1. Es objeto de anotación en esta entrada del blog
la sentencia dictada por la Sala Social del Tribunal
Supremo el 18 de noviembre, de la que fue ponente el magistrado Juan Molins,
también integrada por las magistradas Ana María Orellana y Luisa María Garrido,
y los magistrados Antonio Vicente Sempere y Juan Manuel San Cristóbal.
La resolución judicial
estima parcialmente, en contra del criterio propugnado el por el Ministerio
Fiscal en su preceptivo informe y en el que abogaba por su improcedencia, el recurso de casación para la unificación de
doctrina interpuesto por un trabajador que prestaba su actividad en el Servicio
Navarro de Salud – Osasunbidea contra la sentencia dictada por la Sala Social del Tribunal
Superior de Justicia de Navarra el 19 de junio de 2024, de la que fue ponente
el magistrado Miguel Azagra.
La Sala autonómica
había desestimado el recurso de suplicación interpuesto por la parte
trabajadora contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Social núm. 4 de
Pamplona/Iruña el 9 de febrero de 2024, declarando su incompetencia para
conocer del litigio.
El resumen oficial
de la sentencia permite ya tener un buen conocimiento del conflicto y del
fallo: “SERVICIO NAVARRO DE SALUD-OSASUNBIDEA. Contratación administrativa.
Demanda que pretende que se declare que el actor es trabajador fijo porque la
contratación administrativa fue irregular y no se adecuó a la norma de
cobertura, por lo que encubre un verdadero contrato de trabajo. Además, la
parte actora argumenta que el contrato excedió de la duración máxima.
Competencia de la jurisdicción social respecto de la pretensión relativa a la
contratación irregular. Matiza doctrina”.
Y justamente, el
interés especial de la sentencia radica en la citada matización de la doctrina
sentada con anterioridad por la Sala desde la que dictó el 11 de enero de 2024 , de la que fue ponente la magistrada María Luz García (resumen oficial: “Incompetencia
del orden jurisdiccional social: conocer impugnación frente a extinción de un
contrato administrativo para provisión de vacante (interinidad), abuso por
duración injustificadamente larga de la vacante. La irregularidad no altera la
naturaleza contractual”), que continuó en varias sentencias posteriores que se mencionan
en el fundamento de derecho quinto, habiendo sido una de ellas, la de 2 deabril de 2025 ,
de la que fue ponente el magistrado Ángel Blasco, objeto de detallado análisis
por mi parte en una entrada anterior del blog y a la que me referiré más
adelante.
2. El litigio
encuentra su origen en sede judicial con la presentación de demanda en
reclamación de derechos, cuya pretensión, ratificada en el acto de juicio, era
que se declarara la condición de trabajador fijo del SNS-Osasunbidea desde el
18 de mayo de 2017, con las consecuencias legales inherentes a la misma. El
Juzgado de lo Social núm. 4 de Pamplona dictó sentencia el 9 de febrero de
2024, declarando, como ya he indicado, su incompetencia para conocer de aquella
y que la jurisdicción competente al respecto era la contencioso-administrativa.
Conocemos los
hechos probados de la sentencia de instancia (no disponible hasta donde mi
conocimiento alcanza, en CENDOJ) en el antecedente de hecho cuarto de la dictada
por el TSJ.
El demandante, prestaba
sus servicios desde el 17 de mayo de 2018, si bien, así se recoge en el HP primero,
tenía reconocida una antigüedad del 23 de junio de 2016), con sucesivos
contratos administrativos y prórrogas.
Participó en la convocatoria “para la provisión mediante oposición de133
puestos de trabajo de nivel E al servicio de la Administración de la Comunidad
Foral de Navarra y sus organismos autónomos..., donde resultó aprobado sin
plaza, integrándose en una lista de contratación temporal”, y obra en el E.A. “las
convocatorias tendentes a la cobertura de la plaza vacante NUM000...”.
