1. ¿Puede un Real Decreto modificar un Real Decreto
Ley bajo la apariencia formal de modificación de otro Real Decreto, e
incorporar parte de unas Instrucciones del Servicio Público de Empleo Estatal
dictadas para interpretar y aplicar el citado Real Decreto Ley?
No es una pregunta de examen, sino una reflexión
jurídica que me he hecho esta mañana al conocer, por vía periodística, que la
normativa reguladora del programa de la renta activa de inserción había sido
modificada por un Real Decreto publicado ayer en el BOE y que trata sobre
expedientes de regulación de empleo.
2. Analicemos jurídicamente el supuesto.
A) El artículo 21 del Real Decreto-Ley 20/2012 de 13 dejulio, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria
y de fomento de la competitividad, modificó el Real Decreto 1369/2006, de 24 denoviembre, por el que se regula el programa de renta activa de inserción para
desempleados con especiales necesidades económicas y dificultad para encontrar
empleo, en los términos siguientes:
“Uno. Se añaden dos párrafos a la
letra b) del apartado 1 del artículo 2 que quedan redactados en los términos
siguientes:
«Durante la inscripción como
demandante de empleo a que se refiere el párrafo anterior deberá buscarse
activamente empleo, sin haber rechazado oferta de empleo adecuada ni haberse
negado a participar, salvo causa justificada, en acciones de promoción,
formación o reconversión profesionales u otras para incrementar la
ocupabilidad. La salida al extranjero, por cualquier motivo o duración,
interrumpe la inscripción como demandante de empleo a estos efectos.
En los supuestos en que se
interrumpa la demanda de empleo, se exigirá un periodo de 12 meses ininterrumpido
desde la nueva inscripción».
Dos. La letra c) del apartado 1
del artículo 2 queda redactada en los términos siguientes:
«c) Haber extinguido la
prestación por desempleo de nivel contributivo y/o el subsidio por desempleo de
nivel asistencial establecidos en el Título Tercero del texto refundido de la
Ley General de la Seguridad Social, salvo cuando la extinción se hubiera
producido por imposición de sanción, y no tener derecho a la protección por
dicha contingencia.
Este requisito no se exigirá en
los supuestos previstos en las letras b) y c) del apartado 2 de este artículo”.
También es importante mencionar la
Disposición final séptima, que lleva por título “M Modificación de
disposiciones reglamentarias” y que dispone lo siguiente: “Las determinaciones
incluidas en normas reglamentarias que son objeto de modificación por este real
decreto-ley podrán ser modificadas en el futuro por normas del rango
reglamentario correspondiente a la norma en que figuran”.
B) Con fecha 15 de octubre, la
Defensora del Pueblo envió un escrito a la Secretaria de Estado de Empleo, del
que reproduzco el fragmento más relevante a los efectos de la explicación, con el añadido por mi parte de
que no he podido leer las Instrucciones citadas del Servicio Público de Empleo
Estatal.
“Ante esta
Institución se han presentado diversas quejas en las que se plantean la
disconformidad con el artículo 21 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio,
de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la
competitividad, modifica el Real Decreto 1369/2006, de 24 de noviembre, por el
que se regula el programa de Renta Activa de Inserción (RAI) para desempleados
con especiales necesidades económicas y dificultad para encontrar empleo.
Dicha
modificación añade dos párrafos a la letra b) y modifica la letra c) del
apartado 1 del artículo 2, que quedan redactados en los términos siguientes:……
En cuanto al
último inciso del párrafo 1, en tanto que "la salida al extranjero, por
cualquier motivo o duración, interrumpe la inscripción como demandante de
empleo a estos efectos.", las quejas se centran en la posible vulneración
de la libertad de circulación garantizada por la Constitución y que constituye
también una de las dimensiones básicas de la ciudadanía europea.
Al mismo tiempo
las quejas ponen de manifiesto que la lectura aislada del mencionado requisito
induce a confusión, dado que no se clarifica suficientemente si la limitación de
salida al extranjero se refiere a un requisito previo para acceder al Programa
o supone una obligación ex novo para los perceptores de la Renta Activa de
Inserción. ……….
En cuanto a la
primera de las cuestiones planteadas, al tener conocimiento esta Institución de
que el Servicio Público de Empleo Estatal ha dictado "Instrucciones
provisionales para la aplicación del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio,
de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la
competitividad, en aspectos relativos a la protección por desempleo", se
solicitó de la entidad Gestora la remisión de las mismas a fin de conocer los
términos exactos en que la Administración pretendía aplicar dicha norma.
