El debate sobre la contratación de personal por las Administraciones Locales para desarrollar políticas de empleo (I).

Reproduzco en esta entrada del blog el esquema de la ponencia que presenté el pasado miércoles 22 de abril en la reunión del Foro de Ciudades por el Empleo con el título “El estatuto jurídico del personal contratado para la gestión de las políticas activas de empleo”, actualizado con la obligada referencia a la sentencia dictada ayer por el Tribunal de Justicia en el asunto C-378/07.

I. El impacto de la reforma laboral pactada de 2006 en la política de empleo de las Administraciones Locales (Ley 43/2006 de 29 de diciembre para la mejora del crecimiento y del empleo).

II. El cambio de criterio del Tribunal Supremo a partir de 2002 sobre la vinculación de la subvención económica a la duración determinada del contrato formalizado. La incidencia de la reforma de 2001 (Ley 12/2001 de 9 de julio, de medidas urgentes de reforma del mercado de trabajo para el incremento del empleo y la mejora de su calidad).

III. Las referencias contenidas en las distintas normas reguladoras de las políticas activas de empleo sobre las modalidades contractuales a utilizar
-- Cualquiera de las permitidas por el ordenamiento jurídico vigente.
-- Las que permitan un mayor número de contrataciones.
-- La vinculación de la duración del contrato con la duración del proyecto.
-- Un supuesto especial de atención: la contratación subvencionada de agentes de empleo y desarrollo local, y las sucesivas prórrogas de la subvención.


IV. La causalidad de la contratación de duración determinada establecida en el artículo 15 de la LET se mantiene plenamente en vigor. Aquello que se pretende cambiar por la Ley 43/2006 es el llamado “encadenamiento de contratos”, es decir el hecho de que un trabajador preste sus servicios en una empresa con sucesivos contratos de duración determinada.
Por ello, la contratación de duración determinada sigue siendo casual, y la inexistencia de causa provocará la declaración de que dicho contrato no es temporal sino indefinido, con los consiguientes efectos favorables para el trabajador afectado, que ciertamente son distintos según se trate del sector privado o de la Administración.

Según la Ley 43/2006, la evitación de la acumulación de contratos en la persona de un trabajador no diferenciará según se trate de contratos regulares o que no cumplan los requisitos legalmente previstos, porque el encadenamiento prohibido por la norma se producirá también cuando los contratos hayan sido celebrados de forma plenamente conforme a derecho.


V. La Ley 43/2006 limita la contratación sucesiva de un trabajador en el mismo puesto de trabajo y durante un período de tiempo indeterminado. La norma contempla la adquisición de la consideración de trabajador fijo, es decir con contrato indefinido (y añado que con contrato indefinido no fijo en la Administración), para todo aquel que preste sus servicios para una empresa mediante dos o más contratos temporales, en el mismo puesto de trabajo, ya sea contratado directamente o por medio de una empresa de trabajo temporal, siempre y cuando la duración de dichos contratos supere los 24 meses en un período de 30, ya sea de forma continua o discontinua, si bien no conviene olvidar que se excluyen expresamente de este preceptos los contratos formativos, de relevo e interinidad.


Dada la complejidad teórica y práctica de la materia, y las dificultades que en muchas ocasiones se suscitan en la práctica cotidiana sobre aquello que deba entenderse por “mismo puesto de trabajo”, no en su literalidad sino en cuanto a los contenidos del trabajo desarrollado, y la suposición de que pudiera incumplirse la norma con el simple cambio de puesto de trabajo cuando se formalice un nuevo contrato temporal, la norma remite a los propios agentes sociales, en suma a la negociación colectiva, para que esta actúe en consecuencia.

Dicha negociación deberá tener en cuenta las peculiaridades de cada actividad y las características de cada puesto de trabajo, y deberá perseguir que no se produzca un claro fraude de ley por la vía de la utilización abusiva por parte empresarial de “contratos de duración determinada con distintos trabajadores para desempeñar el mismo puesto de trabajo cubierto anteriormente con contratos de este carácter”.


