El marco normativo de las empresas de inserción. Especial atención a la Ley 14/2007 de 13 de diciembre (II).

8. Paso a continuación al estudio de la Ley 44/2007 de 13 de diciembre. Dicha norma se compone de seis capítulos, cinco disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y seis disposiciones finales.

El capítulo I regula las disposiciones generales. Incluye el objeto y fines de las EI, cuáles son los trabajadores en situación o riesgo de exclusión social que pueden trabajar en esta empresas, y qué debe entenderse por itinerario de inserción sociolaboral y por los servicios de intermediación y acompañamiento que llevarán a cabo las EI. Se trata, como indica claramente el preámbulo de la norma y concreta normativamente el artículo 1, de promover la inserción laboral en el trabajo de personas en situación o riesgo de exclusión social, y hacerlo a través de una formula empresarial específica, las EI. Se trata de empresas de tránsito que persiguen la integración laboral de sus trabajadores en el mercado ordinario, y a tal efecto las EI, que se beneficiarán de todas las ayudas reguladas más adelante en la norma, deberán facilitar a los trabajadores el acceso adecuado a la formación y orientación mediante las medidas que posibiliten el tránsito desde el empleo protegido al empleo en el mercado ordinario, debiendo ser dichos procesos personalizados y asistidos de trabajo remunerado, acompañándose de formación en el puesto de trabajo y de habituación laboral y social . En cuanto que la integración es una responsabilidad bidireccional, es decir de compromiso por ambas partes, el itinerario de inserción deberá ser aceptado por el trabajador contratado, incorporándose en el anexo del contrato de trabajo de forma obligatoria este pacto, o dicho con las palabras del artículo 11.2, “la expresión de las obligaciones que las partes asumen en el desarrollo del itinerario personal de inserción y las medidas concretas a poner en práctica”.
Los colectivos que podrán prestar sus servicios en las empresas de inserción (artículo 2) son aquellos que ya quedan recogidos en la Ley 43/2006 de 29 de diciembre, para la mejora del crecimiento y del empleo (perceptores de rentas mínimas de inserción; personas que no puedan percibirla por haber agotado el período máximo de percepción o no cumplir los requisitos de residencia, empadronamiento o debida constitución de la unidad perceptora; jóvenes de 18 a 30 años que proceden de instituciones de protección de menores; personas en procesos de rehabilitación o reinserción de procesos de drogodependencia u otros trastornos adictivos; internos que puedan prestar una actividad laboral y que no se encuadren dentro de la relación laboral especial; menores internos o que se encuentren en situación de libertad vigilada, y también los ex internos). Del examen de la normativa autonómica que he tenido oportunidad de realizar no he encontrado excesivas diferencias de importancia con respecto a las personas que pueden prestar sus servicios en las EI, si bien quizás hubiera podido plantearse la incorporación del colectivo de inmigrantes que se encontrara en situación o riesgo de exclusión social (y así se recoge en alguna normativa autonómica), dado que buena parte de los inmigrantes desfavorecidos no me parece que puedan quedar integrados dentro de los colectivos regulados por el artículo 2; en cualquier caso convendría tener muy presente que dichas personas deberían encontrarse en situación regular en España para poder trabajar en una EI. Por otra parte, el texto definitivo ha incorporado como sujetos merecedores de protección a las personas que provengan de centros de alojamiento alternativo, o de servicios de prevención e inserción social autorizados por las autonomías y las ciudades de Ceuta y Melilla.
9. El capítulo II regula su concepto, los requisitos que deben reunir para poder ser consideradas como tales por el ordenamiento jurídico, quienes podrán ser consideradas entidades promotoras de las EI, la regulación de la calificación administrativa como EI, cuándo puede perder dicha condición, y la obligada sujeción a la inscripción registral correspondiente. Debe destacarse a mi parecer que la EI, que habrá de calificarse y registrarse tanto en el registro general mercantil o de cooperativas además del propio de las EI, deberá estar promovida y participada por una o más entidades promotoras, teniendo la condición de tal las entidades sin ánimo de lucro, incluidas las de derecho público, las asociaciones sin fines lucrativos y las Fundaciones, cuyo objeto social incluya la inserción social de personas especialmente desfavorecidas, y la participación deberá ser como mínimo del 51 % del capital social si se trata de una sociedad mercantil, mientras que si se trata de una sociedad laboral o cooperativa deberá aplicarse su normativa propia.