3. Contra la
sentencia del JS se interpuso recurso de suplicación al amparo del art. 193 c)
de la Ley reguladora de la jurisdicción social, es decir por infracción de
normativa y jurisprudencia aplicable. Más exactamente, se alegaba infracción de
los arts. 1.1. y 8.1 de la Ley del Estatuto de los trabajadores, y de la Directiva
1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo marco de la
CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada, de la
jurisprudencia sentada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en sus
sentencias de 3 de junio de 2021 (remito a la entrada “Sobre la extinción de un
contrato de interinidad en el sector público. El TJUE mantiene la línea crítica
hacia la normativa española en caso de su uso abusivo. (Examen de la sentencia
de 3 de junio de 2021, asunto C-726/19, caso IMID RA, y recordatorio del
litigio que dio lugar al auto del TSJ de Madrid de 23 de septiembre de 2019” )
y 22 de febrero de 2024 (remito a la entrada “El camino abierto por el TJUE
para la estabilización permanente del personal laboral (hasta ahora) indefinido
no fijo. Notas a la sentencia de 22 de febrero de 2024 (asuntos acumulados
C‑59/22, C‑110/22 y C‑159/22) y algunas reflexiones (y dudas) sobre el futuro” )
así como también aplicación indebida del art. 1.3 de la Ley de Estatuto Básico
del Empleado Público, en relación con el art. .88 del Texto Refundido del
Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas (Decreto
Foral Legislativo 251/1993), con el art. 29.1 c) de la Ley Foral 11/1992 de 20 de
octubre y con el Art.7 del Decreto Foral 68/2009 de 28 de septiembre.
En el fundamento
de derecho segundo de la sentencia del TSJ se efectúa una síntesis del
contenido del recurso en estos términos:
“... se manifiesta
en el recurso que el juzgado, para estimar la excepción de incompetencia de
jurisdicción, se limita a transcribir la sentencia del TS de 11/01/2024,
aseverando que tal doctrina no es aplicable al caso pues la relación
contractual del actor se soporta en un contrato denominado "de atención a otras
necesidades", previsto en el artículo 29.1.c) de la Ley Foral 11/1992 y en
el artículo 7 del Decreto Foral 68/2009, que es sustancialmente diferente al
contrato por vacante concurrente en el caso enjuiciado en la sentencia del TS.
A ello añade que,
para tener amparo legal dicho contrato en las normas citadas, se exige la
concurrencia de dos requisitos, por un lado, la existencia de concretas nuevas
necesidades que justifiquen tal contratación y por otro la insuficiencia de
personal fijo para atenderlas, cuya falta de acreditación e inexistencia,
determina que carezca la contratación del actor de amparo legal en norma
administrativa y, por ello, que deba ser la jurisdicción social la competente
para juzgar su reclamación.
En definitiva, se
sostiene por el recurrente que el contrato suscrito con el organismo demandado
se ha realizado fuera de los supuestos contemplados en el Art.29.1.c) de la Ley
Foral 11/1992 y por el Art. 7 del Decreto Foral68/2009, ello determina que no
pueda calificarse aquel como administrativo por otras necesidades, por carecer de
amparo en dichas normas, lo que determina, que no sea de aplicación la doctrina
sentada por el TS en la sentencia a la que nos hemos referido”.
A partir de aquí,
el TSJ repasa su doctrina anterior a la citada sentencia del alto tribunal
(véase con detalle el fundamento de derecho segundo), para inmediatamente
después manifestar que su parecer “en relación con la competencia para conocer
de un asunto como el ahora planteado, debe corregirse en atención al contenido
de la sentencia dictada por el TS el 11/01/2024 (rcud.1673/2022), cuya
doctrina, es plenamente extrapolable al caso enjuiciado y debe prevalecer
respecto de la que hasta ahora hemos mantenido en este TSJ”.
La lectura detallada
de la interpretación que efectúa el TSJ de la sentencia del TS es de especial interés
ya que será corregida por este en la sentencia objeto de atención en la
presente entrada y con ello matizará su doctrina sobre la competencia del orden
jurisdiccional social y del c-a. Tras una muy amplia transcripción de dicha
resolución judicial, concluye en estos términos:
“... la doctrina
que acabamos de transcribir, como ya hemos tenido ocasión de exponer
anteriormente, no solo resulta aplicable en los casos en los que se constata un
abuso en la contratación por ser esta inusualmente larga, sino también en
todos aquellos en los cuales se discute y cuestiona la existencia de irregularidades
surgidas en una contratación administrativa que se ha llevado a cabo utilizando
el cauce administrativo contemplados por la Ley.