VI. ¿Cuál es el impacto de la reforma de la contratación temporal en las Administraciones Locales? El objetivo político de dicha reforma es claro y manifiesto, e inspira todas las manifestaciones concretas del texto: la reducción de la contratación laboral temporal en las Administraciones Públicas, tanto en el sector privado como en el sector público.

Debate sobre la necesaria reforma en profundidad del marco normativo que posibilite a las Administraciones Locales disponer de mayores recursos económicos para llevar a cabo sus actividades permanentes y no quedar condicionadas por la necesidad de recurrir a subvenciones y programas finalistas procedentes de otras Administraciones.


De ahí que sea necesaria la reforma de la normativa de régimen local, con una delimitación clara de cuáles son las competencias que deben ejercerse y cuáles son los recursos disponibles para ello, en el marco de una política que prime la estabilidad del personal y que al mismo tiempo disponga de la suficiente flexibilidad para adaptarse a los nuevos requerimientos de la ciudadanía.

Se trata de corregir algunos problemas no solamente técnicos, ya que tal como se afirmó en el Informe de la Comisión de Expertos para el diálogo social (2005), “el incremento de la contratación temporal mediante fórmulas de contratación temporal está manifestando los grandes problemas derivados de las carencias de un sistema estable y solvente de financiación pública de tales Administraciones Públicas”.


VII. Con relación al marco jurídico de actuación de la política local de empleo, desde la entrada en vigor de la Ley 56/2003 de 16 de diciembre, de Empleo, se ha abierto un amplio campo de actuación para que las Corporaciones Locales puedan actuar, si así lo desean, en el ámbito de las políticas de empleo.

Por primera vez en una norma estatal se reconoce la conveniencia de ajustar las políticas de empleo a las necesidades del territorio, para favorecer y apoyar las medidas de generación de empleo en el ámbito local.


De tal forma, y de conformidad con la Constitución, el marco autonómico y la Ley de Bases de Régimen Local, se dispone el establecimiento por los Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas de los mecanismos de colaboración y en su caso de participación, con las Corporaciones Locales, para la ejecución de los programas y medidas de las políticas activas de empleo.


VIII. La nueva redacción del artículo 15.5 de la LET encuentra su origen en la Directiva comunitaria de 28 de junio de 1999 relativa al acuerdo marco suscrito por los agentes sociales europeos sobre el trabajo de duración determinada.

Dicha Directiva, y su Anexo, han sido ya objeto de cuatro importante sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que se han pronunciado sobre la interpretación de algunos preceptos, en especial de aquellos que tienen por finalidad corregir y subsanar las irregularidades que se produzcan en el ámbito de la contratación temporal.


Las tesis básicas de la Sentencia del TJUE de 4 de julio de 2006, seguidas en buena medida por la de 7 de septiembre, 15 de abril de 2008 y 23 de abril de 2009, son las siguientes:


-- En primer lugar, que la Directiva y el Acuerdo marco “se aplican igualmente a los contratos y relaciones laborales de duración determinada celebrada por los órganos de la Administración y demás entidades del sector público”.

-- En segundo término, que no respeta la finalidad protectora del Acuerdo marco (como ocurría en el litigio enjuiciado) “una utilización sucesiva de contratos de trabajo de duración determinada cuya única justificación radique en haber sido establecida por una disposición legal o reglamentaria de un Estado miembro”, ya que las razones objetivas que justifican la contratación temporal “pueden tener su origen en la especial naturaleza de las tareas para cuya realización se celebran tales contratos y en las características inherentes a las mismas o, eventualmente, en la persecución de un objetivo legítimo de política social por parte de un Estado miembro”.


Por último, la sentencia dispone que no se ajusta al Acuerdo marco una normativa nacional que prohíbe absolutamente, sólo en el sector público, transformar en indefinido una sucesión de contratos temporales que se habían formalizado para cubrir, de hecho, necesidades permanentes y duraderas del empleados y que por ello debían considerarse abusivos, siempre y cuando el ordenamiento jurídico interno del Estado no contenga, en el sector considerado, ninguna medida efectiva para evitar y sancionar, en su caso, la utilización abusiva de contratos de duración determinada sucesivos”.