miércoles, 16 de julio de 2025

Estrategia española de apoyo activo al empleo 2025-2028. Notas descriptivas de sus contenidos más relevantes


1. El Consejo deMinistros  celebrado el 15 de julio tuvo un amplio contenido laboral, ya que fueron aprobadas dos normas y dos acuerdos de indudable interés:

Real Decreto porel que se aprueba la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo 2025-2028 (EEAAE). 

Real Decreto porel que se regula la concesión directa por el Servicio Público de Empleo Estatalde subvenciones en el ámbito del empleo y de la formación en el trabajo, parael ejercicio presupuestario 2025. 

Acuerdo por el que se aprueba el Plan Anual para el Fomento del Empleo Digno 2025, según lo establecido en el artículo 13.2 de la Ley 3/2023, de 28 de febrero, de Empleo.

Acuerdo por el que se autoriza a la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal la convocatoria de subvenciones públicas, por cuantía de 25.000.000 de euros, destinadas a financiar los planes de empleo en las ciudades de Ceuta y Melilla, en el ámbito de colaboración con órganos de la Administración del Estado que contraten trabajadores desempleados para la realización de obras y servicios de interés general y social para el año 2025.

El Boletín Oficial del Estado ha publicado el día 16 los dos Reales Decretos antes mencionados, núms. 633 y 634/2025 de 15 de julio, respectivamente, entrando ambos en vigor al día siguiente de su publicación.

En esta entrada centro mi atención en la EEAAE, y más concretamente tanto en el contenido del Real Decreto por el que se aprueba como de la misma que se anexa, con el añadido de las referencias al, aún no publicado, PAFED que aparecen en notas de prensa del Consejo de Ministros y del Ministerio de Trabajo y Economía Social.  

Me permito antes recordar que la anterior Estrategia, 2021-2024 fue objeto de mi atención en varias entradas anteriores de este blog, referenciadas en “La reforma de laspolíticas de empleo en España. Un paso adelante con el Anteproyecto de Ley deEmpleo (actualización a 15 de diciembre)”  , y que la Estrategia 2017-2020 fue analizada en la entrada “Notas sobre la Estrategia española de activación para el empleo 2017 – 2020”  . La Estrategia 2021-2024 tenía cinco objetivos estratégicos, que eran “el enfoque centrado en las personas y en las empresas, la coherencia con la transformación productiva, la orientación hacia resultados, la mejora de las capacidades de los servicios públicos de empleo y la gobernanza y cohesión del Sistema Nacional de Empleo”.

2. En las notas de prensa del Consejo de Ministros      y en la publicada por el Ministerio deTrabajo y Economía Social  , se recogen una amplia síntesis de la EEAAE, de las que reproduzco una amplia síntesis a continuación:

“Se trata de la primera planificación plurianual que se realiza en el marco de la nueva Ley de Empleo, que aborda las políticas de empleo con un enfoque de derechos subjetivos, centrado en las personas y en las empresas, mediante el acompañamiento profesional a lo largo de toda la vida laboral para las personas trabajadoras y para las empresas, particularmente pequeñas y medianas.

La nueva Estrategia no sólo responde a las recomendaciones del Pilar Social Europeo y a los marcos de referencia internacionales sobre el papel que deben asumir los servicios públicos de empleo para asegurar las transiciones laborales justas y eficientes, sino que garantizará el ejercicio efectivo de los derechos previstos legalmente mediante recursos y actuaciones de carácter estable y suficiente.

Si la anterior estrategia 2021-2024 priorizaba las reformas normativas, esta nueva Estrategia se centra en asegurar el ejercicio de los derechos de usuarios y usuarias, tanto personas como empresas e incorpora los resultados positivos obtenidos de la evaluación de la Estrategia precedente.

Con la nueva estrategia se refuerza la gobernanza del Sistema Nacional de Empleo. La ejecución correrá a cargo de los Planes Anuales para el Fomento del Empleo Digno (PAFED) y su seguimiento se realizará a través de un modelo integrado de evaluación.

