Notas generales (a partir de la STC 31/2010) sobre el EAC y las competencias en materia laboral.

1. ¿Está incorporada toda la materia laboral en los preceptos de los EA reformados que se refieren a las competencias en ese ámbito? La gran mayoría de las cuestiones laborales sí lo están, pero ciertamente hay otros preceptos que inciden sobre la materia laboral en todos ellos como por ejemplos las competencias asumidas en materia de planificación económica. Sí existe una diferencia importante entre los EA de primera y segunda generación, señaladamente en los EA catalán y andaluz, cual es la detallada regulación de las submaterias que se efectúa en el artículo regulador de las competencias laborales, y que parece dar a entender que el legislador estatutario (que no se olvide que es tanto el estatal como el autonómico) ha pretendido incluir en dicho precepto la mayor parte de la materia laboral que puede atribuirse competencialmente, vía función ejecutiva, a las autonomías, en el bien entendido que su interpretación debe efectuarse (al menos en el EAC) tomando en consideración las tesis “reinterpretativas” del art. 112 EAC que ha efectuado la STC núm. 31/2010.

2. A diferencia de lo que ocurría en los EA de primera generación (Vid. Pérez Amorós F. “Repartiment de competències normatives entre l’Estat i la Generalitat en matèria laboral i de protecció social”. Pérez Amorós F. i Esteban Legarreta R. (directors). El marc català de relacions laborals. Volum I, CTESC, Barcelona, 2005, Pàgs. 14 - 101), los aprobados a partir de 2006 incorporan, con diferente intensidad, mecanismos institucionales de relación entre el Estado y la respectiva autonomía. En el caso concreto de Cataluña, se dedica todo el Título V a regular las relaciones de la autonomía catalana con el Estado y con otras CC AA, partiendo del principio general contenido en el artículo 174.3 de que la Generalitat participa en las instituciones, los organismos y los procedimientos de toma de decisiones del Estado que afecten a sus competencias, “de acuerdo con lo establecido en el presente Estatuto y las leyes”, concretado en especial en el artículo 175, que menciona los instrumentos de colaboración entre la Generalidad y el Estado, y muy especialmente en el artículo 183 que regula las funciones y composición de la Comisión Bilateral Generalitat-Estado, que constituirá el marco general y permanente de relaciones entre ambos, a los efectos de “a) La participación y la colaboración de la Generalitat en el ejercicio de las competencias estatales que afecten a la autonomía de Cataluña; b) El intercambio de información y el establecimiento, cuando proceda, de mecanismos de colaboración en las respectivas políticas públicas y los asuntos de interés común”.

Según el TC, “el art. 174.3 EAC ha de interpretarse en el sentido de que prevé una participación orgánica y procedimental de la Generalitat que habrá de ser regulada por la legislación estatal y que no puede sustanciarse respecto de los órganos decisorios del Estado ni impedir o menoscabar el libre y pleno ejercicio de las competencias estatales. …Interpretado en esos términos, el art. 174.3 EAC no es contrario a la Constitución…” (FJ 111). También según el TC, “la calificación que el art. 183.1 EAC efectúa de la Comisión Bilateral Generalitat-Estado como “marco general y permanente de relación entre los Gobiernos de la Generalitat” y del Estado, no es contraria a la Constitución interpretada en el sentido de que no excluye otros marcos de relación, ni otorga a dicha Comisión función distinta de la de cooperación voluntaria en el ámbito de las competencias de ambos Gobiernos, que son indisponibles. En consecuencia, el alcance de la participación y de la colaboración en el ejercicio de las competencias estatales, previstas en el apartado 1 a) del art. 183 EAC, no vulnera la Constitución, ya que no impide ni menoscaba el libre y pleno ejercicio por el Estado de sus propias competencias” … Interpretado en esos términos, el art. 183.1 EAC no es contrario a la Constitución..” (FJ 115).

