1. Es objeto de anotación
en esta entrada la sentencia dictada por la Sala tercera del Tribunal deJusticia de la Unión Europea el 9 de julio (asunto C-177/14). El resumen
oficial de la sentencia es el siguiente: “«Procedimiento prejudicial — Política
social — Directiva 1999/70/CE — Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP
sobre el trabajo de duración determinada — Cláusulas 3 y 4 — Principio de no
discriminación — Personal eventual — Negativa a conceder trienios — Razones
objetivas”.
La resolución del TJUE
tiene especial interés para España en cuanto que da respuesta a una petición de
decisión prejudicial planteada nada más ni nada menos que por la Sala de loContencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, en auto de 31 de enero de2014, del que fue ponente el magistrado Nicolás Antonio Maurandi, en cuyo hecho primero se delimita muy bien y con claridad la duda
jurídica que tiene el TS respecto a la conformidad de la normativa española con
la comunitaria: “Se trata de determinar si la omisión del concepto retributivo
"trienios" que la legislación española dispone en la retribución de
quienes prestan servicios como "personal eventual", sin ser
funcionario de carrera, en las distintas Administraciones Públicas, es o no
contraria al principio de no discriminación proclamado en la cláusula 4 del
Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP, sobre trabajo de duración determinada,
incluido como anexo en la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio (en
lo sucesivo "el Acuerdo Marco" ).
La duda se suscita para
el TS porque ese concepto retributivo de trienios “sí lo perciben los
funcionarios de carrera y también este otro personal público que desempeña sus
servicios con carácter temporal: (I) los funcionarios interinos y (II) los
funcionarios de carrera que temporalmente ocupan puestos de trabajo reservados
para personal eventual. Y se suscita porque ese diferente trato podría no ser
compatible con el principio de no discriminación contenido en esa cláusula 4
que acaba de mencionarse”.
El abogado generalpresentó sus conclusiones el 20 de mayo, y en las mismas expuso que “…en
particular le solicita que interprete el concepto de «trabajo u ocupación
idéntico o similar», que caracteriza al trabajador fijo «comparable» con el
trabajador con contrato de trabajo de duración determinada, que invoca los
beneficios que concede la cláusula 4 del Acuerdo marco sobre el trabajo de
duración determinada, y que se pronuncie sobre la caracterización de las
«razones objetivas» que pueden justificar la desigualdad de trato”.
2. Las cuestiones
prejudiciales planteadas por el TS son las siguientes: “1) ¿Están comprendidos
dentro de la definición de "trabajador con contrato de duración
determinada", contenida en el punto 1 de la cláusula 3 del Acuerdo marco
de la CES, la UNICE y el CEEP sobre trabajo de duración determinada incluido
como anexo en la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio, el
"personal eventual" regulado actualmente en el artículo 12 de la Ley
7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público , y el
"personal eventual" regulado con anterioridad en el artículo 20.2 de
la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función
Pública ?
2) ¿Es aplicable a ese
"personal eventual" el principio de no discriminación de la cláusula
4 4 del mencionado Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP, a los efectos
de que le sean reconocidas y pagadas las percepciones retributivas que por el
concepto de antigüedad son abonadas a funcionarios de carrera, personal laboral
indefinido, funcionarios interinos y personal laboral con contratos de duración
temporal? 3) ¿Resulta encuadrable,
dentro de las razones objetivas que invoca esa cláusula 4 para justificar un trato
diferente, el régimen de nombramiento y cese libre, fundado en razones de confianza,
aplicable a ese "personal laboral" en las dos leyes españolas que
antes se han mencionado?”
El abogado general, tras
un exhaustivo análisis del caso, propuso responder en los siguientes términos: “1.