Además, se cuenta con los Centros de Orientación, Emprendimiento, Acompañamiento e Innovación para el Empleo (COEs), creados con el PRTR y que se han constituido como una red de encuentro físico y virtual del personal que desempeña la tarea de la orientación laboral del Sistema Nacional de Empleo y de la red de otros profesionales de la orientación laboral.

Objetivos generales

La estrategia está alineada con los siete ejes operativos de la Ley de empleo: orientación, formación, oportunidades de empleo, oportunidades para personas con discapacidad, igualdad de oportunidades, emprendimiento y mejora del marco institucional y, por primera vez, se concretan y se comprometen seis metas:

·        Mejora de la empleabilidad

·        Mejora de la intermediación

·        Aumento de la cobertura en la atención a personas perceptoras de prestaciones

·        Consolidación y mejora de la calidad de las redes de orientación profesional

·        Incremento de la participación en la formación

·        Impulso y sistematización de la atención a las empresas...”

3. Destaco a continuación, en primer lugar, los contenidos que considero más relevantes del RD por el que se aprueba la EEAAE, y a continuación los de esta.

4. Del RD 633/2025, son los siguientes:

“... la presente Estrategia es la primera planificación plurianual que se realiza en el marco de la Ley 3/2023, de 28 de febrero, por lo que debe ser coherente con la consideración de las políticas activas de empleo como políticas públicas asociadas al ejercicio de derechos garantizados para la ciudadanía y las empresas. En este sentido, la nueva Estrategia no sólo responderá a las recomendaciones del Pilar Social Europeo y a los marcos de referencia internacionales sobre el papel que deben asumir los servicios públicos de empleo para asegurar las transiciones laborales justas y eficientes, sino que garantizará el ejercicio efectivo de los derechos previstos legalmente mediante recursos y actuaciones de carácter estable y suficiente...

... Para la materialización de este enfoque, a diferencia de la EEAAE 2021-2024, que debía priorizar las reformas normativas, esta nueva Estrategia se focalizará en asegurar el ejercicio de los derechos de los usuarios, personas y empresas, y, por tanto, en desplegar los servicios previstos en la Cartera Común regulada en el Real Decreto 438/2024, de 30 de abril...

... La Estrategia establece dos tipos de objetivos, que se recogerán en los Planes Anuales para el Fomento del Empleo Digno.

En primer lugar, la Estrategia establece objetivos estratégicos que incluyen, a su vez, objetivos operativos que facilitan la implantación progresiva de las medidas correctoras o innovadoras a desarrollar durante su periodo de vigencia. Esta estructura facilita la planificación estratégica y la temporalización de las actuaciones necesarias para la modernización de las políticas activas de empleo e invita a compartir la visión global para su impulso.

En concreto, se han formulado ocho objetivos estratégicos como son: promover la implementación de los servicios garantizados a las personas; proporcionar actuaciones y programas adaptados a colectivos clave; situar a los servicios públicos de empleo como agentes de intermediación de referencia; promover el acompañamiento integral a las empresas; incrementar las capacidades de los servicios públicos de empleo; promover la participación con las entidades colaboradoras de los servicios públicos de empleo; incrementar el alcance y la relevancia de la igualdad entre mujeres y hombres en el marco normativo y programático de las políticas activas de empleo y en los programas y servicios comunes y propios; y, por último, contribuir a la eliminación de las desigualdades en el empleo y de la segregación ocupacional e institucionalizar la evaluación y mejorar la planificación y los instrumentos en las políticas de empleo, facilitando el análisis del mercado de trabajo con sistemas de recogida, valoración y difusión de la información y sus resultados.

En segundo lugar, la Estrategia establece los objetivos operativos, incluidos en los objetivos estratégicos que facilitan la implantación progresiva de las medidas correctoras o innovadoras a desarrollar durante su periodo de vigencia.

En tercer lugar, los objetivos operativos se agrupan en torno a los siete ejes sobre los que se articula la Estrategia, de acuerdo con el artículo 12 de la Ley 3/2023, de 28 de febrero, y que son la orientación, la formación, las oportunidades de empleo, las oportunidades de empleo para personas con discapacidad, la igualdad de oportunidades en el acceso al empleo, el emprendimiento y la mejora del marco institucional...”