La lectura de
las instrucciones remitidas permite comprobar que la salida al extranjero por
cualquier motivo y duración durante los doce meses previos a la solicitud de la
RAI, implica la interrupción de la demanda de empleo y, en consecuencia, la
imposibilidad de acceder al programa.
No obstante, las
instrucciones precisan que se considera cumplido el requisito cuando el
solicitante acredite que la salida ha estado motivada por alguna de las
siguientes causas y no ha superado el periodo señalado en cada caso:
a. Búsqueda o
realización de trabajo. Cuando la estancia sea por un período inferior a 90
días.
b. Perfeccionamiento
profesional. Cuando la estancia sea por un período inferior a 90 días.
c. Cooperación
Internacional. Cuando la estancia sea por un período inferior a 90 días.
d. Matrimonio o
nacimiento de hijo. Cuando la estancia sea por un período igual o inferior a 15
días naturales.
e. Fallecimiento
o enfermedad grave del cónyuge o parientes hasta el segundo grado de consanguinidad
o afinidad, cuando la estancia sea un período igual o inferior a 15 días
naturales.
f. Cumplimiento de
un deber inexcusable de carácter público y personal. Por un período de estancia
igual o inferior a 15 días naturales.
Las citadas
instrucc10nes añaden que una vez aprobado el acceso al programa de Renta Activa
de Inserción. a los trabajadores admitidos les serán de aplicación las mismas
normas que al resto de perceptores de prestaciones o subsidios, en cuanto al
traslado al extranjero. Dichas normas se encuentran recogidas en el anteriormente
citado Real Decreto 625/1985, según redacción del Decreto 1369/2006. Así, el
traslado al extranjero para la búsqueda o realización de trabajo o
perfeccionamiento profesional o cooperación internacional por un período inferior
a 6 meses supone la baja temporal en el programa y posibilita su reanudación,
previa solicitud en los 15 días hábiles siguientes al retomo.
Esta Institución
entiende que los términos exactos en que se expresa la norma salida del Real Decreto-ley resultan innecesariamente
categóricos, inducen a equívocos y no contemplan adecuadamente la duración y
las circunstancias que pueden justificar la salida al extranjero del demandante
de empleo. Es cierto que la Administración ha atemperado por la vía de la
práctica y con carácter provisional la rotundidad del postulado normativo. De
hecho, examinados los criterios que la Administración ha fijado para apreciar
cuándo se ha producido un traslado al extranjero, esta Institución considera
que no suponen una vulneración de la Constitución, siempre que los mismos se
mantengan en iguales o similares términos.
No obstante, una
instrucción no parece el cauce adecuado para regular los derechos y
obligaciones de los ciudadanos. En efecto, las instrucciones previstas en el
artículo 21 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Proced1m1ento Administrativo Común, tal como
recoge la jurisprudencia, entre otras la Sentencia del Tribunal Supremo de 12
de diciembre de 2006, son manifestaciones de las potestades que la Ley otorga a
los órganos jerárquicos superiores para asegurar un funcionamiento coherente en
el seno de una organización adm1nistrativa determinada. No estamos, por tanto,
ante normas jurídicas y por ello carecen de eficacia jurídica constitutiva y
habilitante, ya que solo vinculan a los órganos a los que se dirigen y no
tienen eficacia sobre terceros, sin que puedan innovar el ordenamiento jurídico
o modificar e introducir requisitos no previstos en un precepto legal, dado que
ello vulneraría el principio de seguridad jurídica.
En el caso que
nos ocupa, a la vista de los términos en los que la norma ha quedado redactada,
parece necesario proceder a una modificación de la misma, en la que si se
mantiene la alusión a los efectos que lleva aparejado la salida del territorio
nacional, se precise igualmente qué situaciones se entenderán incluidas dentro
de dicho concepto y cuáles no.
Tal
modificación, salvo que impusiera ex novo alguna obligación de carácter
personal no prevista por la ley puede abordarse por vía reglamentaria,
circunstancia que no queda impedida por el hecho de que la modificación que se
viene examinando se haya adoptado por decreto-ley, dado que la disposición
final séptima del propio Real Decreto-ley 20/2012 permite que la reforma de los
preceptos reglamentarios modificados por dicha norma con valor de ley pueda
realizarse a través de normas reglamentarias de rango adecuado, en este caso un
decreto.
