domingo, 23 de diciembre de 2007

La película "14 kilómetros" y la política de inmigración de la Unión Europea con África (I).

1. Hace quince días fui a ver la película “14 kilómetros” del director Gerardo Olivares. Tenía varios motivos para ver ese film.

Por una parte, su temática, dado que explica la situación de la inmigración africana hacia Europa y la lucha de tres personas (dos hombres y una mujer) por conseguir el sueño anhelado de llegar al viejo continente. Mi interés por el mundo de la inmigración no es de ahora sino de hace ya muchos años, y se ha acrecentado con la actividad que he desarrollado durante más de seis años como Director de la Cátedra de Inmigración, Derechos y Ciudadanía de la Universidad de Girona hasta mi dimisión el pasado viernes día 21 de diciembre.

Permítanme una reflexión previa: cuando me acerqué al estudio de la inmigración, a principios de los años noventa del siglo XX, la realidad internacional, europea, española y catalana era en términos cuantitativos sensiblemente diferente de la actual, pero los problemas con los que se encontraban muchos inmigrantes regulares para poder ejercer sus derechos en los países de acogida no diferían mucho de los problemas con los que hoy se encuentran los nuevos inmigrantes, y mucho más ahora si su situación administrativa es irregular, ya sea originaria o sobrevenida, en el país de acogida. Es decir, han cambiado los números, y no olvidemos que detrás de cada cifra hay una persona, pero se han mantenido muchos de los problemas y cuestiones litigiosas que ya se planteaban entonces. Probablemente sea cierto que estamos ante una realidad social que cuando la trasladamos al ámbito legal se encuentra con que la distancia entre el marco normativo vigente y su aplicación real y efectiva es muy lejana en muchas ocasiones.

Por otra parte, el hecho de que se le haya concedido recientemente la espiga de oro a la mejor película del festival internacional de cine de Valladolid 2007 me hacía pensar con fundamento de causa que se trataba de una buena película; en fin, dicho fundamento se incrementaba, y aquí está el último motivo de mi interés, por el hecho de que su director, Gerardo Olivares, lo fuera también de “La gran final”, una excelente, ágil y divertida película, que demuestra que los seres humanos, por mucho que estemos a miles de kilómetros unos de otros, tenemos los mismos intereses cuando se trata de ver un partido importante de fútbol, como ciertamente lo era la final del mundial de Corea y Japón - 2002 entre Alemania y Brasil; o dicho de otra forma, como todos nos las ingeniamos, se trate de una familia de nómadas mongoles, una caravana de camelleros tuareg en el desierto del Sahara, o un grupo de indios amazónicos, para ver el partido.

He de decirles que mi interés por el film quedó plenamente justificado, ya que creo que narra con precisión el drama, y la valentía, de tres personas para intentar mejorar su vida, y no obvia ninguna de las difíciles y arriesgadas situaciones que atraviesan a lo largo de su desplazamiento desde Níger y Malí hasta llegar (dos de los tres protagonistas, ya que el tercero fallece en el desierto) a la costa española de Tarifa. Quizás, la última escena del guardia civil español que (parece que) ve a los inmigrantes irregulares pero que no los detiene puede ser más un canto a la esperanza que no una manifestación de la actuación real (y obligada) de las fuerzas del orden público en casos semejantes, pero en cualquier caso la cinta transmite el dramatismo real de todo aquello que en muchas ocasiones sólo conocemos de forma ocasional y esporádica a través de los medios de comunicación.