5. El contenido de la EEAAA, plasmado en su índice, es el siguiente:

“Capítulo I. Situación de partida para la puesta en marcha de la nueva Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo 2025-2028.

1. Introducción.

1.1 Marco Internacional de referencia.

1.2 Participación y gobernanza.

1.3 Marco normativo.

2. Estado de situación de la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo 2021-2024.

3. Evaluaciones de la Estrategia y los Planes Anuales de Empleo.

3.1 Aprendizajes del proceso evaluativo en el marco de la Estrategia precedente.

4. Conclusiones y aspectos a considerar en la nueva Estrategia Española de Apoyo Activo para el Empleo.

Capítulo II. Escenario y tendencias del Mercado de Trabajo.

Capítulo III. Visión Estratégica, Objetivos estratégicos, específicos y medidas propuestas.

1. Visión estratégica.

2. Principios inspiradores de la Estrategia.

3. Metas a 2028.

4. Objetivos estratégicos.

5. Objetivos operativos.

6. Alineamiento con los ejes de las políticas de activación para el empleo que establece la Ley de Empleo.

Capítulo IV. Marco financiero.

Capítulo V. Gobernanza, seguimiento y evaluación de la Estrategia.

1. Planificación y Gobernanza.

2. Ejecución y Seguimiento.

Anexo I. Plan estratégico de transversalización de la igualdad en las políticas activas de empleo.

Anexo II. Plan de actuación para la mejora de la empleabilidad de la población gitana.

Anexo III. Estrategia global para el empleo para personas trabajadoras desempleadas de larga duración o de más edad.

Anexo IV. Plan de empleo en favor de las personas jóvenes.

De la EEAAE destaco estos contenidos (y en negrita los que considero de mayor interés)

“Capítulo I. Situación de partida para la puesta en marcha de la nueva EEAAE 2025-2028.

Introducción.

“las Políticas Activas de Empleo representan, dentro de las políticas públicas laborales, las acciones de acompañamiento de las personas a lo largo de su vida activa y el principal apoyo en sus transiciones laborales, cada vez más frecuentes, además de fortalecer ese acompañamiento y asesoramiento a los sectores productivos y particularmente, a la pequeña y mediana empresa ...”

En coherencia con las políticas de la UE, las PAE se sitúan “como un pilar social y económico de carácter estructural que implica compromisos políticos y estratégicos y la actualización del Derecho laboral en su vertiente de nuevos derechos para la formación y el empleo”

Tras la aprobación de la LE y del RDL 2/2024 de 21 de mayo, “... las actuaciones de mejora de la empleabilidad promovidas por los servicios públicos de empleo y por otras administraciones públicas han trascendido hasta convertirse en derechos subjetivos y garantizados de la ciudadanía y parte esencial de su relación con el empleo”.

Los elementos innovadores de la EEAAE son los siguientes:

“La nueva Estrategia se asienta sobre la reforma del marco normativo de la política de empleo que se ha llevado a cabo estos últimos tres años,

... Por primera vez se comprometen y concretan cinco metas: mejora de la empleabilidad, tasa de intermediación, cobertura en la atención a las personas perceptoras de prestaciones, consolidación y mejora de la calidad de las redes de orientación para el empleo personalizada, integral e inclusiva, así como impulso y sistematización de la atención a las empresas.

Con respecto a la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo anterior, se cuenta con una mayor fortaleza y desarrollo en la innovación tecnológica, disponiendo de nuevas herramientas que potenciarán la calidad y cantidad del trabajo, especialmente en el ámbito del perfilado de servicios, en la detección de necesidades formativas y en la interoperabilidad con distintas instituciones y bases de datos...

Los Planes Anuales a través de los que se vaya implementando la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo, tendrán mayor flexibilidad en el marco financiero, fruto de las previsiones contenidas en la nueva Ley de Empleo, en la que se establece una fórmula que permite la consideración plurianual presupuestaria en el momento de regular programas y servicios de empleo por parte de los distintos servicios públicos de empleo...”