De esta manera, si
la contratación, como es el caso, se ha suscrito al amparo del artículo 29.1.c)
de la Ley11/1992, de 20 de enero y del Decreto Foral 68/2009, de 28 de
septiembre, en orden a la atención de otras necesidades de personal, todas
las cuestiones relativas a la concurrencia o no de la causa de la contratación,
a su justificación, al alcance de las autorizaciones llevadas a cabo etc..., no
pueden solventarse ante los órganos jurisdiccionales del orden social, debiendo
acudirse a los órganos judiciales del orden contencioso administrativo de la
Jurisdicción, circunstancia que, evidentemente también debe predicarse de
aquellos casos en los que se discuta sobre la validez de un contrato de
interinidad por vacante en atención a su duración, vinculación ésta que, dicho
sea de paso, es la que actualmente mantiene el demandante con la Administración
demandada (contratación administrativa para la cobertura de la vacante nº
NUM000 ).
De este modo el
orden social no es competente para conocer de las vicisitudes correspondientes
a una relación administrativa como la enjuiciada, y ello, tanto si se alega
fraude derivado de una duración excesiva o si lo alegado se refiere a cualquier
otra irregularidad (la negrita es mía).
4. Contra la
sentencia del TSJ se interpuso RCUD, aportándose como sentencia de contraste,
para dar debido cumplimiento a la obligación fijada por el art. 219.1 LRJS, la sentencia
dictada por el mismo tribunal el 23 de
marzo de 2023, de la que fue ponente el magistrado Guillermo Leandro Barrios.
Respecto a la fundamentación del recurso, se alegó, al amparo del art. 207 e) LRJS,
la infracción de los arts. 1.1, 8.1 y 1.3 a) de la LET, siendo su tesis la que
ya se había sostenido en instancia y suplicación, es decir que su contratación
se llevó a cabo por la entidad demandada mediante “un cauce administrativo fuera
de los supuestos contemplados por la ley”, por lo que la competencia para
conocer de litigio debería corresponder al orden jurisdiccional social.
Con prontitud
centra la Sala la cuestión a la que debe dar respuesta, que no es otra que “determinar
si el orden jurisdiccional social es competente para resolver la demanda de una
persona que había suscrito un contrato administrativo con el Servicio Navarro de
Salud-Osasunbidea conforme a las normas propias de la Comunidad Foral de
Navarra y que reclama que se le declare personal laboral fijo”.
En primer lugar,
la Sala debe pronunciarse sobre la existencia de contradicción entre ambas
sentencias, y dará una respuesta afirmativa al respecto. Se trata de supuestos
que afectan a
“personas que
habían sido contratadas administrativamente por el del Servicio Navarro de
Salud-Osasunbidea recurriendo a la Normativa Foral, que permitía esta
modalidad. La pretensión en ambos casos es idéntica: que se declare el carácter
fraudulento de la contratación administrativa por falta de causa e
irregularidades en la contratación y la calificación de la relación contractual
como laboral indefinida no fija, basándose en idénticos fundamentos. Con base
en hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, las sentencias
comparadas llegan a conclusiones divergentes en orden al único punto de
contradicción: la competencia del orden social de la jurisdicción que asume la
sentencia referencial, frente al criterio de la recurrida que considera
competente el orden contencioso administrativo”.
5. Inmediatamente
a continuación, la Sala repasa la normativa administrativa aplicable, destacando
que mientras la estatal (art. 308 de la Ley de contratos del sector público) prohíbe
expresamente a la entidad contratante instrumentar la contratación de personal
a través del contrato de servicios, la autonómica navarra (art. 88 del Estatuto
del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra) sí lo
permite, y más exactamente el apartado c) lo permite para “la ejecución de
programas de carácter temporal, para la realización de estudios o proyectos
concretos o trabajos singulares no habituales, que no podrán tener una duración
superior a 3 años, ampliable hasta doce meses cuando el programa esté ligado a
la ejecución de un proyecto europeo”.
6. Más adelante
(fundamento de derecho quinto) la Sala efectúa un amplio repaso del contenido
de su sentencia, antes referenciadas, de 11 de enero de 2024, a la que siguieron
otras varias con idéntica fundamentación, para sintetizar su jurisprudencia en
estos términos:
“a) El contrato
administrativo se suscribió conforme a derecho pero se prolonga durante mucho
tiempo
El actor no
denuncia que se haya utilizado el cauce administrativo fuera de los supuestos
contemplados en la ley sino que se produjo una situación abusiva derivada de su
duración injustificadamente larga sin activar mecanismo alguno de cobertura.