Desgraciadamente, la calidad de la película es, probablemente, su “peor” argumento para que se mantenga mucho tiempo en las carteleras comerciales (no éramos más de veinte personas en una sala con aforo para ciento cincuenta), ya que parece difícil pensar, y reconozco que me gustaría equivocarme, que una película que narra, de forma deliberadamente lenta en buena parte de su contenido, dramas humanos de personas que viven en territorios empobrecidos y que se embarcan (y nunca mejor empleada esta palabra) en un viaje hacia un mundo mejor sólo conocido a través de la televisión y de aquello que les cuenta algún familiar residente en Europa (y que no siempre se ajusta, ni mucho menos, a la realidad, pero que en cualquier caso puede ser bastante mejor de la situación que dejaron atrás en su país de procedencia del África Subsahariana) sea vista un domingo por la tarde en cines comerciales por un importante número de personas. Desgraciadamente, parece que los hechos están dando la razón a esta afirmación y que la película deberá ser objeto, en el futuro inmediato, de debates y análisis en cine-forum para un público más reducido y probablemente más militante, ya que a día de hoy en la ciudad de Barcelona sólo se proyecta en un cine, y únicamente en dos de los cuatros pases de la sesión dominical.

2. El comentario sobre esta película me permite enlazar con el análisis de la política de inmigración de la UE hacia el continente africano, análisis que concreto en mi atención a dos importantes Comunicaciones de la Comisión Europea, a un Dictamen del Comité de las Regiones, a las conclusiones de la última reunión de Jefes de Estado y de Gobierno de la Unión Europea, y al nuevo Tratado de Lisboa.

Es obvio que ninguno de esos documentos se refiere de forma exclusiva a la política comunitaria de inmigración con África, pero sí que contienen gran parte de consideraciones, reflexiones, propuestas y textos normativos que son de indudable y directa aplicación a dichas relaciones. Se trata, ese es al menos mi parecer, de que la migración regular y ordenada pueda servir y ser útil tanto para los países de origen como los de acogida. No parece, ciertamente, una tarea fácil, pero hay que intentarlo para evitar, y las costas españolas saben mucho de ello desgraciadamente, que más personas, preferentemente jóvenes, se dejen la vida en el desierto o en el mar intentando alcanzar las puertas, y traspasarlas, de una sociedad opulenta que ven en la televisión y de la que les hablan, como antes ya he dicho, aquellos que alcanzaron su sueño; aunque también algunos de ellos les dicen, con conocimiento de causa, que no se jueguen la vida ni se pongan en manos de mafias para lograr su objetivo, y que traten de hacerlo por vías regulares y ordenadas, en el marco de procesos ordenados de flujos migratorios pactados entre los Estados europeos y los países africanos.

El debate sobre la inmigración en el ámbito comunitario, y su relación con el desarrollo, está adquiriendo cada día más importancia, y la cumbre euro-africana sobre migración y desarrollo, celebrada en Rabat el mes de julio de 2006 e inspirada por el gobierno español, fue un buen ejemplo de ello, ya que durante mucho tiempo no se consideró necesario abordar en una conferencia de importante signo político cómo abordar políticas conjuntas entre las dos riveras del Mediterráneo y establecer, como se afirma en el Declaración Política, “un estrecho partenariado entre los países de origen, tránsito y destino para trabajar de acuerdo con un enfoque global, pragmático y operativo”.

Europa se enfrenta a una nueva situación y debe plantearse si los instrumentos más utilizados hasta ahora, básicamente de orden público y de control de flujos migratorios, siguen siendo válidos o bien necesitan una urgente revisión para adoptar medidas que combinen la lucha contra la inmigración ilegal con un conjunto de medidas que garanticen la plena integración de los extranjeros residentes regularmente en la UE y que permitan promover el desarrollo en los países de los que provienen la mayor parte de los inmigrantes que desean acceder, con independencia de cómo se produzca, al llamado paraíso europeo. Una de las medidas probablemente más importantes en los próximos años, tal como se subrayó en el Plan de Acción aprobado en la Conferencia euro-africana, sea adoptar las medidas adecuadas para facilitar la migración circular y temporal entre los países de origen y de destino, que tenga en cuenta las necesidades de los mercados de trabajo; y otra no menos importante a mi parecer, para facilitar la inmigración ordenada, voluntaria y regular, es posibilitar que los inmigrantes tengan un conocimiento adecuado en sus países de origen de la realidad laboral del país al que pretenden dirigirse, que dispongan de la formación adecuada que les permita su inserción en el país de acogida, que hayan recibido información de los valores y de la lengua o lenguas del país de acogida, y en fin que conozcan, siquiera sea mínimamente, los derechos y deberes de los inmigrantes.