1.1. Marco internacional de referencia

“... el Pilar Social y su Plan de Acción son referentes esenciales en la concreción y ejecución de esta nueva Estrategia con el objetivo de apoyar un mejor funcionamiento estructural de los mercados de trabajo, sobre la base de la igualdad de oportunidades y de acceso al empleo, y de promover las condiciones de trabajo justas y la protección e inclusión social.

“... es necesario alinear la presente Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo con las prioridades que incluye el Programa de Trabajo de la Red Europea de Servicios Públicos de Empleo 2025-2026...”

“... el pleno aprovechamiento de los recursos y medios técnicos de la Unión Europea para la mejora de las Políticas Activas de Empleo en España es uno de los elementos esenciales para el diseño y el desarrollo de esta nueva Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo...”

1.3 Marco normativo.

Tras la LE y el Decreto 438/2024, la nueva EEAAE “... no solo responderá a las recomendaciones del Pilar Social europeo y a los marcos de referencia internacionales sobre el papel que deben asumir los servicios públicos de empleo para asegurar las transiciones laborales justas y eficientes, sino garantizará el ejercicio efectivo de los derechos previstos legalmente mediante recursos y actuaciones de carácter estable y suficiente.

Para la materialización de este enfoque, a diferencia de la Estrategia anterior que debía priorizar las reformas normativas, esta nueva Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo se focalizará en asegurar el ejercicio de los derechos de los usuarios, personas y empresas, y, por tanto, en desplegar los servicios previstos en la Cartera Común regulada en el Real Decreto 438/2024, de 30 de abril.

3. Evaluaciones de la Estrategia y los Planes anuales de empleo.

3.1. Aprendizaje del proceso evaluativo en el marco de la Estrategia precedente.

“De la evaluación intermedia de la EEAAE 2021-2024 destacan las siguientes conclusiones:

“... La formación en el trabajo, tras la tutorización, es uno de los servicios en los que más participan las personas demandantes, aunque como se demostró en la evaluación, no se orienta especialmente a las que tienen menores niveles formativos, pues quienes más participan son las personas que cuentan con, al menos, estudios secundarios...”

“... De esta evaluación se desprende que el mayor éxito en la inserción laboral se encuentra en la combinación de servicios; en especial cuando son reforzados con la combinación de tutorizaciones y formaciones. La participación con intensidad en estas acciones no tiene una alta cobertura entre las personas, pero presentan, en general y en todos los colectivos, resultados favorables a la incorporación laboral...”

4. Conclusiones y aspectos a considerar en la nueva Estrategia Española de Apoyo Activo para el Empleo

“... A la vista de los resultados de las evaluaciones de los Planes Anuales de la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo 2021-24, es necesario reforzar especialmente las atenciones a las personas jóvenes y a las que se encuentran en una situación de paro de larga duración. Estos son los dos colectivos donde el impacto en la empleabilidad conseguido muestra un mayor margen de mejora...”

“... Personas extranjeras.

Son uno de los colectivos en los que mayor impacto están teniendo las atenciones prestadas por los servicios públicos de empleo. El papel relevante que está desempeñando este colectivo en el buen comportamiento de nuestro mercado de trabajo, sosteniendo el crecimiento de la población ocupada, incrementando la actividad y facilitando la cobertura de puestos vacantes, junto con el reto que supone facilitar su integración social y laboral plena, tienen su reflejo en dos medidas incluidas en dos objetivos operativos (2.3 y 7.3)”.

Capítulo III. Visión Estratégica, Objetivos estratégicos, específicos y medidas propuestas

1. Visión estratégica

“... De acuerdo con la nueva Ley de Empleo la visión estratégica debe incorporar otros elementos, como la dimensión local y territorial de las políticas activas de empleo, la colaboración público-privada y la evaluación sistemática de la eficacia y eficiencia de los servicios y programas.

En este sentido, dando continuidad a la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo anterior, este nuevo período de planificación y ejecución de las políticas activas de empleo deberá considerar los siguientes aspectos:...

... En cuanto a la participación, gobernanza y cohesión del Sistema Nacional de Empleo, ya consolidado en períodos anteriores, se prevé reforzar las prácticas de colaboración técnica que serán necesarias para la implantación de la Cartera de Servicios...