Al mismo tiempo,
al objeto de salvaguardar la seguridad jurídica y mejorar la información que la
Administración ofrece a los ciudadanos, parece necesario velar porque los
instrumentos informativos dirigidos a los solicitantes de Renta Activa de
Inserción y a las personas que se encuentran incluidas en dicho programa
resulten claros sobre los términos, circunstancias y límites temporales que se
fijen para los desplazamientos al extranjero. Ha de tenerse especialmente en
cuenta que la lectura de los términos de la norma tal y como ha quedado en el
Real Decreto-ley 20/2012, puede llevar a la creencia de que existe una prohibición
radical de salir de España, por cualquier motivo o duración, lo que resulta no
ser cierto, pero esta información no
está plenamente accesible para los ciudadanos. Ello no resulta acorde con
principios constitucionales reconocidos en el artículo 9.3, como la seguridad
jurídica o la publicidad de las normas.”.
C) Esta mañana
he leído la siguiente noticia en el diario Expansión, que reproduce un texto
publicado ayer por la agencia EFE:
“Los parados españoles podrán salir a buscar trabajo
en la UE sin perder la renta de inserción
El desplazamiento a la Unión Europea y Suiza durante
menos de 90 días para buscar trabajo, formarse o hacer labores de cooperación
no impedirá el cobro de la renta activa de inserción, que incluye una ayuda de
426 euros al mes para parados mayores de 45 años sin otras prestaciones o
rentas.
El Gobierno ha incluido esta salvedad en el real
decreto que regula las aportaciones económicas que tienen que hacer al Tesoro
Público las empresas con beneficios que hagan despidos colectivos que incluyan
a trabajadores de 50 o más años.
El decreto, aprobado el pasado viernes y publicado hoy
en el BOE, tiene una disposición final que amplía las excepciones que permiten
cobrar la renta activa de inserción aunque se haya salido al extranjero,
después de que a finales de julio una instrucción del Servicio Público Estatal
de Empleo (SEPE) ya aclarara que se podía salir de España por un máximo de 15
días por causa justificada.
Estos cambios se han hecho después de que el decreto
ley de medidas de consolidación fiscal del pasado
13 de julio estableciera que
para cobrar al renta de inserción eran necesario doce meses seguidos de
inscripción como demandante de empleo que se interrumpirían si se salía al
extranjero "por cualquier motivo o duración", lo que fue tildado de
desproporcionado por la Comisión Europea”.
D) En efecto, el BOE de ayer martes publicó el RealDecreto 1484/2012, de 29 de octubre, sobre las aportaciones económicas a
realizar por las empresas con beneficios que realicen despidos colectivos que
afecten a trabajadores de cincuenta o más años, que ha entrado en vigor en el
día de hoy. Confieso que aún no he leído la norma con la atención que se
merece, dado que estoy leyendo el Real Decreto 1483/2012 que regula el
procedimiento de tramitación de los expedientes de regulación de empleo, pero
la noticia periodística ha llamado mi atención y tras la revisión de la norma
he encontrado la disposición final segunda, que dispone lo siguiente.
“Modificación del Real Decreto 1369/2006, de 24 de
noviembre, por el que se regula el programa de renta activa de inserción para
desempleados con especiales necesidades económicas y dificultad para encontrar
empleo.
La letra b) del artículo 2.1 del Real Decreto
1369/2006, de 24 de noviembre, por el que se regula el programa de renta activa
de inserción para desempleados con especiales necesidades económicas y
dificultad para encontrar empleo, queda redactada en los términos siguientes:
«b. Ser demandante de empleo inscrito
ininterrumpidamente como desempleado en la oficina de empleo durante 12 o más
meses. A estos efectos, se considerará interrumpida la demanda de empleo por
haber trabajado un período acumulado de 90 o más días en los 365
anteriores a la fecha de solicitud de incorporación al programa.
Durante la inscripción como demandante de empleo a que
se refiere el párrafo anterior deberá buscarse activamente empleo, sin haber
rechazado oferta de empleo adecuada ni haberse negado a participar, salvo causa
justificada, en acciones de promoción, formación o reconversión profesionales u
otras para incrementar la ocupabilidad. La salida al extranjero interrumpe la
inscripción como demandante de empleo a estos efectos.
