión “por medios electrónicos”), un segundo para personas ocupadas (semejante al anterior salvo en lo relativo a las prestaciones por desempleo y con el acento puesto en medidas tanto de fomento de empleo, por cuenta ajena o propia, como de mejora de la cualificación profesional), y un tercero destinado específicamente a empresas (difusión de sus ofertas de empleo, información sobre el mercado de trabajo, tramitación telemática de contrataciones y altas – por cierto, la referencia específica al “portal del Sistema Nacional de Empleo” parece demasiado concreta y hubiera sido más adecuado a mi parecer referirse a medios o sistemas informáticos o electrónicos disponibles --, y asesoramiento para creación de empresas y potenciación de la economía social.
El capítulo II del nuevo título I bis regula el acceso de las personas desempleadas a los servicios, siendo el eje central del texto reformado la articulación de un itinerario individual y personalizado de empleo, que se configura jurídicamente (artículo 19 sexies) como “un derecho para las personas desempleadas y como una obligación para los servicios públicos de empleo”. Dicho itinerario implica la suscripción de un acuerdo personal de empleo (APE) que formará parte del compromiso de actividad en el supuesto de que se trate de personas perceptoras de prestaciones por desempleo, y cuyo incumplimiento merecerá las sanciones previstas en la normativa de la LISOS, y en cuanto que su incumplimiento lo será también del compromiso de actividad podrá llevar aparejada la suspensión o extinción de la prestación por desempleo.
La actuación de los SPE podrá incluir la derivación de la realización de determinadas acciones a desarrollar por las personas demandantes de empleo a las entidades colaboradoras (recuérdese la normativa sobre acciones de orientación y asesoramiento para el empleo), en el bien entendido que deberá concretarse cuáles son las actuaciones propias (¿no delegables?) de los SPE y aquellas que podrán ser concertadas. Para colectivos prioritarios, todos los enunciados en el anterior artículo 26 y ahora renumerado como 19 octies, se prevén programas específicos de empleo y diseños también específicos, en su caso, de empleo, con intervención de los servicios sociales cuando se considere necesario para prestar una mejor atención y servicios a dichas personas (“jóvenes, con particular atención a aquellos con déficit de formación, mujeres, parados de larga duración, mayores de 45 años, personas con discapacidad o en situación de exclusión social, e inmigrantes, con respeto a la legislación de extranjería, u otros que se puedan determinar, en el marco del Sistema Nacional de Empleo”).
7. El capítulo IV tiene un título grandilocuente, que encuentra su origen en el ASE, cuál es el de “transformación de las políticas activas de empleo y redefinición de su contenido y desarrollo”.
La modificación del artículo 23, referido al concepto y principios generales de las PAE, sirve para introducir la referencia, positiva a mi parecer, a las medidas de mantenimiento del empleo entre aquellas que conforman las PAE. Por su parte, el nuevo artículo 24 trata sobre los principios generales de las PAE, que además deberán informar también las actuaciones de sus entidades colaboradoras, poniendo el acento en el tratamiento individualizado de las personas que se dirigen a los SPE, la atención eficiente a las empresas que demandan su actuación, el fomento de la iniciativa empresarial, la igualdad de oportunidades y no discriminación en el acceso al empleo, y la adecuación de las PAE a las características de cada territorio en el que operan, por lo que deberán tomar en consideración la realidad territorial del mercado de trabajo y también aquello que la norma califica como “peculiaridades locales y sectoriales”.
También es totalmente nuevo el artículo 25, que regula la identificación y ámbito de las políticas activas de empleo. El texto hasta ahora vigente disponía lo siguiente: “Artículo 25. Clasificación. 1. Los programas y medidas que integren las políticas activas de empleo se orientarán y se ordenarán por su correspondiente norma reguladora, mediante actuaciones que persigan los siguientes objetivos: a) Informar y orientar hacia la búsqueda activa de empleo. b) Desarrollar programas de formación profesional ocupacional y continua y cualificar para el trabajo. c) Facilitar la práctica profesional. d) Crear y fomentar el empleo, especialmente el estable y de calidad. e) Fomentar el autoempleo, la economía social y el desarrollo de las pequeñas y medianas empresas. f) Promover la creación de actividad que genere empleo. g) Facilitar la movilidad geográfica. h) Promover políticas destinadas a inserción laboral de personas en situación o riesgo de exclusión social”.
La primera versión conocida del RDL identificaba los ámbitos de las PAE en términos semejantes al del texto vigente, es decir con una redacción muy concreta y escueta de cada ámbito (antes “objetivos”), al margen de los cambios introducidos en el texto. Por el contrario, el texto final del RDL realiza una descripción casi exhaustiva de los diferentes ámbitos de las PAE, más propia de una norma reglamentaria (y que con casi toda seguridad también debería ser más restrictiva para no limitar el ámbito de actuación, o más exactamente la delimitación de los ámbitos de las PAE, de las CC AA) que no de una ley. Hubiera sido más conveniente a mi parecer un precepto generalista y que permitiera después a cada CC AA dotarlo de mayor o menos contenido en su ámbito territorial correspondiente. No obstante, esta crítica pierde buena parte de su razón de ser cuando se lee el número 2 del artículo 25, incorporado en el texto definitivo y que no aparecía en los primeros borradores de la norma, en el que se dispone que las acciones y medidas correspondiente a los ámbitos listados en el número 1 “se diseñarán y desarrollarán por las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus competencias”, quedando sólo para diseño y desarrollo del SPEE “estas acciones y medidas en su ámbito competencial”.
Por otra parte, se incorpora al nuevo artículo 26 una amplia explicación de aquello que es la formación profesional para el empleo y sus notas y características más relevantes. Dado que la disposición derogatoria única no deroga expresamente el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, ni tampoco lógicamente las normas de desarrollo del mismo, habrá que examinar con detalle en qué medida el nuevo artículo 26 deroga la normativa citada en todo aquello que “contradigan o se opongan a lo dispuesto en el presente Real Decreto-Ley”.
De especial importancia a mi parecer son los “principios, fines y objetivos” del subsistema a los que se refiere de forma expresa el precepto, probablemente incorporados en la última fase negociadora del precepto legal y en las que son fácil y claramente perceptibles las influencias de las organizaciones sindicales y empresariales en su redacción final; en efecto, se incluye el derecho a la formación profesional para el empleo y la igualdad en el acceso de la población activa y las empresas a la formación y a las ayudas a la misma, pero al mismo tiempo se vincula el subsistema con el diálogo social, con la negociación colectiva, y con “la participación de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas en el diseño y planificación del subsistema de formación profesional para el empleo”. Como ya he expuesto con anterioridad, la mención al carácter más representativo de las organizaciones que participan en el “diseño y planificación” del subsistema puede levantar críticas de otras organizaciones por entender que no se respeta la doctrina del TC sobre el derecho a la participación en este ámbito de las organizaciones sociales sin restricciones por razón de su mayor o menor representatividad.
Por otra parte, la norma se relaciona con la Ley Orgánica 5/2002 de las cualificaciones y la formación profesional, y de ahí que incluya amplias referencias a los certificados de profesionalidad, el catálogo nacional de cualificaciones, el sistema nacional de cualificaciones y formación profesional, los centros de referencia nacional, la red de centros colaboradores públicos y privados de los SPE, y la coordinación entre las distintas administraciones competentes en la materia, con el impulso de procesos de evaluación “sistemáticos y periódicos”.
Casi se acaba el alfabeto en la enumeración de las normas que quedan derogadas por el RDL, en los términos que hemos visto con anterioridad. Distintas medidas de fomento de empleo para todos los trabajadores en general y para las personas con discapacidad en particular son derogadas, incluyéndose aquí todas las relacionadas con el apoyo a las diferentes administraciones públicas y a entidades públicas y privadas para el fomento del empleo en ámbitos estatales, autonómicos y locales, ya fuera por cuenta ajena o en empresas de economía social para socios trabajadores y de trabajo.
8. Por último, y aquí concluyo mi explicación, está por ver cuál será la importancia del nuevo fondo de políticas de empleo que se crea por la disposición final primera y que se constituirá en el seno del SPEE, financiado con las cantidades referenciadas en el número 2 y que se podrá poner en marcha con la finalidad de “atender necesidades futuras de financiación en la ejecución de las acciones y medidas que integran las políticas activas de empleo”. Cabe hacer alguna crítica al hecho de que el Comité de Gestión del fondo sólo esté integrado por representantes de la Administración General del Estado, si bien puede salvarse parcialmente la misma por el hecho de que corresponderá al SNE el seguimiento de las actividades del Fondo, de tal manera que según dispone el número 9 “será informada semestralmente de la evolución y composición del mismo”.
A) Se incorporan dos nuevos objetivos de la política de empleo, en coherencia con los cambios incorporados más adelante en el texto, relativos a la puesta en marcha de servicios individualizados a la población activa y al fomento de la cultura y de la iniciativa empresarial, al objeto tanto de mejorar la situación de las personas en el mercado de trabajo, ya operen por cuenta propia o ajena, como la competitividad de las empresas.
B) La dimensión local de la política de empleo se vincula a las decisiones que adopten los SPE de las CC AA para posibilitar la participación de los entes locales en la ejecución de las acciones y medidas de políticas activas, con una dicción menos taxativa (“podrán establecer”) que la contenida en el texto ahora derogado (“establecerán”). La estrecha relación entre los SPE autonómicos y las administraciones locales en los procesos de concertación territorial, que en Cataluña adquirieron importancia durante el período 2004-2006 con la creación del consorcio territorial del Vallés Occidental y el de Hospitalet del Llobregat, se pone de manifiesto en el nuevo artículo 4 cuando, además de posibilitar la participación ya indicada, los SPE serán los responsables de trasladar (hubiera sido conveniente a mi parecer incorporar también el término “recoger”) al Sistema Nacional de Empleo la dimensión territorial de las PAE y de determinar, en su caso, “la representación de las entidades locales en los órganos de participación institucional de ámbito autonómico”.
C) De especial relevancia son los dos nuevos preceptos incorporados a la LE por este capítulo I. El artículo 4 bis trata sobre la Estrategia Española de Empleo, inspirada en la Estrategia Europea de Empleo, y el artículo 4 ter versa sobre el Plan anual de política de empleo.
Destaco de la primera, que tendrá carácter plurianual y que deberá elaborarse antes del 31 de octubre este año según se fija en la disposición transitoria primera, la inclusión de las orientaciones (obsérvese bien que no se utiliza el término “Directrices”) y objetivos a alcanzar en materia de política de empleo tanto para el conjunto del Estado como para cada CC AA, concretándose anualmente tales objetivos en el Plan de política de empleo. Tanto la Estrategia como el Plan serán aprobados por el Gobierno; en el primero, la propuesta correrá a cargo del MTIN y su elaboración se hará en coordinación con las CC AA y con la participación de los agentes sociales más representativos, potenciándose la vertiente institucional, algo que parece muy positivo, en cuanto que el proyecto de estrategia deberá ser informado por la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, y deberá también ser sometido a consulta e informe del Consejo General del SNE. Respecto al Plan anual de PE, la participación autonómica adquiere también relevancia, dado que su elaboración se hará, teniendo en consideración las previsiones formuladas por las CC AA y el SPEE, en el marco de la Conferencia Sectorial, y además será informado por el Consejo General del SNE.
En definitiva, se refuerza la vertiente de concertación institucional de las políticas de empleo, con una aceptación y reconocimiento del papel relevante que han de jugar las CC AA y los agentes sociales en la elaboración de la Estrategia y del Plan anual, previsiones que no aparecían en los primeros borradores del RDL, reforzamiento que se concreta jurídicamente también en la nueva redacción del artículo 7, en el que se atribuye a la Conferencia Sectorial un rol de colaboración, coordinación y cooperación entre la Administración estatal y las autonómicas en materia de política de empleo “y especialmente en lo relacionado con la Estrategia Española de Empleo y el Plan Anual de Política de Empleo”, y al Consejo general del SNE, órgano consultivo de participación institucional, una nueva función prevista de manera expresa en la LE, y no en sólo en texto reglamentario, que será “la de consulta e informe de la Estrategia Española de Empleo y del Plan Anual de Políticas de Empleo”.
Por otra parte, la potenciación institucional del SNE (en el que, recuerdo, tienen presencia la Administración estatal, las CC AA, y los agentes sociales más representativos) se pone de manifiesto en las modificaciones incorporadas en el artículo 9, regulador de sus funciones, y que mejoran los textos de los primeros borradores de la norma, en cuanto que se incluye no sólo las de aplicar, sino también la de concretar, la Estrategia a través del Plan anual, así como también la realización del seguimiento del Fondo de políticas de empleo que se crea en la disposición final primera.
5. El capítulo II lleva por título, indicativo claramente de aquello que se pretende realizar, “fortalecimiento de los servicios públicos de empleo en el marco del sistema nacional de empleo”. Además de las referencias ya realizadas al fortalecimiento de las competencias de la Conferencia Sectorial y del Consejo General del SNE, hay que decir que la modificación del artículo 6 de la LE, que regula los fines de las políticas de empleo, consiste en incluir esa expresa referencia al fortalecimiento, como actuación conjunta con el favorecimiento de “la colaboración público- privada en la intermediación laboral y el desarrollo de las políticas activas de empleo”, plasmada en la regulación de las agencias de colocación por el RD 1796/2010 de 30 de diciembre y que fue objeto de atención detallada en entradas anteriores del blog.