3. La Comunicación “El enfoque global de la cuestión de las migraciones un año después: hacia una política global europea en materia de migraciones” encuentra su origen en el documento aprobado en diciembre de 2005 por el Consejo Europeo relativo a un planteamiento global sobre migración y las acciones prioritarias en África y el Mediterráneo, y tiene un doble objetivo: de una parte, dar respuesta a la petición del Consejo Europeo de información sobre los progresos alcanzados en la ejecución de la primera fase del Planteamiento global, así como de las acciones prioritarias previstas para África y Mediterráneo para finales de 2006; de otra, proponer vías de actuación para que el planteamiento de la UE sea verdaderamente global, con la inclusión de nuevas propuestas en materia de migración e integración. Si bien el documento se centra en los territorios mencionados, la Comisión cree que debería ampliarse a otros ámbitos geográficos, con especial atención las regiones en las fronteras externas del este y del sudeste de la UE, “a la vista de los desafíos que plantean esas rutas migratorias”.

Uno de los ejes centrales del documento pivota sobre la conveniencia de reforzar la coherencia de las acciones adoptadas, en el marco de una política de migración europea global asentada sobre los tres principios siguientes: solidaridad entre los Estados miembros con un presupuesto asignado de 4.020 millones de euros para el período 2007-2013 en el marco del programa de solidaridad y gestión de los flujos migratorios; asociación con los terceros países y protección de los emigrantes, “particularmente los grupos más vulnerables tales como los menores no acompañados y mujeres”.

La Comisión se propone favorecer una cooperación más específica con diversas regiones de África, mediante el establecimiento de plataformas de cooperación y en el ámbito de la política europea de vecindad, ya que los problemas de la migración “constituyen un elemento esencial en nuestros Planes de Acción de la PEV, nuestro diálogo político y la ayuda financiera prestada para consolidar la capacidad de estos países para gestionar la migración más eficazmente”.

4. La Comunicación sobre migración circular y asociación de movilidad entre la UE y terceros países tiene por objetivo dar debida respuesta a algunas de las peticiones formuladas por el Consejo Europeo en su reunión de diciembre de 2006 sobre cómo mejorar la migración circular, tanto para facilitar las necesidades de mano de obra de los países comunitarios como para incidir positivamente en el desarrollo y necesidades de los países de origen “en términos de transferencias de conocimientos especializados y de atenuación del impacto de la fuga de cerebros”.

El eje central del documento, partiendo de la base de que se trata de garantizar y facilitar la circulación legal de personas entre la UE y los terceros países, es el establecimiento de las llamadas “asociaciones de movilidad”, que la UE se propone negociar con países que controlen eficazmente la migración ilegal y que persigan el acceso de sus ciudadanos al territorio comunitario. Dicho acuerdo de asociación debería contener unas reglas mínimas que quedarían obligadas a cumplir las partes firmantes. Por lo que respecta a los países terceros, su obligación principal sería una lucha efectiva contra la inmigración ilegal, con campañas específicas dirigidas a la opinión pública y también con la obligación de readmitir a sus nacionales que se encontraran ilegalmente en territorio comunitario, así como a cooperar plenamente con los países de acogida para su identificación. Desde la perspectiva del empleo sería fundamental que los terceros países que deseen suscribir un acuerdo de asociación asuman el compromiso de promoción del empleo productivo y del trabajo decente en sus territorios, y más en general la mejora del marco económico y social, “ya que pueden contribuir a la reducción de los incentivos para la migración irregular”.