C) Una crítica al EAC de 1979, en relación con la CE, venía dada por el hecho de que materias que tienen una cierta homogeneidad, entre las que se encontraban la planificación económica, reconversiones industriales y cuestiones laborales, estaban sometidas a distinto tipo de reparto competencial, hecho que para la doctrina dificultaba “la puesta en marcha de políticas propias por parte de la Comunidad Autónoma”. Tras analizar con detalle el EAC de 2006, me parece que puede seguir formulándose esa crítica, si bien una corrección o matización podía venir dada por el hecho de que las competencias ejecutivas reconocidas en el artículo 112 del EAC, y trasladadas después al ámbito laboral en el artículo 170, podían llegar a ser en la práctica bastante más amplias que las reguladas por el artículo 11. 2 del EAC de 1979, y ello permitiría una intervención más activa e incisiva de la autonomía en las cuestiones antes mencionadas. La STC 31/2010 limita considerablemente esa posibilidad, cuyo desarrollo práctico estará condicionado en gran medida por lo que dispongan las leyes estatales.

Repárese, además, en que al margen de la ampliación competencial efectuada por el nuevo EAC, así como también por los restantes EA y señaladamente por el andaluz, hay algunas cuestiones que no han sido suficientemente abordadas en años anteriores y que permitirían una intervención mucho más activa de las autoridades autonómicas, y estoy pensando, por poner un ejemplo significativo, en los expedientes de regulación de empleo que deben ser conocidos a efectos de su resolución por la autoridad administrativa autonómica, que deberían implicar la puesta en marcha de un adecuado plan social, ya previsto ciertamente en el artículo 51 de la Ley del Estatuto de los trabajadores, para dar respuesta a las situaciones de pérdida de empleo de todos o de parte de los trabajadores afectados. En este sentido avanza la reciente reforma laboral como consecuencia de la tramitación como proyecto de ley del Real Decreto-Ley 10/2010 de 16 de junio de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo.

D) También se planteaba la doctrina iuslaboralista que las CC AA deberían participar en la adopción de normas comunitarias que regulen materias sobre las que las autonomías tienen reconocida, tanto por mandato constitucional como por su acogida en los EA, y tanto competencia ejecutiva como legislativa. A responder a esa crítica responde el capítulo II del Título V del nuevo EAC, que tiene el significativo título de “Relaciones de la Generalidad con la Unión Europea”, y que parte de la regla general contenida en el artículo 184 de que la Generalidad participa, en los términos que se establezcan en el EAC y en la legislación del Estado, “en los asuntos relacionados con la Unión Europea que afecten a las competencias o los intereses de Cataluña”, participación que se concreta de forma detallada y específica en los siguientes preceptos, que abordan las relaciones entre la autonomía y la UE cuando se trate de la participación en los Tratados comunitarios, la participación en la formación de las posiciones del Estado, calificándose de “determinante” la posición expresada por la delegación autonómica para la formación de la posición estatal “si afecta a sus competencias exclusivas y si de la propuesta o iniciativa europeas se pueden derivar consecuencias administrativas o financieras de especial relevancia para Cataluña”, la participación en instituciones y organismos europeos, la participación en el control de los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad, el desarrollo y aplicación del derecho comunitario, la gestión de los fondos europeos en las materias de competencia autonómica y de acuerdo a los términos fijados en los artículos 114 y 210, o las acciones ante el Tribunal de Justicia. Más escuetamente, el EA de Andalucía dispone que la CC AA participará en los procesos de decisión en las instituciones de la UE directamente o a través de la representación del Estado “en los términos que legalmente se determinen” (artículo 232).

La STC 31/2010 desestima el recurso interpuesto contra el art. 184 EAC e interpreta el precepto de la siguiente manera: “La participación de la Generalitat en los asuntos relacionados con la Unión Europea que afecten a las competencias o intereses de Cataluña tendrá lugar “en los términos que establecen el presente Estatuto y la legislación del Estado”. Ello supone que, al margen de las genéricas previsiones del Estatuto sobre dicha participación contenidas en los preceptos que forman parte de aquel Capítulo, …, es a la legislación del Estado a la que corresponde libremente determinar los concretos supuestos, términos, formas y condiciones de esa participación” (FJ 118)