A) La reforma incorpora un nuevo precepto (artículo 7 bis) regulador de los instrumentos de coordinación del SNE, si bien parece que no de forma exclusiva ya que el primer inciso del precepto dispone que dicha coordinación se llevará a cabo “principalmente” a través de la Estrategia, del Plan anual de PE y del sistema de información de los servicios públicos de empleo (SISPE). Con respecto a este último, se trata de un sistema de información común e instrumento técnico de integración de información de las políticas de empleo que lleven a cabo los SPE en todo el territorio estatal, y del que cabe destacar su referencia expresa a que deberá garantizar que las funciones de intermediación laboral se lleven a cabo de forma adecuada y “sin barreras territoriales”.
B) En coherencia con las importantes modificaciones introducidas por el RDL en el nuevo título de la LE, una de las nuevas funciones del SNE es la determinar y tener actualizado un “catálogo de servicios a la ciudadanía” que prestarán los SPE y que garantizará en todo el territorio estatal “el acceso, en condiciones de igualdad, a un servicio público y gratuito de empleo”.
C) El RDL reformula, en unos caso, y amplía, en otros, las competencias del SPEE. Asume, en coherencia con los cambios introducidos en otros preceptos de la LE, la tarea de elaborar el proyecto de la Estrategia y del Plan anual de PE, la coordinación de las actuaciones conjuntas de los SPE en el desarrollo del SISPE, y la potenciación del observatorio de las ocupaciones del SPEE, en coordinación con los que en su caso creen las CC AA (es decir, no será el SPEE el que “coordine” los distintos observatorios existentes, sino que todos ellos “se coordinarán” a los efectos oportunos).
De especial importancia, y sobre esta cuestión ya efectué un comentario al explicar el RDL 1/2001, es la incorporación de una nueva acción o medida que podrá ser financiada con cargo a la reserva de crédito establecida en el presupuesto de gastos del SPEE, consistente en “4. Programas que se establezcan con carácter excepcional y duración determinada, cuya ejecución afecte a todo el territorio nacional, siendo imprescindible su gestión centralizada a los efectos de garantizar la efectividad de las mismas, así como idénticas posibilidades de obtención y disfrute a todos los potenciales beneficiarios”. Por cierto, esta modificación ya fue incorporada en la disposición adicional tercera del RDL 1/2001, por lo que no alcanzo jurídicamente a comprender cuál es la razón de la “repetición” de la modificación, y sólo se me ocurre pensar, por buscar un razonamiento jurídico (aunque a veces las cosas son más sencillas y cuando “cortas y pegas” textos en el ordenador puede ocurrir que te olvides de “cortar” un texto que ya no debería aparecer) que la referencia del RDL 1/2011 fuera para permitir la entrada en vigor, con arreglo a la legalidad, del programa de recualificación profesional el pasado día 16, y que el texto ahora incorporado en el RDL 3/2011 ya tenga vocación de generalidad para cualquier nuevo supuesto que deba plantearse. En cualquier caso, repito aquí las críticas que formulé en su día: “el nuevo apartado incluye en este grupo los “programas que se establezcan con carácter excepcional y duración determinada, cuya ejecución afecte a todo el territorio nacional, siendo imprescindible su gestión centralizada a los efectos de garantizar la efectividad de los mismos, así como idénticas posibilidades de obtención y disfrute a todos los potenciales beneficiarios”. A mi parecer, no es nada clara la redacción de este precepto, y su indefinición puede servir para ampliar las competencias estatales y reducir las autonómicas en materia de políticas activas de empleo. ¿Qué quiere decir “carácter excepcional”, que sea imprescindible “su gestión centralizada a efectos de garantizar la efectividad…”, o “idénticas posibilidades de obtención y disfrute a todos los potenciales beneficiarios”? Por todo ello, convendría clarificar mucho a que se refiere este apartado, a fin de evitar que pueda ser una fuente de conflictividad permanente con las autonomías”.
En el ámbito de las relaciones entre el SPEE y los SPE autonómicos la norma da un paso adelante respecto a la coordinación entre ambas para “garantizar la coordinación entre políticas activas de empleo y prestaciones por desempleo”, en la misma línea por cierto que las previsiones recogidas en la Ley 35/2010, y para ello prevé que se establecerán sistemas de cooperación entre el SPEE y las CC AA “que hayan asumido el traspaso de las competencias”, todas ellas por cierto (a excepción de las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla) desde que el País Vasco las asumiera a partir del 1 de enero de este año. Sigue estando sobre la mesa del debate jurídico la cuestión que probablemente ayudaría a una mejor gestión y coordinación de todas las PE, como sería que las CC AA pudieran gestionar las prestaciones por desempleo (con estricto respeto, que nadie se preocupe, al principio de caja única de la Seguridad Social), y así se ha solicitado reiteradamente por la CC AA de Cataluña desde la aprobación de la ley reguladora de su servicio de empleo, pero esta es una cuestión que sigue estando (¿hasta cuándo) fuera del debate político-jurídico por parte del gobierno estatal.
D) En mis consideraciones generales sobre la reforma de la LE operada por el RDL he puesto de manifiesto aquello que considero especialmente positivo, cual es una mayor sensibilidad y aceptación de la realidad autonómica y de la asunción de competencias por parte de las autonomías en materia de PE (aunque vuelvo a insistir que esa posibilidad viene dada por el marco constitucional, estatutario, y por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional). La concreción de esa manifestación se observa con nitidez y claridad en la modificación del artículo 17, que regula los SPE autonómicos, con la mención expresa a su participación en la elaboración de la Estrategia y del plan anual de PE, y a la posibilidad de las que también se les dota, recogida igualmente en el texto definitivo de la norma y que no aparecía en los primeros borradores del texto, de elaborar sus propios planes de política de empleo, que deberán estar enmarcados, y parece que ello es del todo coherente y no cuestiona en modo alguno la libertad de actuación autonómica, “de acuerdo con los objetivos del Plan Anual de las Políticas de Empleo y en coherencia con las orientaciones (insisto, no se trata de directrices de obligado cumplimiento sino de observaciones) y objetivos de la Estrategia Española de Empleo”.
6. El capítulo III es una de las novedades más significativas de la reforma, y pone de manifiesto que uno de sus objetivos básicos es la atención personalizada a las personas y empresas que acudan a los SPE, o por decirlo con las propias palabras de la norma “las demandas y necesidades de cada una de ellas, a efectos de que se proporcionen los servicios que correspondan”, enmarcada dentro de un catálogo de servicios estructurados con carácter general para todo el territorio estatal y que se diferenciarán en su contenido según cuál sea el sujeto que demande la atención de los SPE, ya sea persona ocupada, desempleada o empresa, y de ahí que se incorpore un nuevo título I bis a la LE con el rótulo general de “servicios a la ciudadanía prestados por los Servicios Públicos de Empleo”.
Dicho título incluye un primer capítulo dedicado a las personas y empresas usuarias de los servicios, y un capítulo segundo dedicado de forma específica al acceso de las personas desempleadas. El catálogo de servicios tendrá un contenido mínimo común para todos los SPE, enumerado y detallado en el texto, sin perjuicio, y debe valorarse nuevamente la perspectiva autonomista, que cada SPE pueda desarrollar “y ampliar” esta oferta en su respectivo ámbito territorial, teniendo en cuenta la realidad de su mercado de trabajo y las necesidades de las personas y empresas a las que se dirigen sus servicios.
La norma incluye, por consiguiente, un catálogo específico de servicios para personas desempleadas (entrevistas personalizadas, información y gestión de ofertas de empleo, elaboración de un itinerario de inserción, oferta de acciones de formación profesional, evaluación y reconocimiento de competencias laborales, y reconocimiento de las prestaciones por desempleo con impulso y desarrollo de su gestión “por medios electrónicos”), un segundo para personas ocupadas (semejante al anterior salvo en lo relativo a las prestaciones por desempleo y con el acento puesto en medidas tanto de fomento de empleo, por cuenta ajena o propia, como de mejora de la cualificación profesional), y un tercero destinado específicamente a empresas (difusión de sus ofertas de empleo, información sobre el mercado de trabajo, tramitación telemática de contrataciones y altas – por cierto, la referencia específica al “portal del Sistema Nacional de Empleo” parece demasiado concreta y hubiera sido más adecuado a mi parecer referirse a medios o sistemas informáticos o electrónicos disponibles --, y asesoramiento para creación de empresas y potenciación de la economía social.
El capítulo II del nuevo título I bis regula el acceso de las personas desempleadas a los servicios, siendo el eje central del texto reformado la articulación de un itinerario individual y personalizado de empleo, que se configura jurídicamente (artículo 19 sexies) como “un derecho para las personas desempleadas y como una obligación para los servicios públicos de empleo”. Dicho itinerario implica la suscripción de un acuerdo personal de empleo (APE) que formará parte del compromiso de actividad en el supuesto de que se trate de personas perceptoras de prestaciones por desempleo, y cuyo incumplimiento merecerá las sanciones previstas en la normativa de la LISOS, y en cuanto que su incumplimiento lo será también del compromiso de actividad podrá llevar aparejada la suspensión o extinción de la prestación por desempleo.
La actuación de los SPE podrá incluir la derivación de la realización de determinadas acciones a desarrollar por las personas demandantes de empleo a las entidades colaboradoras (recuérdese la normativa sobre acciones de orientación y asesoramiento para el empleo), en el bien entendido que deberá concretarse cuáles son las actuaciones propias (¿no delegables?) de los SPE y aquellas que podrán ser concertadas. Para colectivos prioritarios, todos los enunciados en el anterior artículo 26 y ahora renumerado como 19 octies, se prevén programas específicos de empleo y diseños también específicos, en su caso, de empleo, con intervención de los servicios sociales cuando se considere necesario para prestar una mejor atención y servicios a dichas personas (“jóvenes, con particular atención a aquellos con déficit de formación, mujeres, parados de larga duración, mayores de 45 años, personas con discapacidad o en situación de exclusión social, e inmigrantes, con respeto a la legislación de extranjería, u otros que se puedan determinar, en el marco del Sistema Nacional de Empleo”).
7. El capítulo IV tiene un título grandilocuente, que encuentra su origen en el ASE, cuál es el de “transformación de las políticas activas de empleo y redefinición de su contenido y desarrollo”.
La modificación del artículo 23, referido al concepto y principios generales de las PAE, sirve para introducir la referencia, positiva a mi parecer, a las medidas de mantenimiento del empleo entre aquellas que conforman las PAE. Por su parte, el nuevo artículo 24 trata sobre los principios generales de las PAE, que además deberán informar también las actuaciones de sus entidades colaboradoras, poniendo el acento en el tratamiento individualizado de las personas que se dirigen a los SPE, la atención eficiente a las empresas que demandan su actuación, el fomento de la iniciativa empresarial, la igualdad de oportunidades y no discriminación en el acceso al empleo, y la adecuación de las PAE a las características de cada territorio en el que operan, por lo que deberán tomar en consideración la realidad territorial del mercado de trabajo y también aquello que la norma califica como “peculiaridades locales y sectoriales”.
También es totalmente nuevo el artículo 25, que regula la identificación y ámbito de las políticas activas de empleo. El texto hasta ahora vigente disponía lo siguiente: “Artículo 25. Clasificación. 1. Los programas y medidas que integren las políticas activas de empleo se orientarán y se ordenarán por su correspondiente norma reguladora, mediante actuaciones que persigan los siguientes objetivos: a) Informar y orientar hacia la búsqueda activa de empleo. b) Desarrollar programas de formación profesional ocupacional y continua y cualificar para el trabajo. c) Facilitar la práctica profesional. d) Crear y fomentar el empleo, especialmente el estable y de calidad. e) Fomentar el autoempleo, la economía social y el desarrollo de las pequeñas y medianas empresas. f) Promover la creación de actividad que genere empleo. g) Facilitar la movilidad geográfica. h) Promover políticas destinadas a inserción laboral de personas en situación o riesgo de exclusión social”.
La primera versión conocida del RDL identificaba los ámbitos de las PAE en términos semejantes al del texto vigente, es decir con una redacción muy concreta y escueta de cada ámbito (antes “objetivos”), al margen de los cambios introducidos en el texto. Por el contrario, el texto final del RDL realiza una descripción casi exhaustiva de los diferentes ámbitos de las PAE, más propia de una norma reglamentaria (y que con casi toda seguridad también debería ser más restrictiva para no limitar el ámbito de actuación, o más exactamente la delimitación de los ámbitos de las PAE, de las CC AA) que no de una ley. Hubiera sido más conveniente a mi parecer un precepto generalista y que permitiera después a cada CC AA dotarlo de mayor o menos contenido en su ámbito territorial correspondiente. No obstante, esta crítica pierde buena parte de su razón de ser cuando se lee el número 2 del artículo 25, incorporado en el texto definitivo y que no aparecía en los primeros borradores de la norma, en el que se dispone que las acciones y medidas correspondiente a los ámbitos listados en el número 1 “se diseñarán y desarrollarán por las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus competencias”, quedando sólo para diseño y desarrollo del SPEE “estas acciones y medidas en su ámbito competencial”.