En cuanto a las prioridades de actuación, así como la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo 2021-2024 se focalizó en la reforma y desarrollo normativo, la nueva Estrategia deberá ajustarse a la implantación de los servicios, en particular de la Cartera Común, y de los programas de activación para el empleo, para facilitar el ejercicio efectivo de los derechos subjetivos de empleabilidad previstos legalmente. Así, la nueva Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo debe concentrar sus esfuerzos en facilitar a personas y empresas los procesos de apoyo y acompañamiento para el “derecho al apoyo activo para el empleo” que prevé el Pilar social europeo y que, sustancialmente, se ha incorporado a la legislación nacional.

6. La gestión de las políticas activas de empleo basada en la prestación de servicios requiere recursos y medios humanos y materiales estables, que aseguren la profesionalización del personal técnico y la continuidad en el tiempo. Esto requerirá profundizar en el carácter plurianual de las actuaciones, que ya se inició en el marco de la Estrategia anterior, y resolver limitaciones en la contratación y continuidad de los equipos y de los servicios y en la sucesión de las convocatorias de los programas...”

La nueva “visión estratégica” será la siguiente:

“Asegurar el ejercicio de los derechos y el acceso a los servicios garantizados para el empleo mediante el diseño, la ejecución y la evaluación continua de las políticas activas de empleo, la consolidación de los equipos técnicos y el desarrollo de las capacidades técnicas y tecnológicas de los servicios públicos de empleo”.

2. Principios inspiradores de la EEAAE 2025-2028.

“... El reto de asegurar los servicios previstos, en particular los que se prevén como garantizados y generadores de verdaderos derechos subjetivos de personas y empresas, obligará a establecer las condiciones de la prestación y, sobre todo, a proveer los medios y recursos necesarios para que esta se pueda realizar en todo el territorio nacional...

La nueva EEAAE “... parte, por vez primera, de un conjunto de servicios integrados en la Cartera Común coherentes con los estándares internacionales y con la distribución constitucional de competencias del ordenamiento jurídico español, que ayudarán a las personas trabajadoras a encontrar un empleo adecuado a sus características y a las personas y entidades empleadoras a contratar personas trabajadoras apropiadas a sus necesidades...”

El reto principal de la EEAAE “... el desarrollo técnico y operativo de sus previsiones para facilitar el ejercicio de los derechos y la eficacia de las actuaciones.

Teniendo en cuenta todo lo anterior, la presente Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo se basa en los siguientes principios inspiradores:

1. Enfoque inclusivo y centrado en las personas y en las empresas.

2. Coherencia y adaptación a la transformación productiva

3. Inteligencia de mercado laboral y orientación a resultados

4. Cooperación en el Sistema Nacional de Empleo y colaboración en la Red de Empleo..

La nueva EEAAE “consolida la orientación personalizada de las políticas activas de empleo a través de procesos de apoyo y acompañamiento singularizados a lo largo de toda la vida laboral...”

3. Metas a 2028

“... El conjunto de objetivos y medidas de esta Estrategia deberá contribuir a que la tasa de paro continúe reduciéndose, para situarse por debajo del 9% a su finalización...”

6. Por último, reproduzco, a la espera de su publicación en el BOE y una lectura atenta del texto, la síntesis del PAFED 2025 recogida en la nota de prensa del MITES  . Antes me permito recordar que los dos anteriores, años 2023 y 2024, han sido objeto de atención en entradas anteriores, de las que me permito destacar “Empleodigno, un buen Plan. Primeras notas al Plan anual de fomento del empleo digno2023” 

“El Plan Anual de Fomento del Empleo Digno (PAFED), junto con la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo y el Sistema Público Integrado de Información de los Servicios de Empleo (SISPE) constituyen los instrumentos de coordinación y ejecución de las políticas de apoyo activo al empleo en toda España.  Se trata de una base a partir de la que los diferentes servicios públicos de empleo deben diseñar y gestionar sus propias políticas.