Si nos referimos ahora a los compromisos comunitarios y de los Estados miembros que participen en el acuerdo, sin duda un aspecto capital es la adopción de medidas que mejoren las oportunidades de migración legal para los nacionales del tercer país, como por ejemplo la existencia de cuotas laborales reservadas a sus nacionales o un trato más favorable para dichas personas. En cualquier caso, y en la misma línea que en documentos comunitarios anteriores, la Comunicación es clara y terminante cuando expone que serán las necesidades de los Estados miembros las que determinen las políticas de inmigración laboral, “respetando plenamente el principio de preferencia comunitaria para los ciudadanos de la UE”, y también recuerda que cualquier acuerdo que se adopte deberá tomar en consideración el principio comunitario de no discriminación.

También se plantea la necesidad de poner en marcha medidas de ayuda y de asistencia por la UE para ayudar a los terceros países a desarrollar su capacidad para gestionar los flujos de migración legal. Medidas de impacto en el ámbito laboral serían la formación lingüística y técnica adecuada previa a la partida hacia un país comunitario para la prestación laboral, así como también una adecuada coordinación entre las ofertas y demandas de empleo, “para ayudar a adaptar las vacantes en la UE a los solicitantes de empleo de los países en cuestión, que podrían beneficiarse de las relaciones directas de las tecnologías de la información con los sistemas de la UE, tales como el portal de movilidad EURES”. Entre los ejemplos citados en la Comunicación para demostrar que ya se está trabajando en esta línea se encuentran el proyecto MEDA de apoyo al organismo nacional marroquí de empleo y cualificaciones (ANAPEC) y el Centro de Información y Gestión de la Migración en Malí.

En fin, otras medidas propuestas para facilitar la asociación son las prevenir el riesgo de la fuga de cerebros y promover la emigración circular o de regreso, tales como la exclusión de determinados colectivos del proceso migratorio o la instrumentación de incentivos económicos para favorecer la circulación. Al respecto cabe destacar que la Resolución de 28 de junio de la Asamblea parlamentaria paritaria de los países de África, el Caribe y el Pacífico, y de los Estados de la UE, sobre migración de trabajadores cualificados y sus efectos en el desarrollo nacional “insta a la UE y a los países ACP a que afronten los retos de la migración, incluida la fuga de cerebros, en un espíritu de verdadera asociación para el desarrollo, sobre la base del Acuerdo de asociación entre la UE y los países ACP y, en particular, su artículo 13, y a que desarrollen políticas y regímenes migratorios concretos orientados a los países en desarrollo que padecen la migración de sus trabajadores cualificados a gran escala, poniendo especial atención en los países del África subsahariana, con vistas a mitigar los efectos económicos y sociales adversos de la migración de trabajadores cualificados”.

Igualmente, se prevé la mejora y/o facilitación de los procedimientos de expedición de visados para estancias de corta duración a los nacionales de terceros países, mediante una mejor organización de los servicios consulares de los Estados de la UE en el país afectado y los acuerdos de facilitación de visado para categorías específicas de personas.

Una parte importante del documento está dedicada de forma específica a la migración circular, analizando los aspectos positivos de la misma para todos los países afectados y también alertando sobre los riesgos que conlleva si no es correctamente organizada y gestionada, y partiendo de una definición muy general de que se trata “de una forma de migración que se gestiona de una manera que hace posible un cierto grado de movilidad legal entre dos países en uno y otro sentido”, es decir que permite trabajar en un país de la UE y volver después al país de origen con la posibilidad reforzada de retornar nuevamente al país de acogida mediante el establecimiento de procedimientos administrativos simplificados de admisión y reingreso. La Comisión es partidaria de la elaboración de un marco legislativo comunitario que facilite dicha migración, mediante una apropiada armonización legislativa de los marcos jurídicos ya existentes en varios Estados de la UE, marco que puede lograrse también introduciendo algunas modificaciones en la normativa comunitaria vigente; se cita como uno de los ejemplos posibles la Directiva 2003/109/CE relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración, y se propone que el plazo de doce meses de ausencia consecutiva del Estado de acogida que da lugar a la pérdida del Estatuto pueda ampliarse a dos o tres años. Para que la migración circular pueda funcionar correctamente es necesario, como ya se ha apuntado, una supervisión cuidadosa de los regímenes legales que la permitan.

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