Además, la EI deberá mantener un mínimo del 30 % durante los primeros tres años de actividad, y del 50 % a partir del cuarto, de sus trabajadores en proceso de inserción respecto al total de la plantilla, sin que el número pueda ser inferior a dos, y también con respeto a la normativa específica de cooperativas y sociedades laborales en materia de contratación. En fin, la normativa dispone que la EI no podrá realizar actividades económicas distintas a las de su objeto social, y que deberá aplicar como mínimo el 80 % de los resultados o excedentes disponibles que se obtengan en cada ejercicio económico a la mejora o ampliación de las estructuras productivas y de inserción, y obviamente deberá poder demostrar que dispone de los medios necesarios para cumplir con los compromisos derivados de los itinerarios de inserción sociolaboral.
10. El capítulo III se refiere a las relaciones entre las EI y las Administraciones Públicas. A tal efecto presta atención a cómo pueden intervenir dichas administraciones y también a cómo se relacionarán las EI con los servicios sociales públicos competentes y con los servicios públicos de empleo a fin y efecto de poder llevar a cabo la actuación de inserción de aquellos trabajadores que haya contratado.
Obsérvese la intervención destaca de los servicios sociales públicos en los itinerarios sociolaborales y en la determinación de cuáles son los trabajadores excluidos, con el importante papel que asumen en la norma, en cuanto que deben emitir determinados informes, recibir copia de los contratos que se formalicen por las EI, al objeto justamente de hacer el debido seguimiento de los itinerarios de inserción, recibir comunicación de la modificación de la jornada pactada inicialmente en el contrato, o como aspecto más importante a mi parecer “emitir informe con carácter previo a la extinción del contrato, cualquiera que sea su causa”. Por otra parte, la intervención de los Servicios Públicos de Empleo responde al patrón ordinario de su intervención con el conjunto de demandantes de empleo, si bien con la especificidad del seguimiento del itinerario y el proporcionar formación tanto durante el empleo protegido como durante su incorporación al mercado de trabajo ordinario. En el trámite parlamentario, y para que quedara debidamente claro que hay amplias competencias autonómicas tanto en materia de servicios sociales como de empleo y que afectan a las relaciones que las EI tienen con dicho servicios, se introdujeron dos enmiendas en el artículo 10 para concretar que las relaciones de las EI con tales servicios también lo serán a efectos de “cualquier otra función que determinen las respectivas normativas autonómicas”.
11. El capítulo IV tiene un título que pretende dejar claro, a mi parecer, la especificidad del marco jurídico laboral de las EI, al referirse a “las relaciones laborales de los trabajadores en situación de exclusión social en las empresas de inserción”, especificidad que se refuerza en el artículo dedicado a concretar el régimen jurídico aplicable, que no es otro que el conjunto de la legislación laboral pero “sin perjuicio de lo establecido en esta ley”. A tal efecto, se regula el contrato de trabajo de los llamados trabajadores excluidos, sus condiciones laborales, se presta especial atención a las causas (y particularidades) de la suspensión y extinción de sus contratos, y se contempla de forma expresa, como novedad destacada de la norma, la figura del contrato temporal de fomento de empleo para este colectivo desfavorecido, contrato que a pesar de su temporalidad también se beneficiará por parte empresarial de bonificaciones en las cuotas a la Seguridad Social.
El proyecto de ley regulaba la posibilidad de que el contrato pudiera formalizarse por tiempo indefinido o temporal, si bien lo más importante, a mi parecer, del proyecto, era que el artículo 12.1 permitía que el contrato de trabajo temporal se formalizara “con independencia de la causa de contratación”. Ello significaba que el contrato temporal se formalizaría para la realización de una obra o servicio determinado, y que dicha obra o servicio sería “un itinerario de inserción personalizado” que podría durar entre doce meses y tres años. Por otra parte, el artículo 13.2 posibilitaba determinadas ausencias del trabajo por parte del trabajador, y que además no fueran objeto de sanción por parte empresarial, a diferencia de la regulación general para el conjunto de los trabajadores recogida en la Ley del Estatuto de los trabajadores.