Por otra parte, se incorpora al nuevo artículo 26 una amplia explicación de aquello que es la formación profesional para el empleo y sus notas y características más relevantes. Dado que la disposición derogatoria única no deroga expresamente el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, ni tampoco lógicamente las normas de desarrollo del mismo, habrá que examinar con detalle en qué medida el nuevo artículo 26 deroga la normativa citada en todo aquello que “contradigan o se opongan a lo dispuesto en el presente Real Decreto-Ley”.
De especial importancia a mi parecer son los “principios, fines y objetivos” del subsistema a los que se refiere de forma expresa el precepto, probablemente incorporados en la última fase negociadora del precepto legal y en las que son fácil y claramente perceptibles las influencias de las organizaciones sindicales y empresariales en su redacción final; en efecto, se incluye el derecho a la formación profesional para el empleo y la igualdad en el acceso de la población activa y las empresas a la formación y a las ayudas a la misma, pero al mismo tiempo se vincula el subsistema con el diálogo social, con la negociación colectiva, y con “la participación de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas en el diseño y planificación del subsistema de formación profesional para el empleo”. Como ya he expuesto con anterioridad, la mención al carácter más representativo de las organizaciones que participan en el “diseño y planificación” del subsistema puede levantar críticas de otras organizaciones por entender que no se respeta la doctrina del TC sobre el derecho a la participación en este ámbito de las organizaciones sociales sin restricciones por razón de su mayor o menor representatividad.
Por otra parte, la norma se relaciona con la Ley Orgánica 5/2002 de las cualificaciones y la formación profesional, y de ahí que incluya amplias referencias a los certificados de profesionalidad, el catálogo nacional de cualificaciones, el sistema nacional de cualificaciones y formación profesional, los centros de referencia nacional, la red de centros colaboradores públicos y privados de los SPE, y la coordinación entre las distintas administraciones competentes en la materia, con el impulso de procesos de evaluación “sistemáticos y periódicos”.
Casi se acaba el alfabeto en la enumeración de las normas que quedan derogadas por el RDL, en los términos que hemos visto con anterioridad. Distintas medidas de fomento de empleo para todos los trabajadores en general y para las personas con discapacidad en particular son derogadas, incluyéndose aquí todas las relacionadas con el apoyo a las diferentes administraciones públicas y a entidades públicas y privadas para el fomento del empleo en ámbitos estatales, autonómicos y locales, ya fuera por cuenta ajena o en empresas de economía social para socios trabajadores y de trabajo.
8. Por último, y aquí concluyo mi explicación, está por ver cuál será la importancia del nuevo fondo de políticas de empleo que se crea por la disposición final primera y que se constituirá en el seno del SPEE, financiado con las cantidades referenciadas en el número 2 y que se podrá poner en marcha con la finalidad de “atender necesidades futuras de financiación en la ejecución de las acciones y medidas que integran las políticas activas de empleo”. Cabe hacer alguna crítica al hecho de que el Comité de Gestión del fondo sólo esté integrado por representantes de la Administración General del Estado, si bien puede salvarse parcialmente la misma por el hecho de que corresponderá al SNE el seguimiento de las actividades del Fondo, de tal manera que según dispone el número 9 “será informada semestralmente de la evolución y composición del mismo”.
La reforma de las políticas activas de empleo. El Real Decreto-Ley 3/2011 (IV).
III. Acuerdo Económico y Social.
El ASE, suscrito el 2 de febrero, dedica su primera parte a los acuerdos tripartitos, entre los que se encuentra el suscrito sobre políticas activas de empleo y otras materias de índole laboral (expedientes de regulación de empleo, fondo de capitalización). Las partes firmantes consideran urgente “abordar una reforma de las políticas activas de empleo que permita preparar a las personas para mejorar su empleabilidad, dar mejor respuesta a las necesidades de personal de las empresas y situar a los servicios de empleo como los mejores instrumentos para la gestión del capital humano en el nuevo modelo económico más equilibrado y más productivo”. A tal efecto, además de las medidas de carácter coyuntural, recogidas normativamente en el RDL 1/2011, las partes asumen la necesidad de reformar en profundidad la LE y diseñar unas nuevas PAE a medio y largo plazo. Las seis propuestas concretas que se recogen en el ASE son las siguientes:
1. “Desarrollar un modelo de atención personalizada a las personas en situación de desempleo basado en un itinerario individual y personalizado de empleo. El citado itinerario se materializará en un Acuerdo Personal de Empleo (APE), por el cual, la persona beneficiaria del itinerario se comprometerá a su participación activa en las acciones para la mejora de su empleabilidad y de búsqueda activa de empleo o puesta en marcha de una iniciativa empresarial, y el Servicio Público de Empleo a la asignación y seguimiento de dichas acciones. Los itinerarios individuales y personalizados asegurarán la igualdad de derechos en el acceso al servicio público, y se aplicarán con carácter prioritario a las personas desempleadas con el objetivo de su universalización para toda la población activa a partir de 2013”.
La concreción de esta medida se realiza en el nuevo título I bis de la LE que regula el RDL 3/2011, y en su disposición transitoria segunda.
“2 Fortalecer los Servicios Públicos de Empleo (SPE) en el marco delSistema Nacional de Empleo. Las partes consideran que se han de continuar los esfuerzos para el mejor aprovechamiento y refuerzo de los recursos humanos y medios técnicos de estos Servicios, de acuerdo con las disponibilidades financieras, y con el horizonte de aproximarnos a los estándares europeos. Asimismo, se procederá al afianzamiento de los órganos del Sistema Nacional de Empleo, así como de los instrumentos de que se sirve dicho Sistema para reforzar su coordinación. Se adoptarán medidas para mejorar la planificación, gestión y evaluación de las políticas de empleo de cara a asegurar su eficacia y eficiencia”.
La concreción de esta medida se realiza en la disposición adicional cuarta del RDL 1/2011, y en diversas modificaciones de artículos de la LE que efectúa el RDL 3/2011.
“3 Establecer un catálogo de servicios básicos a la ciudadanía, común para todos los Servicios Públicos de Empleo, en el que predomine un enfoque integral de los servicios y se determinen los destinados a las personas, tanto desempleadas como ocupadas, y a las empresas. Su concreción para cada colectivo y territorio se establecerá por cada Servicio Público de Empleo”.
La concreción de esta medida se efectúa en el nuevo título I bis de la LE incorporado por el RDL 3/2011.
4. “Elaborar una Estrategia Española de Empleo, coordinada por el Gobierno, que defina las actuaciones a adoptar con carácter plurianual por los Servicios Públicos de Empleo para responder a las necesidades estructurales de nuestro mercado de trabajo y contribuir a la recuperación del empleo, en conexión con los ejes de la Estrategia Europea 2020 y el Plan Nacional de Reformas. Determinará los colectivos de atención preferente, los objetivos cuantitativos a alcanzar para el conjunto del Estado y su especificación en cada Comunidad Autónoma, junto a los recursos que se destinarán para su realización. Se establecerá un sistema de seguimiento y evaluación de la Estrategia. La Estrategia garantizará la igualdad de acceso, la cohesión social y la complementariedad entre la unidad de mercado y la diversidad territorial”.
La concreción de esta medida se efectúa básicamente en el nuevo artículo 4 bis de la LE, complementado por el artículo 4 ter.
5. “Transformar en profundidad los actuales programas de políticas activas de empleo y redefinir su contenido y desarrollo para que sean más útiles para las personas desempleadas. Las normas estatales deberán identificar las distintas medidas y fijar los contenidos comunes de las acciones en materia de orientación profesional, promoción del empleo, formación para el empleo y promoción del autoempleo y de la actividad económica, correspondiendo a las Comunidades Autónomas su ejecución ajustada a las necesidades específicas de su territorio, favoreciendo la autonomía y responsabilidad en su gestión, sin perjuicio de las actuaciones de ámbito estatal que le corresponda al Servicio Público de Empleo Estatal.
Partiendo de los avances alcanzados en el marco de los IV Acuerdos de Formación Profesional, se revisará el funcionamiento del subsistema de formación profesional para el empleo a fin de que la oferta permita una mayor respuesta a las necesidades de empleabilidad de los trabajadores, a las necesidades de las empresas y al desarrollo socio-económico de cada territorio y sector. Para ello, se iniciarán las negociaciones de un nuevo Acuerdo en esta materia”.
La concreción de esta medida se efectúa a través de las amplias modificaciones operadas por el RDL 3/2011 en los artículos 23 a 26 de la LE.
6. “Impulsar una mayor relación de las políticas activas de empleo y el sistema de protección por desempleo para reducir el tiempo en que una persona está desempleada. Considerando que el actual sistema de protección es una herramienta imprescindible para la transición a niveles más altos de empleo, las partes coinciden en la necesidad de articular un sistema que mejore la coordinación entre los diferentes ámbitos de responsabilidades en las políticas de empleo”.
No hay una concreción estricta de esta medida en el RDL 3/2011, si bien cabe considerarla incluida en la nueva letra j) del artículo 13 de la LE.
IV. El RDL 3/2011 de 18 de febrero.
1. He leído con atención el texto del RDL 3/2011, y el cambio es sustancial con respecto a los distintos borradores de la norma que tuve también la oportunidad de leer con anterioridad. El texto es más autonomista y creo que merecerá el visto bueno de CiU y PNV, aunque no cabe descartar que pueda solicitarse su tramitación como proyecto de ley para modificar algunos aspectos de su contenido. Destaco en esta introducción general algunos de los puntos más destacados a mi parecer de la norma.
A) La justificación del RDL se efectúa a partir de su posible impacto positivo sobre el mercado de trabajo y la creación de empleo.
B) Se ha incorporado, muy correctamente, una mínima explicación, en la introducción, del nuevo fondo de políticas de empleo, en el que no aparece la expresión “de reserva”, que lo identificaría demasiado con el fondo de reserva de la Seguridad Social.
C) Se ha mantenido la denominación de Servicio Público de Empleo Estatal y han sido suprimidas todas las menciones al que se denominaba, en los borradores, Servicio Estatal de Políticas de Empleo. El mantenimiento de la palabra “público” tiene bastante importancia a mi parecer, y más en un momento en el que se potencia la colaboración con el ámbito privado.
D) Se han dotado de mayores competencias a la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales (nombre que sustituye al anterior de Conferencia sectorial de asuntos laborales), y al Sistema Nacional de Empleo, en la elaboración de la Estrategia Española de Empleo y del Plan Anual de Empleo, corrigiendo, al menos formalmente, una cierta devaluación de su importancia que, siempre a mi parecer, se desprendía de los borradores.
En esta misma línea, se han ampliado las posibilidades de actuación de las CC AA de forma expresa, algo que sin duda, además de ser plenamente coherente con el marco constitucional y las sentencias del Tribunal Constitucional, agradará a las fuerzas nacionalistas, y para el PNV la nueva disposición adicional segunda, relativa a la financiación de las políticas activas de empleo en el País Vasco y Navarra, merecerá especial valoración positiva (la norma dispone que la financiación de las PAE en ambas CC AA “se fijará en el marco del Concierto y del Convenio Económico, respectivamente”). Que se diga de forma clara y sin circunloquios que las CC AA podrán elaborar sus planes anuales de empleo, y que serán quienes elaboren las normas que concreten las grandes líneas de actuación fijadas (de forma demasiado reglamentista a mi parecer, aunque esta crítica queda ahora en segundo plano) en el artículo 25, debe valorarse como positivo y como cambio relevante respecto a los primeros borradores (y no sólo de estos, sino también de los primeros borradores del Real Decreto de ordenación de las políticas activas de empleo que se elaboraron en el SPEE a mediados de 2005 y que posteriormente, gracias a las aportaciones, entre otros, del Servicio de Empleo de Cataluña, fueron mejorando lentamente en contenido autonómico). En la misma línea, el hecho de que el observatorio estatal de empleo mantenga relaciones de coordinación con los de las CC AA es distinto que dicho observatorio “coordine” esas relaciones. Igualmente, la desaparición de la mención a las CC AA en la regulación del plan de choque, contenida en los primeros borradores (que parecía dar a entender que no podían seleccionar colectivos con los que actuar hasta el próximo año 2012) debe valorarse de forma positiva.
E) Con respecto a la formación profesional para el empleo, la desaparición de la referencia a un período de 6 meses para la puesta en marcha de “las nuevas reglas del juego” supongo que proporciona mayor tranquilidad para la negociación del V acuerdo estatal de formación continua. En cualquier caso, sí que creo que hay una modificación importante en el nuevo artículo 26 que suscitará otra vez problemas jurídicos, cual es la referencia a las que las líneas maestras de la formación serán elaboradas, junto con la representación de las administraciones públicas, por las organizaciones sindicales y empresariales “más representativas”.
2. El RDL, como ya he indicado con anterioridad, encuentra su origen en el ASE, suscrito el miércoles 2 de febrero por el gobierno español, las organizaciones sindicales CC OO y UGT, y las organizaciones empresariales CEOE y CEPYME. Más exactamente, su punto de referencia es la parte 1, III del ASE, que incluye el “Acuerdo sobre Políticas Activas de Empleo y otras materias de índole laboral”.