En tal caso, no se
produce una novación contractual en virtud de la cual, un contrato
administrativo inicialmente lícito, por el mero transcurso del tiempo, se
convierte en un contrato laboral, lo que acarrearía un cambio del orden
jurisdiccional competente, del contencioso-administrativo al laboral. En ese
supuesto, la relevancia jurídica de la duración del contrato administrativo
suscrito lícitamente debe examinarse por los órganos judiciales del orden
contencioso-administrativo.
b) La contratación
administrativa fue irregular
Por el contrario,
cuando se alega que la contratación fue irregular desde el principio porque se
había utilizado el cauce administrativo fuera de los supuestos previstos en la
ley, la competencia para conocer de dichas irregularidades le corresponde al
orden social”.
6. Una de las
sentencias que siguió la estela de la dictada el 11 de enero de 2024 fue la de
2 de abril de 2025, a la que dediqué especial atención, y un amplio
recordatorio de aquella, en la entrada “Contratación ¿laboral o administrativa?
Cuando la Sala Social del TS enmienda la plana al TSJ de Navarra sobre la
distribución competencial entre el orden jurisdiccional social y el c-a. Notas
a la sentencia de 2 de abril de 2025” . Dado que la temática abordada guarda directa relación con el caso ahora examinado,
me permito reproducir algunos fragmentos de su contenido.
“La sentencia del
JS núm. 4 de Pamplona, dictada el 7 de septiembre de 2023, estimó la demanda,
previo rechazo de la excepción procesal formal formulada por la parte
demandada, la incompetencia de jurisdicción. La estimación del recurso de
suplicación, ... no entra en el fondo de la pretensión formulada al haber
declarado la Sala su incompetencia para conocer del litigio.
El especial
interés de la sentencia radica en varios motivos: en primer lugar, y cobra
sentido el título de la presente entrada, el TS manifiesta su clara e
indubitada disconformidad con la interpretación que efectúa el TSJ sobre una
sentencia anterior y que es la que le lleva a postular tal incompetencia, como
comprobaremos más adelante. En segundo lugar, y muy estrechamente vinculada a
la anterior, el TS quiere marcar los límites competenciales entre los dos
órdenes jurisdiccionales, social y c-a, cuando se trate de personal contratado
por la Administración, según cual sea el tipo de conflicto suscitado, es decir
si versa sobre la propia conformidad a derecho de la contratación
administrativa, o bien, aceptada esa conformidad, sobre los efectos del incumplimiento
posterior de los preceptos que la regulan, en particular el de alargarse en el
tiempo más de lo permitido por la normativa administrativa aplicable. En tercer
lugar, el recordatorio de que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la
Unión Europea sobre la Directiva 1999/70/CE es aplicable, por supuesto, a todas
las contrataciones que no se ajusten a derecho, sin que ello altere en absoluto
la distribución competencial entre los distintos órdenes jurisdiccionales
regulada en la normativa española. Por último, y sin duda es lo que más
interesa a la parte recurrente en casación, los términos en que se resolvió la
sentencia de suplicación y contra la que se ha recurrido, llevarán a no entrar
en el fondo del asunto, es decir la pretensión inicial del reconocimiento de la
condición de trabajadora laboral indefinida no fija, con lo que la pregunta que
muy probablemente se haga dicha parte es cuales son si es que los hay, los
efectos que ha tenido la sentencia del TS sobre su vida laboral.
“... Y llegamos a
las tesis en virtud de las cuales la Sala “enmendará la plana” al TSJ, ya que,
tras manifestar , como ya he indicado, que esta última había efectuado “una
incorrecta comprensión” de la sentencia de 11 de enero de 2024, manifiesta con
contundencia que me exime de cualquier comentario adicional , que la citada
resolución “... en nada modifica la convicción de que, cuando se aprecia una
grave irregularidad en la contratación administrativa al punto de que a través
de la aplicación de las normas administrativas se eluden las disposiciones
laborales y se enmascara u oculta la verdadera naturaleza del vínculo contractual
laboral, la competencia del orden social es indiscutible e irrenunciable”
(la negrita es mía).