E) La referencia a la conveniencia de la puesta en marcha de una administración laboral única para poner en práctica la competencia ejecutiva autonómica, queda parcialmente recogida en el nuevo EAC al disponerse que la Administración de la Generalidad podrá llegar a ser la Administración ordinaria del Estado en Cataluña, en virtud de los traspasos de medios y materiales que se vayan produciendo desde el Estado. El avance en esta camino permitiría sin duda superar algunas de las disfunciones que se producen en la práctica de las políticas de empleo, y que el nuevo EAC pretendió corregir en sus primeros borradores aunque finalmente tuviera que hacer marcha atrás y respetar la normativa estatal vigente, cuáles son que toda la gestión de las políticas activas de empleo está atribuida a las CC AA, mientras que la gestión de las prestaciones por desempleo (reconocimiento y pago), prestaciones que no se olvide que pueden ser una buena herramienta en manos de los poderes públicos para asociar inserción laboral y mantenimiento total o parcial del derecho a percibir una prestación económica a cargo del erario público, está en manos de la AGE del Estado por considerarla una materia que se integra en la gestión del régimen económico de la Seguridad Social. Se ha perdido a mi parecer una buena oportunidad para transferir la gestión (que no regulación normativa) de las prestaciones por desempleo, y la crítica cobra aún más sentido si se repara en la estrecha necesidad, por citar un ejemplo muy reciente, de articular adecuadamente las políticas llamadas activas y pasivas de empleo en el programa temporal extraordinario de desempleo e inserción (PRODI) regulado por la Ley 14/2009 de 11 de noviembre.

F) En fin, la necesidad de establecer mecanismos estatutarios adecuados que flexibilicen el criterio de aplicación de las normas en razón del criterio estricto de territorialidad, crítica efectuada también al EAC de 1979, ha merecido parcial acogida en el EAC de 2006, bien que fuera frontalmente criticada esta ampliación por los recursos interpuestos contra dicha norma por entender que se vulneraba tanto el propio texto constitucional como la doctrina del TC. Encontramos en primer lugar una disposición general en el EAC sobre la eficacia territorial de las normas (artículo 14) que dispone que las normas autonómicas tienen eficacia territorial “sin perjuicio de las excepciones que puedan establecerse en cada materia y de las situaciones que deban regirse por el estatuto personal u otras normas de extraterritorialidad”, y por otra parte el artículo 115 regula el alcance territorial y efectos de las competencias. La desestimación del recurso de inconstitucionalidad respecto al artículo 115 se fundamenta por el TC se de la siguiente manera: “No se discute, por tanto, que las normas y los actos autonómicos puedan tener eficacia extraterritorial, sino sólo si la norma competente para atribuirles esa eficacia puede ser una ley autonómica. Queda fuera de discusión, por tanto, que el Estatuto mismo pueda hacerlo, pues los recurrentes centran su impugnación en el inciso “y otras disposiciones legales”, advirtiendo de la inconstitucionalidad en que, a su juicio, incurriría una interpretación del mismo que incluyera entre tales disposiciones a las de origen autonómico. En la medida en que no es ésa una interpretación necesaria, y siendo así que el precepto tiene contenido suficiente interpretado en el sentido de que las disposiciones invocadas son las estatales, todo pronunciamiento sobre la constitucionalidad de una interpretación sólo contingente como la propuesta por los demandantes supondría un juicio hipotético y preventivo frente al legislador del futuro, incompatible con nuestro modelo de jurisdicción constitucional” (FJ 63).

La crítica formulada en su día por el profesor Pérez Amorós (“Repartiment de competències normatives… », ob. cit). encuentra ya un punto matizado de corrección en el artículo 170 1 b), cuando al abordarse la competencia ejecutiva de la gestión de las subvenciones en materia de formación se afirma que la Generalidad “participa en los planes o actividades de formación que superen el ámbito territorial de Cataluña”, redacción que ciertamente, todo hay que decirlo, queda bastante lejos del enunciado inicial del precepto en el que se concedía trato preferente a las relaciones entre las CC AA afectadas por la aplicación de la norma, con una remisión posterior supletoria a la intervención del Estado cuando fuere necesario. Más cauto, nuevamente, es el EA de Andalucía, que dispone en su artículo 7 que “las leyes y normas emanadas de las instituciones de autogobierno de Andalucía tendrán eficacia en su territorio. Podrán tener eficacia extraterritorial cuando así se deduzca de su naturaleza y en el marco del ordenamiento constitucional”.