El capítulo I lleva por título “normas generales de la política de empleo” y procede a una amplia modificación de la LE (recientemente ya modificada, no se olvide, por la Ley 35/2010 de 17 de septiembre, de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo). La reforma de la LE también se opera en el capítulo II, dedicado al “fortalecimiento de los Servicios Públicos de Empleo en el marco del Sistema Nacional de Empleo”. Más profunda e intensa es la reforma de la LE introducida en el capítulo III, ya que incorpora un nuevo título I bis, en el que se regula el “establecimiento de un catálogo de servicios básicos a la ciudadanía y desarrollo de un modelo de atención personalizada”. Con una terminología que pretende ser impactante, y que ciertamente encuentra su origen en el ASE, el capítulo IV sigue modificando la LE y procede, al menos terminológicamente hablando, a la “transformación de las políticas activas de empleo y redefinición su contenido y desarrollo”, además de modificar (por enésima vez) el Real Decreto Legislativo 5/2000 de 4 de agosto por el que se aprueba el Texto Refundido de la LISOS.
Las disposiciones transitorias prevén el ritmo de aplicación, y los sujetos beneficiarios, de los itinerarios individuales y personalizados de empleo entre 2011 y 2013, la aprobación por parte del gobierno de la Estrategia Española de Empleo antes del 31 de octubre 2011, y el mantenimiento de la vigencia de las normas que se derogan por la disposición derogatoria única (que ciertamente es amplísima) hasta el momento de aprobación de la Estrategia y del plan anual de PE para 2012, si bien las actuaciones y programas iniciadas con anterioridad se desarrollarán de acuerdo con tales disposiciones.
De bastante importante cabe calificar la disposición final primera, por la que se crea el Fondo de políticas de empleo (probablemente inspirado en el Fondo de Reserva de la Seguridad Social), al que se atribuye la finalidad de atender “necesidades futuras de financiación en la ejecución de las acciones y medidas que integran las políticas activas de empleo, incluidas las iniciativas de formación profesional para el empleo”. La disposición final segunda indica el título competencial en materia laboral que permite al gobierno dictar la norma, la tercera atribuye a la autoridad ministerial del MTIN las facultades para ejecutar y desarrollar la norma en sus respectivos ámbitos competenciales, y la cuarta prevé la entrada en vigor al día siguiente de su publicación.
3. En la exposición de motivos de la futura norma se explican las razones que justifican la utilización de la fórmula jurídica del RDL y su cobertura constitucional, enfatizándose la importancia de adoptar medidas urgentes que permitan recuperar y mejorar la situación económica y social de España. Sobre la reforma de las PAE, se reconoce que las medidas son de carácter más estructural y de una efectividad más prolongada en el tiempo, pero se considera también urgente su reforma para poder adaptarlas a los cambios en el modelo productivo que se pretenden llevar a cabo en el marco de la economía sostenible que impulsa el gobierno. Las medidas así propuestas y desarrolladas en la futura norma, todas ellas tendentes a la mejora y creación de empleo, justificarían su aprobación por la vía del RDL.
Ahora bien, de una lectura detallada del texto no encuentro argumentos jurídicos sólidos para justificar la utilización del RDL, ya que las modificaciones propuestas no afectan al núcleo duro de las PAE y se centran en gran medida en cuestiones de organización de los Servicios de Empleo y de distribución, o redistribución, de competencias entre el ámbito estatal y los autonómicos y locales, por lo que sólo cabe pensar que sean razones derivadas de la necesidad de poner en práctica las nuevas medidas con las correcciones o modificaciones económicas de las partidas presupuestarias destinadas a las mismas las que justifiquen tan decisión, por lo que el juicio de valor se detiene en el análisis jurídico y no entra en el análisis económico.
Es importante destacar la manifestación contenida en la exposición de motivos, y desarrollada después en el texto articulado, de “evolución del concepto de programas al de servicios a la ciudadanía y a las empresas”, que se justifica porque de tal forma se supera “la actual limitación de la gestión de las políticas activas a convocatorias de ayudas”, de tal manera que la referencia a los “programas” queda sustituida en el texto articulado por la de “acciones y medidas” que se adopten por los poderes públicos en el ejercicio de sus competencias. Cuestión jurídica a debate es, dado que son las CC AA las que tienen competencias de gestión de las PAE y pueden desarrollar sus propias estrategias de actuación, saber si las autonomías podrán seguir desarrollando los programas que consideren adecuados, y que incluyen ciertamente diferentes acciones y medidas a adoptar. Creo que la redacción final del texto ahora objeto de comentario permite un amplio margen de actuación a las autonomías para poner en marcha las actuaciones jurídicas que considere más adecuadas para lograr los objetivos de mejora de la situación del empleo y reducción del desempleo.
El ASE, suscrito el 2 de febrero, dedica su primera parte a los acuerdos tripartitos, entre los que se encuentra el suscrito sobre políticas activas de empleo y otras materias de índole laboral (expedientes de regulación de empleo, fondo de capitalización). Las partes firmantes consideran urgente “abordar una reforma de las políticas activas de empleo que permita preparar a las personas para mejorar su empleabilidad, dar mejor respuesta a las necesidades de personal de las empresas y situar a los servicios de empleo como los mejores instrumentos para la gestión del capital humano en el nuevo modelo económico más equilibrado y más productivo”. A tal efecto, además de las medidas de carácter coyuntural, recogidas normativamente en el RDL 1/2011, las partes asumen la necesidad de reformar en profundidad la LE y diseñar unas nuevas PAE a medio y largo plazo. Las seis propuestas concretas que se recogen en el ASE son las siguientes:
1. “Desarrollar un modelo de atención personalizada a las personas en situación de desempleo basado en un itinerario individual y personalizado de empleo. El citado itinerario se materializará en un Acuerdo Personal de Empleo (APE), por el cual, la persona beneficiaria del itinerario se comprometerá a su participación activa en las acciones para la mejora de su empleabilidad y de búsqueda activa de empleo o puesta en marcha de una iniciativa empresarial, y el Servicio Público de Empleo a la asignación y seguimiento de dichas acciones. Los itinerarios individuales y personalizados asegurarán la igualdad de derechos en el acceso al servicio público, y se aplicarán con carácter prioritario a las personas desempleadas con el objetivo de su universalización para toda la población activa a partir de 2013”.
La concreción de esta medida se realiza en el nuevo título I bis de la LE que regula el RDL 3/2011, y en su disposición transitoria segunda.
“2 Fortalecer los Servicios Públicos de Empleo (SPE) en el marco delSistema Nacional de Empleo. Las partes consideran que se han de continuar los esfuerzos para el mejor aprovechamiento y refuerzo de los recursos humanos y medios técnicos de estos Servicios, de acuerdo con las disponibilidades financieras, y con el horizonte de aproximarnos a los estándares europeos. Asimismo, se procederá al afianzamiento de los órganos del Sistema Nacional de Empleo, así como de los instrumentos de que se sirve dicho Sistema para reforzar su coordinación. Se adoptarán medidas para mejorar la planificación, gestión y evaluación de las políticas de empleo de cara a asegurar su eficacia y eficiencia”.
La concreción de esta medida se realiza en la disposición adicional cuarta del RDL 1/2011, y en diversas modificaciones de artículos de la LE que efectúa el RDL 3/2011.
“3 Establecer un catálogo de servicios básicos a la ciudadanía, común para todos los Servicios Públicos de Empleo, en el que predomine un enfoque integral de los servicios y se determinen los destinados a las personas, tanto desempleadas como ocupadas, y a las empresas. Su concreción para cada colectivo y territorio se establecerá por cada Servicio Público de Empleo”.
La concreción de esta medida se efectúa en el nuevo título I bis de la LE incorporado por el RDL 3/2011.
4. “Elaborar una Estrategia Española de Empleo, coordinada por el Gobierno, que defina las actuaciones a adoptar con carácter plurianual por los Servicios Públicos de Empleo para responder a las necesidades estructurales de nuestro mercado de trabajo y contribuir a la recuperación del empleo, en conexión con los ejes de la Estrategia Europea 2020 y el Plan Nacional de Reformas. Determinará los colectivos de atención preferente, los objetivos cuantitativos a alcanzar para el conjunto del Estado y su especificación en cada Comunidad Autónoma, junto a los recursos que se destinarán para su realización. Se establecerá un sistema de seguimiento y evaluación de la Estrategia. La Estrategia garantizará la igualdad de acceso, la cohesión social y la complementariedad entre la unidad de mercado y la diversidad territorial”.
La concreción de esta medida se efectúa básicamente en el nuevo artículo 4 bis de la LE, complementado por el artículo 4 ter.
5. “Transformar en profundidad los actuales programas de políticas activas de empleo y redefinir su contenido y desarrollo para que sean más útiles para las personas desempleadas. Las normas estatales deberán identificar las distintas medidas y fijar los contenidos comunes de las acciones en materia de orientación profesional, promoción del empleo, formación para el empleo y promoción del autoempleo y de la actividad económica, correspondiendo a las Comunidades Autónomas su ejecución ajustada a las necesidades específicas de su territorio, favoreciendo la autonomía y responsabilidad en su gestión, sin perjuicio de las actuaciones de ámbito estatal que le corresponda al Servicio Público de Empleo Estatal.
Partiendo de los avances alcanzados en el marco de los IV Acuerdos de Formación Profesional, se revisará el funcionamiento del subsistema de formación profesional para el empleo a fin de que la oferta permita una mayor respuesta a las necesidades de empleabilidad de los trabajadores, a las necesidades de las empresas y al desarrollo socio-económico de cada territorio y sector. Para ello, se iniciarán las negociaciones de un nuevo Acuerdo en esta materia”.
La concreción de esta medida se efectúa a través de las amplias modificaciones operadas por el RDL 3/2011 en los artículos 23 a 26 de la LE.
6. “Impulsar una mayor relación de las políticas activas de empleo y el sistema de protección por desempleo para reducir el tiempo en que una persona está desempleada. Considerando que el actual sistema de protección es una herramienta imprescindible para la transición a niveles más altos de empleo, las partes coinciden en la necesidad de articular un sistema que mejore la coordinación entre los diferentes ámbitos de responsabilidades en las políticas de empleo”.
No hay una concreción estricta de esta medida en el RDL 3/2011, si bien cabe considerarla incluida en la nueva letra j) del artículo 13 de la LE.
IV. El RDL 3/2011 de 18 de febrero.
1. He leído con atención el texto del RDL 3/2011, y el cambio es sustancial con respecto a los distintos borradores de la norma que tuve también la oportunidad de leer con anterioridad. El texto es más autonomista y creo que merecerá el visto bueno de CiU y PNV, aunque no cabe descartar que pueda solicitarse su tramitación como proyecto de ley para modificar algunos aspectos de su contenido. Destaco en esta introducción general algunos de los puntos más destacados a mi parecer de la norma.
A) La justificación del RDL se efectúa a partir de su posible impacto positivo sobre el mercado de trabajo y la creación de empleo.
B) Se ha incorporado, muy correctamente, una mínima explicación, en la introducción, del nuevo fondo de políticas de empleo, en el que no aparece la expresión “de reserva”, que lo identificaría demasiado con el fondo de reserva de la Seguridad Social.
C) Se ha mantenido la denominación de Servicio Público de Empleo Estatal y han sido suprimidas todas las menciones al que se denominaba, en los borradores, Servicio Estatal de Políticas de Empleo. El mantenimiento de la palabra “público” tiene bastante importancia a mi parecer, y más en un momento en el que se potencia la colaboración con el ámbito privado.
D) Se han dotado de mayores competencias a la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales (nombre que sustituye al anterior de Conferencia sectorial de asuntos laborales), y al Sistema Nacional de Empleo, en la elaboración de la Estrategia Española de Empleo y del Plan Anual de Empleo, corrigiendo, al menos formalmente, una cierta devaluación de su importancia que, siempre a mi parecer, se desprendía de los borradores.
En esta misma línea, se han ampliado las posibilidades de actuación de las CC AA de forma expresa, algo que sin duda, además de ser plenamente coherente con el marco constitucional y las sentencias del Tribunal Constitucional, agradará a las fuerzas nacionalistas, y para el PNV la nueva disposición adicional segunda, relativa a la financiación de las políticas activas de empleo en el País Vasco y Navarra, merecerá especial valoración positiva (la norma dispone que la financiación de las PAE en ambas CC AA “se fijará en el marco del Concierto y del Convenio Económico, respectivamente”). Que se diga de forma clara y sin circunloquios que las CC AA podrán elaborar sus planes anuales de empleo, y que serán quienes elaboren las normas que concreten las grandes líneas de actuación fijadas (de forma demasiado reglamentista a mi parecer, aunque esta crítica queda ahora en segundo plano) en el artículo 25, debe valorarse como positivo y como cambio relevante respecto a los primeros borradores (y no sólo de estos, sino también de los primeros borradores del Real Decreto de ordenación de las políticas activas de empleo que se elaboraron en el SPEE a mediados de 2005 y que posteriormente, gracias a las aportaciones, entre otros, del Servicio de Empleo de Cataluña, fueron mejorando lentamente en contenido autonómico). En la misma línea, el hecho de que el observatorio estatal de empleo mantenga relaciones de coordinación con los de las CC AA es distinto que dicho observatorio “coordine” esas relaciones. Igualmente, la desaparición de la mención a las CC AA en la regulación del plan de choque, contenida en los primeros borradores (que parecía dar a entender que no podían seleccionar colectivos con los que actuar hasta el próximo año 2012) debe valorarse de forma positiva.