Las cláusulas 2, apartado 1, y 3, apartado 1, del Acuerdo marco de la CES, la
UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada, que figura en el
anexo de la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, deben
interpretarse en el sentido de que incumbe a los Estados miembros definir el
contrato o la relación laboral. No obstante, incumbe al juez nacional
asegurarse de que tal definición no lleve a excluir arbitrariamente a la
categoría del personal eventual del derecho a la protección ofrecida por el
Acuerdo marco. En efecto, ha de concederse al personal eventual tal protección
cuando la naturaleza de su relación con la Administración pública no sea
sustancialmente diferente de la que vincula a las personas incluidas, según el
Derecho español, en la categoría de trabajadores, con sus empleadores. … 3) Para apreciar si determinados trabajadores
realizan un trabajo idéntico o similar, en el sentido de la cláusula 3,
apartado 2, del Acuerdo marco, debe comprobarse si, habida cuenta de un
conjunto de factores, como la naturaleza del trabajo, las condiciones de
formación y las condiciones laborales, puede considerarse que dichos
trabajadores se encuentran en una situación comparable. A este respecto, a la
luz de los objetivos del Acuerdo marco, el concepto de «trabajo idéntico o
similar» no puede ser objeto de interpretación estricta. Por tanto, no se
pueden tener en cuenta, para determinar si los trabajadores realizan un
«trabajo idéntico o similar», la especial naturaleza de las tareas para cuya
realización se ha celebrado el contrato de duración determinada y las
características inherentes a éstas. Tampoco puede tenerse en cuenta el
ejercicio, real o meramente posible, de una segunda actividad, distinta de la
actividad común, cuando la segunda actividad no es sino accesoria respecto de
la actividad común. 6) Un régimen de nombramiento y cese libres de los
trabajadores con contrato de duración determinada no puede constituir una razón
objetiva que justifica una desigualdad de trato, en el sentido de la cláusula
4, apartado 1, del Acuerdo marco. En cambio, el objetivo de recompensar la
fidelidad del personal a la Administración pública constituye tal razón
objetiva. No obstante, la negativa a conceder un complemento salarial por
antigüedad a un empleado público que ha prestado más de treinta años de
servicio en la Administración pública no puede considerarse apta para alcanzar
tal objetivo. En cuanto a la especial naturaleza de las tareas para cuya
realización se ha celebrado el contrato de duración determinada y las
características inherentes a éstas, constituyen una «razón objetiva», en el
sentido de la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo marco. Sin embargo, el
ejercicio por parte del trabajador con contrato de duración determinada de
prerrogativas de las que no dispone el trabajador fijo no puede justificar el
trato menos favorable otorgado al primero”.
Por su parte, el TJUE
falla en los siguientes términos: “1) El concepto de «trabajador con contrato
de duración determinada», en el sentido de la cláusula 3, apartado 1, del
Acuerdo marco sobre el trabajo de duración determinada…, debe interpretarse en
el sentido de que se aplica a un trabajador como la demandante en el litigio
principal. 2) La cláusula 4, apartado 1,
del Acuerdo marco sobre el trabajo de duración determinada debe interpretarse
en el sentido de que se opone a una norma nacional, como la controvertida en el
litigio principal, que excluye, sin justificación alguna por razones objetivas,
al personal eventual del derecho a percibir los trienios concedidos, en
particular, a los funcionarios de carrera, cuando, en relación con la
percepción de dicho complemento salarial, ambas categorías de trabajadores se
hallan en situaciones comparables, lo que corresponde verificar al tribunal
remitente”.
3. No nos estamos
refiriendo, pues, a un caso de menor importancia, ya que quien plantea la
petición de decisión prejudicial es el TS y el conflicto que motiva el litigio
se plantea por una persona que tiene la condición jurídica, con arreglo a la
normativa de la función pública, de personal eventual y que presta sus servicios
en el Consejo de Estado desde el 1 de marzo de 1996 y ejerce funciones de jefa de
secretaría de un consejero permanente, debido a que el Consejo le niega el
reconocimiento de trienios “debido a su condición de personal eventual”.
La Sala procede en primer
lugar al estudio y análisis de la normativa europea y estatal. De la primera,
se detiene en los preceptos del acuerdo marco, incorporado a la Directiva de
1999, que subrayan la finalidad de establecer condiciones laborales semejantes
para los trabajadores fijos y aquellos que tienen una relación jurídica de
duración determinada, con lógica atención al precepto de cuya correcta
aplicación tiene duda el TS, esto es la cláusula 4 que dispone lo siguiente: “Por
lo que respecta a las condiciones de trabajo, no podrá tratarse a los
trabajadores con un contrato de duración determinada de una manera menos
favorable que a los trabajadores fijos comparables por el mero hecho de tener
un contrato de duración determinada, a menos que se justifique un trato
diferente por razones objetivas..”.