... Por si no
hubiera quedado bien claro que el TS discrepa de la interpretación que hizo el
TSJ de su sentencia de 11 de enero de 2024, remacha la discrepancia, que le
llevará a estimar el recurso, de forma muy contundente en el apartado 2 del
fundamento de derecho segundo, que por su importancia, me permito reproducir:
“... nuestra
sentencia 49/2024 entendió que era evidente que la impugnación de la extinción
de ese contrato administrativo no era competencia del orden social de la
jurisdicción, sin que a ello se pudiera oponer el dato de que exista normativa
y doctrina comunitaria que puedan otorgar determinados efectos a la duración
inusualmente larga de una contratación temporal, ya que ello no incide en las
reglas de competencia que el derecho interno pueda tener, de forma que no hay
razón alguna para atribuir a esta jurisdicción la competencia en relación con
la extinción de contratos administrativos temporales del personal al servicio
de una administración pública. Y es que el alcance que jurídicamente pueda
tener esa situación de abuso en la contratación por ser inusualmente larga la
duración del contrato administrativo temporal deberá ser determinada por la
jurisdicción contencioso-administrativa que aplicará como viene haciéndolo, las
disposiciones normativas y doctrina europea que corresponda.
En definitiva, lo
único que pusimos de relieve, matizando -que no rectificando-doctrina
jurisprudencial anterior consolidada que aquí ratificamos, es que, al no
apreciarse, ni invocarse, causa alguna de irregularidad en las contrataciones
administrativas enjuiciadas, solo la jurisdicción contencioso-administrativa
resulta competente para conocer las vicisitudes que surjan en el desarrollo de
tales relaciones” (la negrita es mía).
7. Regreso a la
sentencia de 17 de noviembre, siendo en el fundamento de derecho sexto cuando
la Sala vuelve a recordar cuál era la pretensión de la parte trabajadora y cuál
era su fundamentación para sostener que el orden jurisdiccional social era el
competente para conocer del litigio, más concretamente que la contratación
administrativa formalizada era irregular desde su primer momento, por cuanto
dicho cauce jurídico se utilizó “fuera de los supuestos previstos por la ley” y
también porque “excedió de la duración máxima legal”.
Y es justamente,
esta doble fundamentación sostenida por la parte demandante en instancia y posteriormente
recurrente en suplicación y casación de doctrina, la que lleva al TS a matizar
su jurisprudencia anterior, aún cuando a mi parecer también podría decirse que
clarifica aquella si hubiera dudas al respecto. En concreto,
a) Cuando la contratación
administrativa se haya realizado desde el primer momento de forma irregular, no
habiéndose justificado por la entidad contratante las razones que la permitían,
será competente el orden social “para conocer de la pretensión consistente en
que se declare que el actor tiene la condición de trabajador fijo”, ya que “...
la causa de pedir consiste en que se utilizó irregularmente la contratación
administrativa para encubrir la existencia de una verdadera relación laboral
y esa controversia litigiosa está residenciada en el orden social” (la negrita
es mía) .
b) si el contrato
administrativo se formalizó con respeto a la normativa aplicable, y fue durante
su desarrollo cuando se incumplió dicha normativa, por exceder del tiempo
máximo permitido, el examen de las consecuencias legales que provoca tal
incumplimiento “le corresponde al orden contencioso-administrativo, que deberá enjuiciar
si se produjo un uso abusivo de la contratación temporal prohibido por la
Directiva 1999/70/CE”.
8. Y aplicando
estas tesis al litigio ahora analizado, la Sala estima parcialmente el RCUD,
casa y anula, también parcialmente, la sentencia del TSJ de Navarra, y resuelve
el recurso de suplicación “en el sentido de estimar en parte el recurso de tal
clase y devolver las actuaciones al Juzgado de lo Social para que, con plena libertad
de criterio, resuelva la pretensión consistente en que se declare que el actor
tiene la condición de trabajador fijo porque en el contrato administrativo de
atención de otras necesidades de personal en el Servicio Navarro de
Salud-Osasunbidea no se justifica la necesidad de contratación, ni la
imposibilidad de afrontar la prestación de servicios con personal fijo”. Ahora
bien, si el contrato administrativo tiene amparo normativo, entonces “la
pretensión fundada en la excesiva duración de la relación contractual deberá
examinarse por el orden contencioso-administrativo”.
Buena lectura.
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