E) Con respecto a la formación profesional para el empleo, la desaparición de la referencia a un período de 6 meses para la puesta en marcha de “las nuevas reglas del juego” supongo que proporciona mayor tranquilidad para la negociación del V acuerdo estatal de formación continua. En cualquier caso, sí que creo que hay una modificación importante en el nuevo artículo 26 que suscitará otra vez problemas jurídicos, cual es la referencia a las que las líneas maestras de la formación serán elaboradas, junto con la representación de las administraciones públicas, por las organizaciones sindicales y empresariales “más representativas”.
2. El RDL, como ya he indicado con anterioridad, encuentra su origen en el ASE, suscrito el miércoles 2 de febrero por el gobierno español, las organizaciones sindicales CC OO y UGT, y las organizaciones empresariales CEOE y CEPYME. Más exactamente, su punto de referencia es la parte 1, III del ASE, que incluye el “Acuerdo sobre Políticas Activas de Empleo y otras materias de índole laboral”.
El capítulo I lleva por título “normas generales de la política de empleo” y procede a una amplia modificación de la LE (recientemente ya modificada, no se olvide, por la Ley 35/2010 de 17 de septiembre, de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo). La reforma de la LE también se opera en el capítulo II, dedicado al “fortalecimiento de los Servicios Públicos de Empleo en el marco del Sistema Nacional de Empleo”. Más profunda e intensa es la reforma de la LE introducida en el capítulo III, ya que incorpora un nuevo título I bis, en el que se regula el “establecimiento de un catálogo de servicios básicos a la ciudadanía y desarrollo de un modelo de atención personalizada”. Con una terminología que pretende ser impactante, y que ciertamente encuentra su origen en el ASE, el capítulo IV sigue modificando la LE y procede, al menos terminológicamente hablando, a la “transformación de las políticas activas de empleo y redefinición su contenido y desarrollo”, además de modificar (por enésima vez) el Real Decreto Legislativo 5/2000 de 4 de agosto por el que se aprueba el Texto Refundido de la LISOS.
Las disposiciones transitorias prevén el ritmo de aplicación, y los sujetos beneficiarios, de los itinerarios individuales y personalizados de empleo entre 2011 y 2013, la aprobación por parte del gobierno de la Estrategia Española de Empleo antes del 31 de octubre 2011, y el mantenimiento de la vigencia de las normas que se derogan por la disposición derogatoria única (que ciertamente es amplísima) hasta el momento de aprobación de la Estrategia y del plan anual de PE para 2012, si bien las actuaciones y programas iniciadas con anterioridad se desarrollarán de acuerdo con tales disposiciones.
De bastante importante cabe calificar la disposición final primera, por la que se crea el Fondo de políticas de empleo (probablemente inspirado en el Fondo de Reserva de la Seguridad Social), al que se atribuye la finalidad de atender “necesidades futuras de financiación en la ejecución de las acciones y medidas que integran las políticas activas de empleo, incluidas las iniciativas de formación profesional para el empleo”. La disposición final segunda indica el título competencial en materia laboral que permite al gobierno dictar la norma, la tercera atribuye a la autoridad ministerial del MTIN las facultades para ejecutar y desarrollar la norma en sus respectivos ámbitos competenciales, y la cuarta prevé la entrada en vigor al día siguiente de su publicación.
3. En la exposición de motivos de la futura norma se explican las razones que justifican la utilización de la fórmula jurídica del RDL y su cobertura constitucional, enfatizándose la importancia de adoptar medidas urgentes que permitan recuperar y mejorar la situación económica y social de España. Sobre la reforma de las PAE, se reconoce que las medidas son de carácter más estructural y de una efectividad más prolongada en el tiempo, pero se considera también urgente su reforma para poder adaptarlas a los cambios en el modelo productivo que se pretenden llevar a cabo en el marco de la economía sostenible que impulsa el gobierno. Las medidas así propuestas y desarrolladas en la futura norma, todas ellas tendentes a la mejora y creación de empleo, justificarían su aprobación por la vía del RDL.
Ahora bien, de una lectura detallada del texto no encuentro argumentos jurídicos sólidos para justificar la utilización del RDL, ya que las modificaciones propuestas no afectan al núcleo duro de las PAE y se centran en gran medida en cuestiones de organización de los Servicios de Empleo y de distribución, o redistribución, de competencias entre el ámbito estatal y los autonómicos y locales, por lo que sólo cabe pensar que sean razones derivadas de la necesidad de poner en práctica las nuevas medidas con las correcciones o modificaciones económicas de las partidas presupuestarias destinadas a las mismas las que justifiquen tan decisión, por lo que el juicio de valor se detiene en el análisis jurídico y no entra en el análisis económico.
Es importante destacar la manifestación contenida en la exposición de motivos, y desarrollada después en el texto articulado, de “evolución del concepto de programas al de servicios a la ciudadanía y a las empresas”, que se justifica porque de tal forma se supera “la actual limitación de la gestión de las políticas activas a convocatorias de ayudas”, de tal manera que la referencia a los “programas” queda sustituida en el texto articulado por la de “acciones y medidas” que se adopten por los poderes públicos en el ejercicio de sus competencias. Cuestión jurídica a debate es, dado que son las CC AA las que tienen competencias de gestión de las PAE y pueden desarrollar sus propias estrategias de actuación, saber si las autonomías podrán seguir desarrollando los programas que consideren adecuados, y que incluyen ciertamente diferentes acciones y medidas a adoptar. Creo que la redacción final del texto ahora objeto de comentario permite un amplio margen de actuación a las autonomías para poner en marcha las actuaciones jurídicas que considere más adecuadas para lograr los objetivos de mejora de la situación del empleo y reducción del desempleo.
La reforma de las políticas activas de empleo. El Real Decreto-Ley 3/2011 (III).
6. Texto definitivo de la reforma laboral aprobado por el Congreso.
Paso a explicar a continuación el nuevo texto de la reforma laboral, aprobado definitivamente por el Pleno del Congreso de los Diputados el día 9 de septiembre. El texto fue publicado el 15 de septiembre, en el Boletín Oficial del Congreso, y entró en vigor el día 19, después de su publicación en el BOE del día anterior.
A) Capítulo IV. Medidas para la mejora de la intermediación laboral y sobre la actuación de las empresas de trabajo temporal.
a) Artículo 13. Servicios públicos de empleo.
La norma procede a la modificación de la LE y de la Ley 14/1994 de 1 de junio (modificada) de empresas de trabajo temporal (al tiempo que se aprovecha la reforma para incorporar al ordenamiento jurídico interno la Directiva comunitaria 2008/104/CE de 19 de noviembre de 2008 relativa al trabajo a través de ETTs), siendo las ETTs las que mantendrán la exclusividad de la contratación de trabajadores para ponerlos a disposición de otras empresas. Además, se permitirá durante 2012 la prórroga de la contratación de 1500 orientadores de empleo en el marco del plan extraordinario aprobado por el Real Decreto-Ley 2/2008 de 21 de abril.
b) Artículo 14. Políticas de empleo y agencias de colocación. Artículo 15. Adaptación de la legislación laboral a la regulación de las agencias de colocación. Artículo 16. Adaptación de la legislación de Seguridad Social a la regulación de las agencias de colocación.
-- La norma modifica la LE para incorporar una regulación expresa (nuevo artículo 21 bis) de las agencias de colocación, con o sin ánimo de lucro, que pasarán a realizar tareas de intermediación laboral, definidas en el artículo 20 de la LE como “el conjunto de acciones que tienen por objeto poner en contacto las ofertas de trabajo con los trabajadores que buscan empleo para su colocación”, y que también podrán llevar a cabo actuaciones relacionadas con la búsqueda de empleo de los trabajadores (orientación e información profesional) y con la selección de personal. En cualquier caso, la prestación de servicios por parte de las agencias a los trabajadores tendrá carácter gratuito y no podrá exigirse ninguna contraprestación por los mismos. Tendrán la consideración de demandantes de empleo, a los efectos de las políticas de intermediación, aquellas personas que se inscriban como tales en los servicios públicos de empleo. La intermediación tendrá siempre la consideración de un servicio de carácter público, “con independencia del agente que la realice”.
Tendrá también dicha consideración la actividad que llevan a cabo las llamadas empresas de recolocación, es decir, llevarán a cabo (artículo 20.2 de la LE), “la actividad destinada a la recolocación de los trabajadores que resultaren excedentes en procesos de reestructuración empresarial, que hubiera sido establecida o acordada con los agentes sociales en los correspondientes planes sociales o programas de recolocación”.
-- La regulación de las agencias de colocación, que deberán suscribir un convenio de colaboración con el SPE competente para poder ser consideradas entidades colaboradoras del mismo, en sintonía con el Convenio número 181 de la OIT, obliga a la modificación de numerosas normas, como por ejemplo la del artículo 16 de la LET, del que desaparece lógicamente la referencia a la prohibición de la existencia de agencias de colocación con fines lucrativos; también, del artículo 231 del Texto refundido de la LGSS que regula las obligaciones de los trabajadores y de los solicitantes y beneficiarios de prestaciones por desempleo, y de varios preceptos del texto refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones del orden social (LISOS), aprobada (y modificada en innumerables ocasiones desde su entrada en vigor) por el Real Decreto Legislativo 5/2000 de 4 de agosto.
-- La regulación de las agencias de colocación lleva lógicamente, como ya he indicado, a cambios en varios preceptos de la LISOS, a fin y efecto de velar por el respeto de los derechos de los demandantes de empleo y de fijar las nuevas obligaciones en el supuesto de relacionarse con dichas agencias. En el texto finalmente aprobado se ha modificado el artículo 16, que regula las infracciones muy graves en materia de empleo, ayudas de fomento de empleo en general y formación profesional para el empleo; más exactamente la modificación a la que me refiero se encuentra en el apartado 2, incorporando la tipificación como muy grave de la solicitud de datos de carácter personal en los procesos de selección, precepto que creo que debe ponerse en relación con el segundo párrafo del artículo 22 en el que se dispone que quienes realicen tareas de intermediación laboral (y aquí se incluirán las agencias de colocación) deberán respetar en sus actuaciones la intimidad y dignidad de los trabajadores en el tratamiento de sus datos, de acuerdo con la normativa reguladora al respecto.
-- La norma fortalece la protección de las personas con discapacidad. En concreto, la modificación radica en un añadido a las obligaciones que asumen las agencias de colocación, una de los cuales es el cumplimiento de las normas sobre accesibilidad universal de las personas con discapacidad, que incluye velar por la correcta relación entre las características de los puestos de trabajo ofertados y el perfil académico y profesional requerido, a fin de no excluir del acceso al empleo a las personas con discapacidad”.
-- Se han incorporado nuevos preceptos a la LE, o se han modificado algunos de los ya vigentes con anterioridad, que afectan fundamentalmente a los recursos económicos de que puedan disponer las CC AA para llevar a cabo sus políticas activas de empleo, por una parte, y a la más estrecha vinculación entre políticas activas y pasivas de empleo, por otra. También se han incorporado nuevos preceptos dirigidos de forma concreta a colectivos por razón del sector de actividad (construcción) o por razón del estado físico (personas con discapacidad). Los ejemplos son los siguientes:
--- El nuevo número 3 del artículo 23, dedicado al concepto de políticas activas de empleo, en el que parece que se otorga un amplio campo de actuación a las autonomías para que desarrollen, con los recursos económicos territorializados, aquellas políticas que consideren más adecuadas, permitiendo que su gestión se lleve a cabo mediante diversos instrumentos jurídicos. En cualquier caso, no creo que pueda deducirse del nuevo precepto la territorialización total de los recursos económicos destinados a políticas activas de empleo, ya que el SPEE tiene atribuidas por la propia LE competencias en materia de gestión de los programas referenciados en el artículo 13 e), y tampoco cabe olvidar, para que no parezca que el nuevo precepto introduce un cambio radical en el sistema, que la disponibilidad de que disponen las autonomías para desarrollar sus propias políticas es ya muy amplia. En definitiva, la norma prevé la gestión de los recursos económicos destinados a las políticas activas de empleo por parte de las CC AA para cumplir los objetivos previstos en el artículo 25 de la Ley, y para ello podrán desarrollar “los programas y actuaciones que consideren necesarios”, y a tal efecto las medidas y ayudas que se contemplen en los mismos podrán ser gestionadas “mediante la concesión de subvenciones públicas, contratación administrativa, suscripción de convenios, gestión directa o cualquier otra forma jurídica ajustada a derecho”.
--- La incorporación de una nueva disposición adicional, sexta, a la LE, que lleva por título “distribución competencial en las iniciativas de formación financiadas mediante bonificaciones a la Seguridad Social”, en la que se concreta a qué AA PP corresponde en cada caso las tareas de evaluación, seguimiento y control de las iniciativas de formación financiadas de esa manera y sin perjuicio, nuevamente se recuerda, “de las competencias exclusivas del Estado en cuanto al régimen económico de la Seguridad Social”. El punto más relevante del precepto, que supone una implicación estrecha de la autonomía en el buen funcionamiento de las iniciativas de formación para su beneficio, es el que dispone de forma imperativa que el SPEE “ingresará” a los servicios autonómicos “el valor de las bonificaciones no aplicadas a causa de las sanciones impuestas por infracciones en las bonificaciones en cuotas a la Seguridad Social en concepto de formación de demanda, que se destinarán a las políticas activas de empleo”.