De la normativa española,
la sentencia se refiere al art. 149.18ª de la Constitución, que atribuye la
competencia exclusiva al Estado sobre las bases del régimen jurídico de las AA
PP y del régimen estatutario de sus funcionarios. A continuación, pasa revista
a la Ley 7/2007, del Estatuto básico del empleado público, deteniendo en los
preceptos que regulan el concepto y las clases de empleados públicos (art. 8),
la definición de funcionarios de carrera (art. 9) y de personal eventual (art.
12), así como también en los que regulan las retribuciones (arts. 23 y 25). También es objeto de su
atención la normativa sobre retribuciones recogida en la Ley 2/2012 de 29 de
junio, de presupuestos generales del Estado para 2012, y la dedicada a la
provisión de puestos de trabajo en la Ley 30/1984 de 2 de agosto, de medidas
para la reforma de la función pública (art 20).
El litigio surge cuando
la persona que trabaja como personal eventual solicita el reconocimiento de su
derecho a percibir trienios por los servicios prestados en diversas AA PP desde
1980, y el abono de los correspondientes a los últimos cuatro años, petición
denegada por el Presidente del Consejo de Estado, ante la que se interpuso recurso contencioso-administrativo
ante el TS, solicitando la anulación de la citada resolución por “no ser
conforme con el Derecho de la Unión y,
en particular, con la cláusula 4 del Acuerdo marco”. Las cuestiones
prejudiciales planteadas tendrán como punto de referencia la regulación de la
Ley 7/2007 que no prevé el pago de trienios por antigüedad al personal
eventual, mientras que sí lo reconoce a los funcionarios de carrera y a los
funcionarios interinos.
4. ¿Qué interesa destacar
de la fundamentación jurídica de la sentencia del TJUE?
En primer lugar, qué
respuesta da a la pregunta de si el concepto de trabajador con contrato de
duración determinada (cláusula 3, apartado 1 del acuerdo marco) “debe
interpretarse en el sentido de que se aplica a un trabajador como la demandante
en el litigio principal”. Con amplio repaso de su consolidada doctrina, el TJUE
recuerda que se aplica a todos los
trabajadores, sin que importe el carácter público o privado de su empleador, y
sin que tampoco tenga relevancia la calificación de su contrato en el derecho
interno del Estado. Con apoyo, por analogía en una sentencia de 2005 (C-307/15)
el TJUE afirma con rotundidad que “el mero hecho de que se califique a un
trabajador de eventual en virtud del Derecho nacional o de que su contrato de
trabajo presente algunos aspectos particulares, como en el litigio principal,
su carácter temporal, su nombramiento o cese libres o el que se considere que
dicho trabajador desempeña funciones de confianza y de asesoramiento especial,
carece de relevancia a este respecto, so pena de desvirtuar gravemente la
eficacia de la Directiva 1999/70 y del Acuerdo marco y su aplicación uniforme
en los Estados miembros, al reservar a éstos la posibilidad de excluir a su
arbitrio a determinadas categorías de personas del beneficio de la protección
requerida por estos instrumentos de la Unión”.
En segundo término, el
TJUE debe responder a la conformidad o no al derecho de la UE de una normativa
estatal, como la española en este caso, “que excluye, sin justificación alguna
por razones objetivas, al personal eventual del derecho a percibir los trienios
reconocidos, en particular, a los funcionarios de carrera”. La sentencia
recuerda que una de las finalidades del acuerdo marco incorporado a la
Directiva de 1999 es la de impedir que los trabajadores con contratos de
duración determinada sean privados de derechos que la normativa reconoce a
trabajadores con relación contractual de duración indefinida, por lo que la cláusula
sobre la que gira el litigio debe interpretarse en el sentido de que “expresa un principio de Derecho Social de la
Unión que no puede ser interpretado de manera restrictiva”. Tras recordar que
ya ha dictado varias resoluciones en las que se declara que los complementos
salariales por antigüedad forman parte de las condiciones de trabajo en los
términos a que se refiere la cláusula 4, apartado 1, confirma su doctrina
anterior en los términos de que “puesto que se deduce de la jurisprudencia del
Tribunal de Justicia relativa a trienios, como los controvertidos en el litigio
principal, que éstos son condiciones de trabajo, en el sentido de la cláusula
4, apartado 1, del Acuerdo marco, los trabajadores con contrato de duración
determinada no pueden, sin que exista justificación objetiva alguna, ser
tratados de manera menos favorable que los trabajadores fijos que se encuentran
en una situación comparable”.