No se considerará interrumpida la inscripción cuando
el solicitante acredite que la salida al extranjero se ha producido por
matrimonio o nacimiento de hijo, fallecimiento o enfermedad grave del cónyuge o
parientes hasta el segundo grado de consanguinidad o afinidad o por el
cumplimiento de un deber inexcusable de carácter público y personal, y siempre
que la estancia haya sido igual o inferior a 15 días.
Asimismo, tampoco interrumpirá la inscripción la
salida a países del Espacio Económico europeo y Suiza para la búsqueda o
realización de trabajo, perfeccionamiento profesional o cooperación
internacional, y siempre que la estancia sea inferior a 90 días.
En los supuestos en que se interrumpa la demanda de
empleo, se exigirá un periodo de 12 meses ininterrumpido desde la nueva
inscripción”.
3. Pongamos
ahora algo de reflexión y aportación personal a esta, cuando menos curiosa,
manera de legislar.
A) La actuación del ejecutivo ha sido conforme a
derecho, ya que la disposición final séptima del RDL 20/2012 le permite
modificar el precepto reglamentario regulador de la Renta Activa de Inserción.
B) En la práctica, lo que ha ocurrido es que el
gobierno ha dado respuesta afirmativa, al menos en parte (ya que el texto de las
Instrucciones del SPEE no es idéntico a la modificación operada en el artículo 2.1 del Real Decreto 1369/2006, de 24
de noviembre) a la petición formulada por la Defensora del Pueblo, en cuyo
escrito se pone de manifiesto tanto la gran dificultad jurídica de calificar
como conforme a derecho la redacción del precepto dada por el RDL 20/2012, al
menos en sus términos literales, como la dificultad (imposibilidad para la gran
mayoría de personas interesadas, añado yo) de conocer que aquello que dice el
RDL no lo dice en realidad porque hay unas Instrucciones (sin valor normativo)
del SPEE para su interpretación y aplicación.
La pregunta que nos podemos hacer es la siguiente:
¿qué hubiera ocurrido si un sector de la doctrina jurídica no hubiera
manifestado su discrepancia con la norma analizada por entender que vulnera la
normativa sobre libre circulación en el seno de la Unión Europea, y si no se
hubieran presentado un buen número de quejas ante la Defensora del Pueblo? ¿Se
hubiera procedido a la modificación legislativa, o bien seguiríamos con una
Instrucciones prácticamente desconocidas y con un RDL vigente cuya
interpretación literal dice lo que dice (perdónenme la perogrullada) porque es
meridianamente claro?
C) Como he dicho, el gobierno ha cumplido con la
petición formulada por la Defensora del Pueblo, pero otra vez, y van muchas, la
técnica legislativa deja que desear, ya que se sigue utilizando la técnica de
encajar modificaciones que no tienen, obviamente, cabida, en el texto
articulado de una norma que trata sobre una materia o que tiene un contenido
propio y sustancialmente diferente, en las disposiciones adicionales o finales.
Porque, permítanme una pregunta: ¿cómo puede saber una persona no versada en
conocimientos jurídicos, que un Real Decreto que trata sobre expedientes de
regulación de empleo en empresas con beneficios va a incorporar una
modificación de la normativa sobre la renta Activa de Inserción? O yendo más
lejos, si a un jurista, como es mi caso, se le ha pasado esta modificación, por
no haber leído aún con atención la norma, y haber tenido conocimiento de ella
por vía periodística, ¿a cuántas personas más les habrá ocurrido lo mismo? ¿Hará
el gobierno ahora, o en concreto el Servicio Público de Empleo Estatal, la
suficiente difusión de esta importante modificación que entra hoy en vigor,
para que la ciudadanía que percibe la RAI (234.338 personas según datos del
propio Ministerio de Empleo y Seguridad Social del mes de agosto) tenga
conocimiento de la misma?
4. Concluyo. No vamos por buen camino con esta
peculiar técnica legislativa si queremos que haya certeza y seguridad jurídica,
y muy especialmente publicidad de las normas (artículo 9.3 de la Constitución). El derecho, y mucho más el del
Trabajo y Seguridad Social, debe ser un instrumento para resolver problemas, y
no para crear aún más. No estoy seguro, por decirlo de manera educada, que el
gobierno español actual lo tenga tan claro.
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