---- La modificación del artículo 27, que lleva por título “la inscripción de los beneficiarios de prestaciones como demandantes de empleo y su participación en las políticas activas de empleo”, con remisión al artículo 231 de la LGSS, que regula las obligaciones de los trabajadores y de los solicitantes y beneficiarios de las prestaciones por desempleo, a fin y efecto de que quede constancia en la LE de la obligación de suscribir el compromiso de actividad y cumplir las exigencias de dicho compromiso. Además, la previa inscripción en el servicio público de empleo, y en su caso de su mantenimiento, posibilitará después, y esta es una novedad incorporada al primer precepto citado, que los solicitantes y beneficiarios de prestaciones y subsidios por desempleo que lo deseen puedan requerir los servicios de las agencias de colocación.
--- La tesis del reforzamiento de la búsqueda de empleo, mediante la incorporación de la referencia al compromiso de actividad en las modificaciones operadas en la LE por la nueva norma con respecto al marco normativo vigente, parece ser una manifestación clara del legislador de vincular más estrechamente las políticas activas y pasivas de empleo, manifestación de la que encontramos una plasmación aún más clara a mi parecer en la nueva disposición adicional sexta, aunque bien es cierto que diferida a un momento futuro que no puede aún, desgraciadamente, preverse con exactitud, cuál es aquel “en que el empleo inicie su recuperación”, que será cuando el gobierno adoptará las medidas necesarias (que tampoco se concretan) “para reformar la normativa que regula las prestaciones por desempleo con el objetivo de aumentar la vinculación de estas con las políticas activas de empleo”.
--- La incorporación de una nueva disposición adicional séptima, referida a los desempleados del sector de la construcción, por la que el gobierno asume la obligación de impulsar, en colaboración con las CC AA, un plan de recolocación para este colectivo que ha sufrido con especial virulencia los efectos de la crisis, de tal manera que deberán ponerse en práctica programas de formación y seguimiento que permitan a los desempleados “ser contratados en sectores demandantes de mano de obra, como por ejemplo los de rehabilitación, instalación energética, seguridad, turismo, dependencia, entre otros”.
--- Por fin, de especial interés para las personas con discapacidad es la nueva disposición transitoria undécima, relativa a la duración de los enclaves laborales. La modificación introducida permite ampliar con carácter excepcional la duración prevista en el Real Decreto 290/2004 de 20 de febrero, 6 años, hasta el 31 de diciembre de 2012, y deja la puerta abierta para la modificación de dicha duración máxima por parte del gobierno en el marco de la estrategia global de acción para el empleo de personas con discapacidad.
---- Con relación concreta al artículo 16, cabe destacar que la obligación anteriormente vigente (artículo 231 LGSS) a “suscribir y cumplir las exigencias del compromiso de actividad” se amplía a la inscripción como demandante de empleo, y todo ello en los términos previstos en el citado artículo 27.
----- Por último, hay que decir que uno de los pocos debates de entidad que tuvo lugar en Senado durante la tramitación parlamentaria fue el de la reducción del período durante el que un trabajador desempleado puede no aceptar participar en actividades formativas (cuestión diferente y con regulación propia es el rechazo a ofertas de empleo) sin que ello implique sanción alguna por parte del servicio público de empleo. La normativa anterior (artículo 231.1. i, de la LGSS) fijaba dicho período en 100 días. El texto del artículo 16 finalmente aprobado lo reduce a 30 días. Además se ha incorporado otra modificación importante a dicho precepto, de tal manera que quien perciba prestaciones contributivas deberá participar obligatoriamente, transcurrido dicho período, “en aquellas acciones formativas dirigidas a la mejora de su ocupabilidad “que se correspondan con su profesión habitual o sus aptitudes formativas según lo determinado en el itinerario de inserción”.
Artículo 19. Prestación por desempleo a tiempo parcial.
Se añade un nuevo apartado, número 5, al artículo 210 de la LGSS, a fin y efecto de concretar que cuando el trabajador se encuentre en situación de desempleo parcial y se genere derecho a percibir prestaciones por desempleo “la consunción de prestaciones generadas se producirá por horas y no por días”. La justificación de la enmienda aprobada en el Senado se basaba en la falta de correspondencia que, a juicio del grupo que propuso la enmienda, se producía entre la percepción de la prestación cuando una persona está sometida a reducción de jornada o tiene suspendido el contrato, y la contabilización de su consumo, por lo que se proponía, y así ha sido aceptado, que el consumo diario de la prestación por desempleo se corresponda “con el porcentaje de reducción de jornada a la que está sometido el trabajador”.
Paso a explicar a continuación el nuevo texto de la reforma laboral, aprobado definitivamente por el Pleno del Congreso de los Diputados el día 9 de septiembre. El texto fue publicado el 15 de septiembre, en el Boletín Oficial del Congreso, y entró en vigor el día 19, después de su publicación en el BOE del día anterior.
A) Capítulo IV. Medidas para la mejora de la intermediación laboral y sobre la actuación de las empresas de trabajo temporal.
a) Artículo 13. Servicios públicos de empleo.
La norma procede a la modificación de la LE y de la Ley 14/1994 de 1 de junio (modificada) de empresas de trabajo temporal (al tiempo que se aprovecha la reforma para incorporar al ordenamiento jurídico interno la Directiva comunitaria 2008/104/CE de 19 de noviembre de 2008 relativa al trabajo a través de ETTs), siendo las ETTs las que mantendrán la exclusividad de la contratación de trabajadores para ponerlos a disposición de otras empresas. Además, se permitirá durante 2012 la prórroga de la contratación de 1500 orientadores de empleo en el marco del plan extraordinario aprobado por el Real Decreto-Ley 2/2008 de 21 de abril.
b) Artículo 14. Políticas de empleo y agencias de colocación. Artículo 15. Adaptación de la legislación laboral a la regulación de las agencias de colocación. Artículo 16. Adaptación de la legislación de Seguridad Social a la regulación de las agencias de colocación.
-- La norma modifica la LE para incorporar una regulación expresa (nuevo artículo 21 bis) de las agencias de colocación, con o sin ánimo de lucro, que pasarán a realizar tareas de intermediación laboral, definidas en el artículo 20 de la LE como “el conjunto de acciones que tienen por objeto poner en contacto las ofertas de trabajo con los trabajadores que buscan empleo para su colocación”, y que también podrán llevar a cabo actuaciones relacionadas con la búsqueda de empleo de los trabajadores (orientación e información profesional) y con la selección de personal. En cualquier caso, la prestación de servicios por parte de las agencias a los trabajadores tendrá carácter gratuito y no podrá exigirse ninguna contraprestación por los mismos. Tendrán la consideración de demandantes de empleo, a los efectos de las políticas de intermediación, aquellas personas que se inscriban como tales en los servicios públicos de empleo. La intermediación tendrá siempre la consideración de un servicio de carácter público, “con independencia del agente que la realice”.
Tendrá también dicha consideración la actividad que llevan a cabo las llamadas empresas de recolocación, es decir, llevarán a cabo (artículo 20.2 de la LE), “la actividad destinada a la recolocación de los trabajadores que resultaren excedentes en procesos de reestructuración empresarial, que hubiera sido establecida o acordada con los agentes sociales en los correspondientes planes sociales o programas de recolocación”.
-- La regulación de las agencias de colocación, que deberán suscribir un convenio de colaboración con el SPE competente para poder ser consideradas entidades colaboradoras del mismo, en sintonía con el Convenio número 181 de la OIT, obliga a la modificación de numerosas normas, como por ejemplo la del artículo 16 de la LET, del que desaparece lógicamente la referencia a la prohibición de la existencia de agencias de colocación con fines lucrativos; también, del artículo 231 del Texto refundido de la LGSS que regula las obligaciones de los trabajadores y de los solicitantes y beneficiarios de prestaciones por desempleo, y de varios preceptos del texto refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones del orden social (LISOS), aprobada (y modificada en innumerables ocasiones desde su entrada en vigor) por el Real Decreto Legislativo 5/2000 de 4 de agosto.
-- La regulación de las agencias de colocación lleva lógicamente, como ya he indicado, a cambios en varios preceptos de la LISOS, a fin y efecto de velar por el respeto de los derechos de los demandantes de empleo y de fijar las nuevas obligaciones en el supuesto de relacionarse con dichas agencias. En el texto finalmente aprobado se ha modificado el artículo 16, que regula las infracciones muy graves en materia de empleo, ayudas de fomento de empleo en general y formación profesional para el empleo; más exactamente la modificación a la que me refiero se encuentra en el apartado 2, incorporando la tipificación como muy grave de la solicitud de datos de carácter personal en los procesos de selección, precepto que creo que debe ponerse en relación con el segundo párrafo del artículo 22 en el que se dispone que quienes realicen tareas de intermediación laboral (y aquí se incluirán las agencias de colocación) deberán respetar en sus actuaciones la intimidad y dignidad de los trabajadores en el tratamiento de sus datos, de acuerdo con la normativa reguladora al respecto.
-- La norma fortalece la protección de las personas con discapacidad. En concreto, la modificación radica en un añadido a las obligaciones que asumen las agencias de colocación, una de los cuales es el cumplimiento de las normas sobre accesibilidad universal de las personas con discapacidad, que incluye velar por la correcta relación entre las características de los puestos de trabajo ofertados y el perfil académico y profesional requerido, a fin de no excluir del acceso al empleo a las personas con discapacidad”.
-- Se han incorporado nuevos preceptos a la LE, o se han modificado algunos de los ya vigentes con anterioridad, que afectan fundamentalmente a los recursos económicos de que puedan disponer las CC AA para llevar a cabo sus políticas activas de empleo, por una parte, y a la más estrecha vinculación entre políticas activas y pasivas de empleo, por otra. También se han incorporado nuevos preceptos dirigidos de forma concreta a colectivos por razón del sector de actividad (construcción) o por razón del estado físico (personas con discapacidad). Los ejemplos son los siguientes:
--- El nuevo número 3 del artículo 23, dedicado al concepto de políticas activas de empleo, en el que parece que se otorga un amplio campo de actuación a las autonomías para que desarrollen, con los recursos económicos territorializados, aquellas políticas que consideren más adecuadas, permitiendo que su gestión se lleve a cabo mediante diversos instrumentos jurídicos. En cualquier caso, no creo que pueda deducirse del nuevo precepto la territorialización total de los recursos económicos destinados a políticas activas de empleo, ya que el SPEE tiene atribuidas por la propia LE competencias en materia de gestión de los programas referenciados en el artículo 13 e), y tampoco cabe olvidar, para que no parezca que el nuevo precepto introduce un cambio radical en el sistema, que la disponibilidad de que disponen las autonomías para desarrollar sus propias políticas es ya muy amplia. En definitiva, la norma prevé la gestión de los recursos económicos destinados a las políticas activas de empleo por parte de las CC AA para cumplir los objetivos previstos en el artículo 25 de la Ley, y para ello podrán desarrollar “los programas y actuaciones que consideren necesarios”, y a tal efecto las medidas y ayudas que se contemplen en los mismos podrán ser gestionadas “mediante la concesión de subvenciones públicas, contratación administrativa, suscripción de convenios, gestión directa o cualquier otra forma jurídica ajustada a derecho”.
--- La incorporación de una nueva disposición adicional, sexta, a la LE, que lleva por título “distribución competencial en las iniciativas de formación financiadas mediante bonificaciones a la Seguridad Social”, en la que se concreta a qué AA PP corresponde en cada caso las tareas de evaluación, seguimiento y control de las iniciativas de formación financiadas de esa manera y sin perjuicio, nuevamente se recuerda, “de las competencias exclusivas del Estado en cuanto al régimen económico de la Seguridad Social”. El punto más relevante del precepto, que supone una implicación estrecha de la autonomía en el buen funcionamiento de las iniciativas de formación para su beneficio, es el que dispone de forma imperativa que el SPEE “ingresará” a los servicios autonómicos “el valor de las bonificaciones no aplicadas a causa de las sanciones impuestas por infracciones en las bonificaciones en cuotas a la Seguridad Social en concepto de formación de demanda, que se destinarán a las políticas activas de empleo”.
---- La modificación del artículo 27, que lleva por título “la inscripción de los beneficiarios de prestaciones como demandantes de empleo y su participación en las políticas activas de empleo”, con remisión al artículo 231 de la LGSS, que regula las obligaciones de los trabajadores y de los solicitantes y beneficiarios de las prestaciones por desempleo, a fin y efecto de que quede constancia en la LE de la obligación de suscribir el compromiso de actividad y cumplir las exigencias de dicho compromiso. Además, la previa inscripción en el servicio público de empleo, y en su caso de su mantenimiento, posibilitará después, y esta es una novedad incorporada al primer precepto citado, que los solicitantes y beneficiarios de prestaciones y subsidios por desempleo que lo deseen puedan requerir los servicios de las agencias de colocación.
--- La tesis del reforzamiento de la búsqueda de empleo, mediante la incorporación de la referencia al compromiso de actividad en las modificaciones operadas en la LE por la nueva norma con respecto al marco normativo vigente, parece ser una manifestación clara del legislador de vincular más estrechamente las políticas activas y pasivas de empleo, manifestación de la que encontramos una plasmación aún más clara a mi parecer en la nueva disposición adicional sexta, aunque bien es cierto que diferida a un momento futuro que no puede aún, desgraciadamente, preverse con exactitud, cuál es aquel “en que el empleo inicie su recuperación”, que será cuando el gobierno adoptará las medidas necesarias (que tampoco se concretan) “para reformar la normativa que regula las prestaciones por desempleo con el objetivo de aumentar la vinculación de estas con las políticas activas de empleo”.