Una vez establecida la
regla general, se trata ahora de determinar si existe punto de comparación
entre un trabajador indefinido y otro de duración determinada, esto es de
acuerdo a la cláusula 3, apartado 2, si este último realiza “un trabajo u
ocupación similar, teniendo en cuenta su cualificación y las tareas que
desempeña”, y al respecto cabe recordar que el TJUE ya se ha pronunciado al
respecto en el sentido de que deben tenerse en cuenta “un conjunto de factores,
como la naturaleza del trabajo, las condiciones de formación y las condiciones
laborales”. En sus alegaciones, el gobierno español subrayó las diferencias del
personal eventual con el resto de empleados públicos, poniendo el acento en su
nombramiento de libre designación “para realizar funciones de confianza o asesoramiento
especial con carácter temporal” y el cese automático cuando se produce el de la
autoridad para la que presta su función, pero el TJUE subraya, tras el estudio
del auto del TS, que “el cometido profesional de la demandante en el litigio
principal no consiste en el ejercicio de una función específica vinculada a la
autoridad pública, sino más bien en el desempeño de tareas de colaboración
relativas a actividades de naturaleza administrativa”, por lo que remite al tribunal que ha
planteado la cuestión prejudicial para que examine y resuelva sobre las
condiciones de trabajo de las diferentes clases de empleados públicos y sus
puntos de similitud “en orden a poder reconocer al personal eventual los
trienios por antigüedad”.
Deberá ser, pues el TS
el que dictamine, de acuerdo a la normativa española y teniendo obviamente como
punto de referencia interpretativo la finalidad perseguida por el acuerdo marco
incorporado a la Directiva de 1999 si existe
o no una diferencia objetiva que justifique la diferencia de trato entre
funcionarios y personal eventual, por lo que no tendría derecho a percibirlos
si sus funciones y cometidos “no son idénticos o análogos”, pero si el tribunal
considera que sí lo son “el único elemento que podría diferenciar su situación
de la de un funcionario de carrera sería la naturaleza temporal de la relación
de servicio que la vinculaba a su empleador durante la prestación de sus
períodos de servicio como personal eventual”. Por consiguiente, el conflicto
derivaría hacia la existencia de “razones objetivas” que permiten justificar la
diferencia de trato entre trabajadores con diferente relación contractual (por
tiempo indefinido o de duración determinada).
En este punto, el TJUE
reitera su doctrina general de que las diferencias deben basarse en la
existencia de “elementos preciso y concretos”, y que tales elementos “pueden
tener su origen, en particular, en la especial naturaleza de las tareas para
cuya realización se celebran los contratos de duración determinada y en las
características inherentes a las mismas o, eventualmente, en la persecución de
un objetivo legítimo de política social por parte de un Estado miembro”, y
mucho más relevante por lo que respecta a la resolución del presente litigio es
la doctrina del TJUE de que la mera naturaleza temporal de relación de servicio
del personal de la AA PP no es conforme a estos requisitos, es decir “…no puede
constituir, por sí sola, una razón objetiva, en el sentido de la cláusula 4,
apartado 1, del Acuerdo marco”.
El TJUE no considera pertinentes
las alegaciones del gobierno español, expuestas en el apartado 58, insistiendo
en que si unas reales diferencias entre personal funcionario y personal
eventual podrían justificar la diferencia de trato, “este no parece ser el caso
en el litigio principal”, poniendo de manifiesto para justificar su tesis que “el
que los funcionarios de carrera puedan tener derecho a esos complementos
salariales incluso durante el tiempo en que ejerzan los cometidos que corresponden
al personal eventual contradice la alegación según la cual la naturaleza
particular de las funciones de confianza o de asesoramiento especial que
desempeña el personal eventual diferencia a estos dos tipos de personal y
justifica una diferencia de trato entre ellos en lo que atañe al abono de
dichos complementos salariales”.
5. Concluyo. Buena
lectura de la sentencia, y ahora a esperar como resuelve el TS el litigio
planteado, aunque desde luego el TJUE le ha dado más de uno, y más de dos,
argumentos para emitir una resolución favorable a la tesis de la demandante.
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