El Plan Anual concreta los objetivos a alcanzar en el año tanto en el conjunto de España como en cada una de las distintas Comunidades Autónomas y los indicadores que se van a utilizar para valorar el grado de consecución de dichos objetivos, partiendo de la experiencia de la evaluación de los Planes de 2023 y 2024.

Fruto de la colaboración, este Plan 2025 ha sido elaborado con la participación de las Comunidades Autónomas. También se ha dado participación a los Agentes Sociales que participan en la Comisión Ejecutiva que han podido hacer aportaciones.

Se ha diseñado en paralelo a la nueva Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo 2025-2028, de modo que se han incorporado los 8 objetivos estratégicos y los 20 objetivos operativos incluidos en la misma.

Las Comunidades Autónomas y el Servicio Público de Empleo Estatal han propuesto para su inclusión, en el conjunto de los 6 ejes del Plan Anual 2025, un total de 91 servicios y programas distintos, de los que 60 son comunes y 31 corresponden a diferentes comunidades autónomas.

Novedades del PAFED 2025

En 2025 se establecen, por primera vez, objetivos cuantitativos por colectivos de atención prioritaria. Los colectivos que se tienen en cuenta son: jóvenes, mujeres, jóvenes y mujeres con baja cualificación, parados de larga duración, mayores de 45 años, personas con discapacidad y personas vulnerables. Estos objetivos se han definido con indicadores cuantitativos de los servicios prestados por los servicios públicos de empleo.

También se ha diseñado una nueva estructura de indicadores adaptados a la Estrategia 2025-2028. Todas las medidas descritas en el Plan contarán con sus correspondientes indicadores, definidos específicamente para su seguimiento y evaluación.

 Además, a partir de 2025, la información relativa al seguimiento del PAFED a través del cuadro mando se publicará con frecuencia trimestral:

1. Indicador de mejora de la empleabilidad: en la mayor parte de las Comunidades Autónomas las combinaciones de servicios que suponen un mayor impacto en la empleabilidad de las personas atendidas son principalmente aquellas combinaciones entre formación, itinerario y tutorización.

Dichas combinaciones de servicios, se actualizarán anualmente basándose en las evidencias de las distintas evaluaciones.

Con el fin de realizar seguimiento sobre los esfuerzos que se están realizando desde la Comunidad Autónoma, se propone un indicador que mide la proporción de personas que tienen registrada esa combinación de servicios (diferente en cada Comunidad Autónoma) frente al total de personas atendidas en el mismo período de tiempo.

2. Consolidación de las redes de orientación y prospección: las evaluaciones del PAPE 2121, 2022 y PAFED 2023, ponen de manifiesto que la empleabilidad mejora con la calidad de la atención prestada, y esta calidad está directamente relacionada con la consolidación de las redes de orientación profesional. Este Plan Anual incentiva esa consolidación, y contempla un indicador para medirla.

Los incentivos a la utilización de medidas eficaces en la mejora de la empleabilidad, se asignarán mediante una reserva de eficacia en los fondos a distribuir en futuros ejercicios.

Se establece un objetivo global de mejora de la empleabilidad, de al menos el 10 %, relacionado con la prestación y el seguimiento de las prestaciones descritas. Es necesario medir no sólo los resultados obtenidos por los servicios públicos de empleo, sino también los esfuerzos realizados para conseguir dichos resultados.

En este sentido, se propone un conjunto de 3 indicadores que serán evaluados de manera conjunta:

           Ratio de demandantes por personal orientador y prospector

           Escala de personal orientador o prospector establecida

           Porcentaje de personas orientadoras y prospectoras con contrato indefinido o posición consolidada sobre el total de personas orientadoras y prospectoras.

 3. Seguimiento de la formación: tanto en los casos de las personas empleadas como desempleadas.

 4. Seguimiento presupuestario: se propone un indicador mensual acumulado, que establezca el porcentaje de ejecución presupuestaria realizado.

En este ámbito, se plantea una reserva de eficacia. Una vez identificadas las atenciones con mayor impacto, se incentivará su utilización mediante una reserva de eficacia que se fijará en un porcentaje en las cantidades a distribuir para su ejecución por los Servicios Públicos de Empleo en Conferencia Sectorial”.

Buena lectura.

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