--- La incorporación de una nueva disposición adicional séptima, referida a los desempleados del sector de la construcción, por la que el gobierno asume la obligación de impulsar, en colaboración con las CC AA, un plan de recolocación para este colectivo que ha sufrido con especial virulencia los efectos de la crisis, de tal manera que deberán ponerse en práctica programas de formación y seguimiento que permitan a los desempleados “ser contratados en sectores demandantes de mano de obra, como por ejemplo los de rehabilitación, instalación energética, seguridad, turismo, dependencia, entre otros”.
--- Por fin, de especial interés para las personas con discapacidad es la nueva disposición transitoria undécima, relativa a la duración de los enclaves laborales. La modificación introducida permite ampliar con carácter excepcional la duración prevista en el Real Decreto 290/2004 de 20 de febrero, 6 años, hasta el 31 de diciembre de 2012, y deja la puerta abierta para la modificación de dicha duración máxima por parte del gobierno en el marco de la estrategia global de acción para el empleo de personas con discapacidad.
---- Con relación concreta al artículo 16, cabe destacar que la obligación anteriormente vigente (artículo 231 LGSS) a “suscribir y cumplir las exigencias del compromiso de actividad” se amplía a la inscripción como demandante de empleo, y todo ello en los términos previstos en el citado artículo 27.
----- Por último, hay que decir que uno de los pocos debates de entidad que tuvo lugar en Senado durante la tramitación parlamentaria fue el de la reducción del período durante el que un trabajador desempleado puede no aceptar participar en actividades formativas (cuestión diferente y con regulación propia es el rechazo a ofertas de empleo) sin que ello implique sanción alguna por parte del servicio público de empleo. La normativa anterior (artículo 231.1. i, de la LGSS) fijaba dicho período en 100 días. El texto del artículo 16 finalmente aprobado lo reduce a 30 días. Además se ha incorporado otra modificación importante a dicho precepto, de tal manera que quien perciba prestaciones contributivas deberá participar obligatoriamente, transcurrido dicho período, “en aquellas acciones formativas dirigidas a la mejora de su ocupabilidad “que se correspondan con su profesión habitual o sus aptitudes formativas según lo determinado en el itinerario de inserción”.
Artículo 19. Prestación por desempleo a tiempo parcial.
Se añade un nuevo apartado, número 5, al artículo 210 de la LGSS, a fin y efecto de concretar que cuando el trabajador se encuentre en situación de desempleo parcial y se genere derecho a percibir prestaciones por desempleo “la consunción de prestaciones generadas se producirá por horas y no por días”. La justificación de la enmienda aprobada en el Senado se basaba en la falta de correspondencia que, a juicio del grupo que propuso la enmienda, se producía entre la percepción de la prestación cuando una persona está sometida a reducción de jornada o tiene suspendido el contrato, y la contabilización de su consumo, por lo que se proponía, y así ha sido aceptado, que el consumo diario de la prestación por desempleo se corresponda “con el porcentaje de reducción de jornada a la que está sometido el trabajador”.
La reforma de las políticas activas de empleo. El Real Decreto-Ley 3/2011 (II).
4. Informe de la ponencia y texto aprobado por la Comisión de Trabajo e Inmigración del Congreso de los Diputados.
A) El capítulo IV reguló las medidas para la mejora de la intermediación laboral y sobre la actuación de las empresas de trabajo temporal. Con carácter previo al estudio de las modificaciones introducidas en el articulado del proyecto de ley, quiero poner de manifiesto dos cuestiones relevantes en este ámbito:
En primer lugar, cabe hacer mención de la nueva disposición decimoséptima (incorporada en ponencia y mantenida en Comisión), que es a mi entender una manifestación de voluntad de defensa y reforzamiento de los servicios públicos de empleo, manifestación que ciertamente debe concretarse en la práctica, sin olvidar lo que se ha hecho hasta el presente, en términos cuantitativos y cualitativos en la práctica cotidiana.
Se efectúa justamente para recordar su importancia en un momento en el que se abrían las puertas de la intermediación laboral a las agencias de colocación, y en el que se formulaban duras críticas por parte de algunos grupos políticos y de las organizaciones sindicales sobre el riesgo de privatización de los servicios de empleo. Pues bien, frente a estas críticas, la norma estipulaba en la citada disposición que el gobierno “seguirá reforzando los Servicios Públicos de Empleo estatal y autonómicos mediante la mejora de sus recursos humanos, tecnológicos, organizativos y de la red de servicios”, y que así mismo “incrementará el grado de coordinación y eficacia entre los Servicios de Empleo estatal y autonómicos para promover los cambios en el acceso y la mejora de empleo y para gestionar las prestaciones por desempleo”.
En segundo término, las personas que estudien atentamente los documentos de trabajo que estoy ahora analizando, el Informe de la ponencia y el texto aprobado por la Comisión, comprobarán que hay diferencias sustanciales, muchas más que en otros capítulos del proyecto de ley, entre las enmiendas incorporadas en el Informe y el texto finalmente aprobado por la Comisión, que se parece mucho más al del proyecto de ley, es decir al del RDL 10/2010, que al de la ponencia. Desconozco que ocurrió en el período de tiempo transcurrido desde que se aprobó el Informe hasta la negociación en Comisión para llegar al texto final, pero me inclino a pensar, a la vista de la incorporación de algunas enmiendas transaccionales entre los grupos socialistas y de CiU sobre políticas de empleo en la última fase de la tramitación, que algunas enmiendas del texto del Informe sirvieron como moneda de cambio; es decir su desaparición del texto final tuvo como contrapartida la incorporación de nuevos preceptos y disposiciones adicionales no previstas con anterioridad, aun cuando también puede afirmarse que alguna enmienda acogida por el Informe suscitaba, a mi parecer, bastante dudas de conformidad jurídica, y otras podían perfectamente refundirse en una sola.
B) Al artículo 22bis de la Ley de Empleo, sobre discriminación en el acceso al empleo, el Informe incorporó la mención expresa a la discriminación “tanto directa como indirecta”, modificación no incorporada al texto final que mantuvo solamente la referencia genérica a la discriminación.
El Informe ya incorporó, y la Comisión los mantuvo y amplió en algún caso, nuevos preceptos a la LE, o modificaciones de los mismos, que afectaban fundamentalmente a los recursos económicos de que pueden disponer las Comunidades Autónomas para llevar a cabo sus políticas activas de empleo, por una parte, y a la más estrecha vinculación entre políticas activas y pasivas de empleo, por otra, así como también se incorporaron nuevos preceptos (a instancias de CiU) dirigidos de forma concreta a colectivos por razón del sector de actividad (construcción) o por razón del estado físico (personas con discapacidad). Los ejemplos son los siguientes:
a) El nuevo número 3 del artículo 23, dedicado al concepto de políticas activas de empleo, en el que parece que se otorga un amplio campo de actuación a las autonomías para que desarrollen, con los recursos económicos territorializados, aquellas políticas que consideren más adecuadas, permitiendo que su gestión se lleve a cabo mediante diversos instrumentos jurídicos. En cualquier caso, no creo que pueda deducirse del nuevo precepto la territorialización total de los recursos económicos destinados a políticas activas de empleo, ya que el SPEE tiene atribuidas por la propia LE competencias en materia de gestión de los programas referenciados en el artículo 13 e), y tampoco cabe olvidar, para que no parezca que el nuevo precepto introduce un cambio radical en el sistema, que la disponibilidad de que disponen las autonomías para desarrollar sus propias políticas es ya muy amplia, En definitiva, la norma preveía la gestión de los recursos económicos destinados a las políticas activas de empleo por parte de las CC AA para cumplir los objetivos previstos en el artículo 25 de la LE, y para ello podrían desarrollar “los programas y actuaciones que consideren necesarios”, y a tal efecto las medidas y ayudas que se contemplaran en los mismos podrían ser gestionadas “mediante la concesión de subvenciones públicas, contratación administrativa, suscripción de convenios, gestión directa o cualquier otra forma jurídica ajustada a derecho”.
b) La incorporación de una nueva disposición adicional, sexta, a la LE, que llevaba por título “distribución competencial en las iniciativas de formación financiadas mediante bonificaciones a la Seguridad Social”, en la que se concretaba a qué Administraciones Públicas correspondería en cada caso las tareas de evaluación, seguimiento y control de las iniciativas de formación financiadas de esa manera y sin perjuicio, nuevamente se recordaba “de las competencias exclusivas del Estado en cuanto al régimen económico de la Seguridad Social”. El punto más relevante del precepto, que suponía una implicación estrecha de la autonomía en el buen funcionamiento de las iniciativas de formación para su beneficio, era el que disponía de forma imperativa que el SPEE “ingresaría” a los servicios autonómicos “el valor de las bonificaciones no aplicadas a causa de las sanciones impuestas por infracciones en las bonificaciones en cuotas a la Seguridad Social en concepto de formación de demanda, que se destinarán a las políticas activas de empleo”.
c) La modificación del artículo 27, que lleva por título “la inscripción de los beneficiarios de prestaciones como demandantes de empleo y su participación en las políticas activas de empleo”, con remisión al artículo 231 de la Ley General de Seguridad Social, que regulaba las obligaciones de los trabajadores y de los solicitantes y beneficiarios de las prestaciones por desempleo, a fin y efecto de que quedara constancia en la LE de la obligación de suscribir el compromiso de actividad y cumplir las exigencias de dicho compromiso. Además, la previa inscripción en el servicio público de empleo, y en su caso de su mantenimiento, posibilitaría después, y esta era una novedad incorporada al primer precepto citado, que los solicitantes y beneficiarios de prestaciones y subsidios por desempleo que lo desearan pudieran “requerir los servicios de las agencias de colocación”.
d) La tesis del reforzamiento de la búsqueda de empleo, mediante la incorporación de la referencia al compromiso de actividad en las modificaciones operadas en la LE por la nueva norma con respecto al marco normativo vigente, parecía ser una manifestación clara del legislador de vincular más estrechamente las políticas activas y pasivas de empleo, manifestación de la que encontramos una plasmación aún más clara a mi parecer en la nueva disposición adicional sexta (incorporada en trámite de Comisión), aunque bien es cierto que diferida a un momento futuro que no puede aún, desgraciadamente, preverse con exactitud, cuál es aquel “en que el empleo inicie su recuperación”, que será cuando el gobierno adoptará las medidas necesarias (que tampoco se concretan) “para reformar la normativa que regula las prestaciones por desempleo con el objetivo de aumentar la vinculación de estas con las políticas activas de empleo”.
e) La incorporación en Comisión de una nueva disposición adicional (séptima) referida a los desempleados del sector de la construcción, por la que el gobierno asumía la obligación de impulsar, en colaboración con las CC AA, un plan de recolocación para este colectivo que ha sufrido con especial virulencia los efectos de la crisis, de tal manera que deberán ponerse en práctica programas de formación y seguimiento que permitan a los desempleados “ser contratados en sectores demandantes de mano de obra, como por ejemplo los de rehabilitación, instalación energética, seguridad, turismo, dependencia, entre otros”.
f) Por fin, de especial interés para las personas con discapacidad era la nueva disposición transitoria undécima, incorporada en el Informe y mantenida en Comisión, relativa a la duración de los enclaves laborales. La modificación introducida permitía ampliar con carácter excepcional la duración prevista en el Real Decreto 290/2004 de 20 de febrero, 6 años, hasta el 31 de diciembre de 2012, y dejaba la puerta abierta para la modificación de dicha duración máxima por parte del gobierno “en el marco de la estrategia global de acción para el empleo de personas con discapacidad”.
5. Texto aprobado por la Comisión de Trabajo e Inmigración del Senado. 25 de agosto de 2010.
A) Me detengo en primer lugar en el artículo 14, relativo a Políticas de Empleo y agencias de colocación.
La enmienda núm. 241 del grupo socialista fue aprobada con 13 votos a favor y 13 abstenciones, y reincorporó el texto del informe de la ponencia de la Comisión de Trabajo e Inmigración del Congreso de los Diputados, que desapareció dos días después durante el complejo debate en Comisión.
Sí podía ser importante, ciertamente, la recuperación de la obligación de concretar los términos de la colaboración entre las agencias de colocación y los servicios públicos de empleo en los supuestos de incumplimiento por parte de los trabajadores y de los solicitantes y beneficiarios de las prestaciones por desempleo de las obligaciones legalmente previstas, ya que es el SPE el que deberá adoptar las medidas sancionadoras que corresponda. La enmienda era clara en este apartado, destacando que el procedimiento sancionador “queda en manos del propio servicio público de empleo”, y que para ponerlo en marcha la agencia debía comunicarle los incumplimientos que se produjeran.
B) Paso ahora al artículo 16, que regula la adaptación de la legislación de Seguridad Social a la regulación de las agencias de colocación.
Uno de los pocos debates mediáticos que hubo sobre la reforma laboral durante su tramitación en el Senado, fue el de la reducción del período durante el que un trabajador desempleado puede no aceptar participar en actividades formativas (cuestión diferente y con regulación propia es el rechazo a ofertas de empleo) sin que ello implique sanción alguna por parte del servicio público de empleo.