El texto definitivo regula esta cuestión en términos parecidos, si bien con algunas modificaciones. El artículo 12.1 dispone que el contrato podrá celebrarse, a tiempo completo o parcial siempre y cuando sea igual o superior al 50% de la de un trabajador a tiempo completo comparable, por duración determinada entre un mínimo de doce meses y un máximo de tres años, con una posible reducción hasta seis meses si así fuera útil para el proceso de inserción y de acuerdo con el consejo de los servicios sociales públicos. Se prevé la posibilidad de prorrogar el contrato, por períodos iguales como mínimo al de la duración inicial del contrato, hasta alcanzar la duración máxima legalmente prevista. El objeto del contrato, que no se olvide que es temporal y por ello deberá estar encuadrado dentro del artículo 15.1 a) de la LET por tratarse de una obra o servicio determinado, es la prestación voluntaria de servicios retribuidos por cuenta ajena en una empresa de inserción “como parte esencial de un itinerario individualizado”. O dicho de otra forma, el legislador ya concreta qué debe entenderse por obra o servicio en los contratos de trabajadores excluidos en las EI, algo por lo que había estado luchando durante muchos años el movimiento asociativo de las EI para evitar una inevitable litigiosidad jurídica que se podía producir, y de hecho así ocurrió en más de una ocasión, cuando la contratación vinculada al itinerario de inserción se formalizaba por tiempo determinado y se pretendía justamente encuadrar en la modalidad contractual de obra o servicio.
Ha desaparecido la referencia a la contratación indefinida, algo que es lógico y coherente a mi parecer si se piensa que el objetivo del contrato de un trabajador en situación o riesgo de exclusión tiene por finalidad, justamente, salir de dicha situación para entrar en la de normalidad. En cualquier caso, la ley no cierra la puerta a que el trabajador continúe prestando sus servicios en la empresa al finalizar el proceso de inserción, con lo que entiendo que el trabajador pasará a disfrutar de un contrato de duración indefinida y al que además no se le aplicarán las bonificaciones previstas para el contrato temporal de fomento de empleo de los excluidos sociales, en cuanto que dichas bonificaciones (de 70,83 euros/mes o de 850 euros/año) sólo se abonarán según dispone el artículo 16.3 a) “durante toda la vigencia del contrato o durante tres años en caso de contratación indefinida”. A la finalización del contrato el trabajador tendrá derecho a percibir una indemnización de doce días de salario por año de servicios, cantidad que obsérvese que es superior a la que percibe un trabajador cuando se extingue su contrato en los restantes contratos por obra o servicio o por expiración de la duración en los contratos eventuales (ocho días).
En los mismos términos que el proyecto de ley, el texto definitivo reconoce una nueva modalidad de permiso retribuido para asistencia a las actividades de rehabilitación previstas en su itinerario formativo; también exceptúa de la consideración de faltas de ausencia o de puntualidad al trabajo las que se deriven de la situación psíquica o psicológica del trabajador, siempre y cuando, y aquí entran nuevamente en juego los servicios sociales públicos competentes, éstos lo determinen así, y obviamente sin perjuicio de que tales irregularidades laborales deban ser comunicadas por el trabajador a la empresa. Otras particularidades de la regulación laboral de los trabajadores excluidos son la no aplicación de la causa de extinción por causas objetivas del artículo 52 d) de la LET, es decir el llamado “despido por absentismo”, no constando tampoco las ausencias de esos trabajadores para el cálculo del porcentaje de total de la plantilla del centro de trabajo, ni computándose a estos trabajadores para el cálculo de la plantilla del centro de trabajo a los efectos de aplicación del correspondiente artículo. Igualmente, no les será de aplicación la causa de despido disciplinario regulada en el artículo 54.2 f) de la LET, es decir “la embriaguez habitual o toxicomanía si repercuten negativamente en el trabajo”, salvo que el trabajador incumpliera manifiestamente las medidas alternativas previstas por los servicios sociales o las abandonara sin causa justificada.
Por otra parte, la norma trata de evitar que se produzca una situación de permanencia injustificada del trabajador en esta situación, ya que prohíbe la contratación de quienes hubieran trabajado con esta modalidad contractual, en la misma o distinta empresa, durante los dos años inmediatamente anteriores. Ahora bien, la peculiaridad y diferencia de la situación de los trabajadores excluidos vuelve a hacerse patente en esta norma, ya que la ley ofrece la posibilidad de que ese nuevo contrato sea posible en el supuesto de que el trabajador haya fracasado en su proceso de inserción en el mercado ordinario o haya recaído en una situación de exclusión, siempre y cuando así se considere por el servicio social público competente “a la vista de las circunstancias personales del trabajador”.
12. Por su parte, el capítulo V completa el anterior y regula las medidas de promoción de las EI, con sujeción a la ley general de subvenciones, y previendo la posibilidades de beneficiarse de bonificaciones en las cuotas empresariales, subvenciones para el mantenimiento de los puestos de trabajo, en concepto de compensación económica a los sobrecostes laborales derivados de los procesos de inserción, y de ayudas para la inversión fija que afecte a la realización del objeto social de la EI. La norma reconoce el derecho a las ayudas tato para las empresas promovidas por entidades privadas como las que lo sean por administraciones o entidades públicas. Igualmente, la norma prevé la percepción de ayudas económicas por parte de las asociaciones o agrupaciones de EI a los efectos de sufragar sus gastos de promoción y funcionamiento.