La normativa entonces vigente (artículo 231.1. i, de la LGSS) fijaba dicho período en 100 días. La enmienda núm. 195 del grupo socialista suprimía ese período, mientras que el texto del artículo 16 finalmente aprobado (por asentimiento de todos los grupos parlamentarios presentes en la Comisión) lo redujo a 30 días, y además se incorporó, a propuesta del grupo popular, otra modificación a dicho precepto, de tal manera que quien percibiera prestaciones contributivas debería participar obligatoriamente, transcurrido dicho período, “en aquellas acciones formativas dirigidas a la mejora de su ocupabilidad que se correspondan con su profesión habitual o sus aptitudes formativas según lo determinado en el itinerario de inserción”.
C) El Senado incorporó un nuevo artículo 19 en la futura ley, relativo a la prestación por desempleo a tiempo parcial. Se aprobó, con el visto bueno de todos los grupos, a excepción del socialista que votó en contra, la enmienda núm. 32 del grupo de senadores nacionalistas, más concretamente del PNV, para añadir un nuevo apartado, número 5, al artículo 210 de la LGSS, a fin y efecto de concretar que cuando el trabajador se encuentre en situación de desempleo parcial y se genere derecho a percibir prestaciones por desempleo “la consunción de prestaciones generadas se producirá por horas y no por días”. La justificación de la enmienda, de la que no hubo debate en Comisión se basaba en la falta de correspondencia que había, a juicio del grupo que propuso la enmienda, entre la percepción de la prestación cuando una persona estaba sometida a reducción de jornada o tenía suspendido el contrato, y la contabilización de su consumo, por lo que se proponía que el consumo diario de la prestación por desempleo se correspondiera “con el porcentaje de reducción de jornada a la que está sometido el trabajador”.
A) El capítulo IV reguló las medidas para la mejora de la intermediación laboral y sobre la actuación de las empresas de trabajo temporal. Con carácter previo al estudio de las modificaciones introducidas en el articulado del proyecto de ley, quiero poner de manifiesto dos cuestiones relevantes en este ámbito:
En primer lugar, cabe hacer mención de la nueva disposición decimoséptima (incorporada en ponencia y mantenida en Comisión), que es a mi entender una manifestación de voluntad de defensa y reforzamiento de los servicios públicos de empleo, manifestación que ciertamente debe concretarse en la práctica, sin olvidar lo que se ha hecho hasta el presente, en términos cuantitativos y cualitativos en la práctica cotidiana.
Se efectúa justamente para recordar su importancia en un momento en el que se abrían las puertas de la intermediación laboral a las agencias de colocación, y en el que se formulaban duras críticas por parte de algunos grupos políticos y de las organizaciones sindicales sobre el riesgo de privatización de los servicios de empleo. Pues bien, frente a estas críticas, la norma estipulaba en la citada disposición que el gobierno “seguirá reforzando los Servicios Públicos de Empleo estatal y autonómicos mediante la mejora de sus recursos humanos, tecnológicos, organizativos y de la red de servicios”, y que así mismo “incrementará el grado de coordinación y eficacia entre los Servicios de Empleo estatal y autonómicos para promover los cambios en el acceso y la mejora de empleo y para gestionar las prestaciones por desempleo”.
En segundo término, las personas que estudien atentamente los documentos de trabajo que estoy ahora analizando, el Informe de la ponencia y el texto aprobado por la Comisión, comprobarán que hay diferencias sustanciales, muchas más que en otros capítulos del proyecto de ley, entre las enmiendas incorporadas en el Informe y el texto finalmente aprobado por la Comisión, que se parece mucho más al del proyecto de ley, es decir al del RDL 10/2010, que al de la ponencia. Desconozco que ocurrió en el período de tiempo transcurrido desde que se aprobó el Informe hasta la negociación en Comisión para llegar al texto final, pero me inclino a pensar, a la vista de la incorporación de algunas enmiendas transaccionales entre los grupos socialistas y de CiU sobre políticas de empleo en la última fase de la tramitación, que algunas enmiendas del texto del Informe sirvieron como moneda de cambio; es decir su desaparición del texto final tuvo como contrapartida la incorporación de nuevos preceptos y disposiciones adicionales no previstas con anterioridad, aun cuando también puede afirmarse que alguna enmienda acogida por el Informe suscitaba, a mi parecer, bastante dudas de conformidad jurídica, y otras podían perfectamente refundirse en una sola.
B) Al artículo 22bis de la Ley de Empleo, sobre discriminación en el acceso al empleo, el Informe incorporó la mención expresa a la discriminación “tanto directa como indirecta”, modificación no incorporada al texto final que mantuvo solamente la referencia genérica a la discriminación.
El Informe ya incorporó, y la Comisión los mantuvo y amplió en algún caso, nuevos preceptos a la LE, o modificaciones de los mismos, que afectaban fundamentalmente a los recursos económicos de que pueden disponer las Comunidades Autónomas para llevar a cabo sus políticas activas de empleo, por una parte, y a la más estrecha vinculación entre políticas activas y pasivas de empleo, por otra, así como también se incorporaron nuevos preceptos (a instancias de CiU) dirigidos de forma concreta a colectivos por razón del sector de actividad (construcción) o por razón del estado físico (personas con discapacidad). Los ejemplos son los siguientes:
a) El nuevo número 3 del artículo 23, dedicado al concepto de políticas activas de empleo, en el que parece que se otorga un amplio campo de actuación a las autonomías para que desarrollen, con los recursos económicos territorializados, aquellas políticas que consideren más adecuadas, permitiendo que su gestión se lleve a cabo mediante diversos instrumentos jurídicos. En cualquier caso, no creo que pueda deducirse del nuevo precepto la territorialización total de los recursos económicos destinados a políticas activas de empleo, ya que el SPEE tiene atribuidas por la propia LE competencias en materia de gestión de los programas referenciados en el artículo 13 e), y tampoco cabe olvidar, para que no parezca que el nuevo precepto introduce un cambio radical en el sistema, que la disponibilidad de que disponen las autonomías para desarrollar sus propias políticas es ya muy amplia, En definitiva, la norma preveía la gestión de los recursos económicos destinados a las políticas activas de empleo por parte de las CC AA para cumplir los objetivos previstos en el artículo 25 de la LE, y para ello podrían desarrollar “los programas y actuaciones que consideren necesarios”, y a tal efecto las medidas y ayudas que se contemplaran en los mismos podrían ser gestionadas “mediante la concesión de subvenciones públicas, contratación administrativa, suscripción de convenios, gestión directa o cualquier otra forma jurídica ajustada a derecho”.
b) La incorporación de una nueva disposición adicional, sexta, a la LE, que llevaba por título “distribución competencial en las iniciativas de formación financiadas mediante bonificaciones a la Seguridad Social”, en la que se concretaba a qué Administraciones Públicas correspondería en cada caso las tareas de evaluación, seguimiento y control de las iniciativas de formación financiadas de esa manera y sin perjuicio, nuevamente se recordaba “de las competencias exclusivas del Estado en cuanto al régimen económico de la Seguridad Social”. El punto más relevante del precepto, que suponía una implicación estrecha de la autonomía en el buen funcionamiento de las iniciativas de formación para su beneficio, era el que disponía de forma imperativa que el SPEE “ingresaría” a los servicios autonómicos “el valor de las bonificaciones no aplicadas a causa de las sanciones impuestas por infracciones en las bonificaciones en cuotas a la Seguridad Social en concepto de formación de demanda, que se destinarán a las políticas activas de empleo”.
c) La modificación del artículo 27, que lleva por título “la inscripción de los beneficiarios de prestaciones como demandantes de empleo y su participación en las políticas activas de empleo”, con remisión al artículo 231 de la Ley General de Seguridad Social, que regulaba las obligaciones de los trabajadores y de los solicitantes y beneficiarios de las prestaciones por desempleo, a fin y efecto de que quedara constancia en la LE de la obligación de suscribir el compromiso de actividad y cumplir las exigencias de dicho compromiso. Además, la previa inscripción en el servicio público de empleo, y en su caso de su mantenimiento, posibilitaría después, y esta era una novedad incorporada al primer precepto citado, que los solicitantes y beneficiarios de prestaciones y subsidios por desempleo que lo desearan pudieran “requerir los servicios de las agencias de colocación”.
d) La tesis del reforzamiento de la búsqueda de empleo, mediante la incorporación de la referencia al compromiso de actividad en las modificaciones operadas en la LE por la nueva norma con respecto al marco normativo vigente, parecía ser una manifestación clara del legislador de vincular más estrechamente las políticas activas y pasivas de empleo, manifestación de la que encontramos una plasmación aún más clara a mi parecer en la nueva disposición adicional sexta (incorporada en trámite de Comisión), aunque bien es cierto que diferida a un momento futuro que no puede aún, desgraciadamente, preverse con exactitud, cuál es aquel “en que el empleo inicie su recuperación”, que será cuando el gobierno adoptará las medidas necesarias (que tampoco se concretan) “para reformar la normativa que regula las prestaciones por desempleo con el objetivo de aumentar la vinculación de estas con las políticas activas de empleo”.
e) La incorporación en Comisión de una nueva disposición adicional (séptima) referida a los desempleados del sector de la construcción, por la que el gobierno asumía la obligación de impulsar, en colaboración con las CC AA, un plan de recolocación para este colectivo que ha sufrido con especial virulencia los efectos de la crisis, de tal manera que deberán ponerse en práctica programas de formación y seguimiento que permitan a los desempleados “ser contratados en sectores demandantes de mano de obra, como por ejemplo los de rehabilitación, instalación energética, seguridad, turismo, dependencia, entre otros”.
f) Por fin, de especial interés para las personas con discapacidad era la nueva disposición transitoria undécima, incorporada en el Informe y mantenida en Comisión, relativa a la duración de los enclaves laborales. La modificación introducida permitía ampliar con carácter excepcional la duración prevista en el Real Decreto 290/2004 de 20 de febrero, 6 años, hasta el 31 de diciembre de 2012, y dejaba la puerta abierta para la modificación de dicha duración máxima por parte del gobierno “en el marco de la estrategia global de acción para el empleo de personas con discapacidad”.
5. Texto aprobado por la Comisión de Trabajo e Inmigración del Senado. 25 de agosto de 2010.
A) Me detengo en primer lugar en el artículo 14, relativo a Políticas de Empleo y agencias de colocación.
La enmienda núm. 241 del grupo socialista fue aprobada con 13 votos a favor y 13 abstenciones, y reincorporó el texto del informe de la ponencia de la Comisión de Trabajo e Inmigración del Congreso de los Diputados, que desapareció dos días después durante el complejo debate en Comisión.
Sí podía ser importante, ciertamente, la recuperación de la obligación de concretar los términos de la colaboración entre las agencias de colocación y los servicios públicos de empleo en los supuestos de incumplimiento por parte de los trabajadores y de los solicitantes y beneficiarios de las prestaciones por desempleo de las obligaciones legalmente previstas, ya que es el SPE el que deberá adoptar las medidas sancionadoras que corresponda. La enmienda era clara en este apartado, destacando que el procedimiento sancionador “queda en manos del propio servicio público de empleo”, y que para ponerlo en marcha la agencia debía comunicarle los incumplimientos que se produjeran.
B) Paso ahora al artículo 16, que regula la adaptación de la legislación de Seguridad Social a la regulación de las agencias de colocación.
Uno de los pocos debates mediáticos que hubo sobre la reforma laboral durante su tramitación en el Senado, fue el de la reducción del período durante el que un trabajador desempleado puede no aceptar participar en actividades formativas (cuestión diferente y con regulación propia es el rechazo a ofertas de empleo) sin que ello implique sanción alguna por parte del servicio público de empleo.
La normativa entonces vigente (artículo 231.1. i, de la LGSS) fijaba dicho período en 100 días. La enmienda núm. 195 del grupo socialista suprimía ese período, mientras que el texto del artículo 16 finalmente aprobado (por asentimiento de todos los grupos parlamentarios presentes en la Comisión) lo redujo a 30 días, y además se incorporó, a propuesta del grupo popular, otra modificación a dicho precepto, de tal manera que quien percibiera prestaciones contributivas debería participar obligatoriamente, transcurrido dicho período, “en aquellas acciones formativas dirigidas a la mejora de su ocupabilidad que se correspondan con su profesión habitual o sus aptitudes formativas según lo determinado en el itinerario de inserción”.
C) El Senado incorporó un nuevo artículo 19 en la futura ley, relativo a la prestación por desempleo a tiempo parcial. Se aprobó, con el visto bueno de todos los grupos, a excepción del socialista que votó en contra, la enmienda núm. 32 del grupo de senadores nacionalistas, más concretamente del PNV, para añadir un nuevo apartado, número 5, al artículo 210 de la LGSS, a fin y efecto de concretar que cuando el trabajador se encuentre en situación de desempleo parcial y se genere derecho a percibir prestaciones por desempleo “la consunción de prestaciones generadas se producirá por horas y no por días”. La justificación de la enmienda, de la que no hubo debate en Comisión se basaba en la falta de correspondencia que había, a juicio del grupo que propuso la enmienda, entre la percepción de la prestación cuando una persona estaba sometida a reducción de jornada o tenía suspendido el contrato, y la contabilización de su consumo, por lo que se proponía que el consumo diario de la prestación por desempleo se correspondiera “con el porcentaje de reducción de jornada a la que está sometido el trabajador”.
Suscribirse a:
Entradas (Atom)