13. No podía faltar en una norma con contenido laboral el capítulo (VI) dedicado a las infracciones y sanciones, que una vez más modifica, según lo dispuesto en la disposición final, el Real Decreto legislativo 5/2000 de 4 de agosto por el que se aprueba el texto refundido de la ley sobre infracciones y sanciones en el orden social, justamente para sancionar todas aquellas conductas que sean contrarias a las reglas previstas en la nueva ley. Baste indicar aquí, como ejemplo significativo, que se considerará infracción muy grave “desarrollar las actividades sin cumplir el fin primordial de las empresas de integración sociolaboral de las personas en situación de exclusión social”.
14. Por lo que respecta a las disposiciones adicionales, se prevé que la normativa de contratación del sector público pueda tener en consideración la situación de exclusión social de los trabajadores de las EI, se prevén reglas específicas para el cómputo de los trabajadores en las cooperativas de trabajo asociado y sociedades laborales, en razón de su normativa propia, se contempla la previsión de la periódica evaluación y seguimiento del cumplimiento de la norma por parte de las administraciones públicas competentes y de los organismos públicos especializados en la economía social, se expone de forma taxativa (“se establecerán”) que habrá medidas de apoyo para aquellas empresas del mercado de trabajo ordinario que contraten a trabajadores que provengan de las EI, y también para aquellos trabajadores que decidan continuar su actividad laboral como autónomos o en empresas de economía social; en fin, se prevén los plazos en los que deberán evacuarse los informes que los servicios sociales públicos deben emitir con arreglo a la nueva normativa.
La previsión de un trato de favor, jurídicamente conforme a derecho por la actividad social que desarrollan las EI, se prevé en la disposición adicional sexta de la Ley 30/2007 de 30 de octubre, de contratos del sector público, que entrará en vigor a los seis meses de su publicación, es decir el 30 de abril de 2008. En dicha disposición, que lógicamente todavía se refiere a la ahora derogada disposición adicional novena de la Ley 12/2001 de 9 de julio, se prevé que “podrá establecerse la preferencia en la adjudicación de contratos, en igualdad de condiciones con las que sean económicamente más ventajosas, para las proposiciones presentadas por aquellas empresas dedicadas específicamente a la promoción e inserción de personas en situación de exclusión social”.
15. En cuanto a las disposiciones transitorias, se prevén las obligadas adaptaciones de las EI ya existentes y de aquellas entidades que en la actualidad realizan actividades de inserción sociolaboral pero que no cumplen los requisitos previstos por la norma a la nueva regulación jurídica, así como los plazos para efectuarlo, así como también aquellas adaptaciones que las Comunidades Autónomas con marco normativo propio deberán realizar por lo que respecta a la calificación y registro de las EI.
La disposición derogatoria supone de forma concreta la desaparición del ordenamiento jurídico de la disposición adiciona novena de la Ley 12/2001 de 9 de julio, y de forma general de cuantas disposiciones se opongan a lo establecido en la nueva Ley.
Por último, las disposiciones finales, además de la modificación de la LISOS ya referenciada, prevén la posibilidad de desarrollo y de adaptación de la norma por el gobierno, así como también por las autoridades autonómicas en su ámbito competencial, la creación del registro administrativo estatal de las EI, que deberá prever la adecuada coordinación a efectos de información registral con los ya existentes en las Comunidades Autónomas, y el fundamento constitucional de la norma, que no es otro que el de la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación laboral ex Art. 149.1.7 de la Constitución, dejando a salvo de forma expresa las competencias autonómicas en materia de Asistencia Social. Aún cuando se incorporó en el trámite parlamentario del Senado una enmienda que pretendía reducir el ámbito competencial estatal a las partes estrictamente laborales de la ley, y que excluía la aplicación del resto de la norma en aquellas autonomías que hubieran ya legislado sobre estas empresas con el título competencial de asistencia social, y que además preveía el carácter supletorio para las autonomías donde no hubiera todavía legislación al respecto, el último trámite del Congreso de los Diputados rechazó la enmienda, con los votos en contra de las dos fuerzas políticas mayoritarias, y volvió a la redacción inicial con que el texto había sido aprobado en primera lectura por el Congreso. En fin, no debemos olvidar la referencia a la entrada en vigor la norma, que será el día 14 de enero de 2008, treinta días después de su publicación en el BOE.