1. El Diario Oficial de la Generalitat publicó el pasado viernes, 23 de marzo, la Ley 5/2012, de 20 de marzo, de medidas fiscales, financieras, administrativas y de creación del impuesto sobre las estancias en establecimientos turísticos,que entró en vigor ayer sábado.
Conviene recordar que la publicación de esta norma, que hubiera debido aprobarse de forma conjunta con la Ley de Presupuestos para 2012, se ha retrasado por la solicitud de dictamen presentada el 14 de febrero por varios grupos parlamentarios al Consejo de Garantías Estatutarias para que se pronunciara sobre la adecuación a la Constitución y al Estatuto de Autonomía de un numeroso grupo de preceptos del entonces proyecto de ley. El Consejo emitió su Dictamen número 4/2012 de 6 de marzo, en el que procedió a concretar la interpretación de dos preceptos y declaró que el proyecto, y en concreto aquellos artículos para los que se pedía su parecer, no eran contrarios ni a la norma constitucional ni tampoco a la autonómica. Finalmente, el pleno del Parlamento catalán aprobó el proyecto de ley el 14 de marzo con los votos favorables de los grupos parlamentarios de Convergència i Unió i del Partido Popular.
2. El objeto de esta entrada del blog es examinar los preceptos de la nueva ley que son de especial interés en el ámbito sociolaboral y universitario, en el bien entendido que en más de una ocasión, como se comprobará en mi explicación, ambos ámbitos van estrechamente unidos. Aquellos preceptos que merecen mi atención se encuentran en el título II, que lleva por título “medidas relativas al régimen jurídico de las finanzas públicas”, y en varias disposiciones adicionales y transitorias.
Pero antes, debe hacerse mención del preámbulo de la norma, en el que se argumenta que las medidas recogidas en la ley tienen, entre otros objetivos el de reducir el gasto público, contribuyendo a ello según el gobierno “una estrategia de racionalización de los recursos humanos al servicio de la Administración catalana”.
Encontramos una mención puramente descriptiva de una modificación importante de la regulación de la renta mínima de inserción, ya que no de otra forma puede calificarse la manifestación de que “se modifican varios artículos de la Ley 10/1997, de 3 de julio, de la renta mínima de inserción”. Por este motivo, no estoy en condiciones de saber, al menos oficialmente, cuáles han sido las razones que han llevado a la nueva modificación, si bien es fácil pensar que algo ha tenido que ver el conflicto jurídico y mediático suscitado durante el verano del pasado año.
Sí que se explica más ampliamente el ajuste o recorte económico que se realiza en las partidas económicas del personal de las administraciones públicas, que no son sólo de índole económica directa (y que complementan lo dispuesto en la ley de presupuestos) porque también se suspenden otras mejoras indirectas ya que la Generalitat se acoge al artículo 38.10 de la Ley 7/2007, del Estatuto Básico del Empleado Público, para suspender pactos, convenios colectivos y acuerdos sindicales suscritos con anterioridad.
3. Como acabo de indicar, el título II regula medidas que afectan al régimen jurídico de las finanzas públicas. En el artículo 80 se modifican diversos preceptos de la Ley 10/1997 de 3 de julio de la RMI, y en el artículo 81 la modificación afecta básicamente al artículo 16 (procedimiento para la concesión de subvenciones) de la Ley 13/2006 de 27 de julio, de prestaciones sociales de carácter económico.
A) La norma incorpora a la ley de la RMI dos artículos del Decreto 384/2011, de 30 de agosto para corregir las deficiencias jurídicas de la normativa anterior y que se explican ampliamente en el recurso contencioso - administrativo interpuesto por las organizaciones sindicales catalanas CC OO y UGT (artículos 4.1 g) y 4.2 h).
Habrá que hacer una reflexión jurídica muy precisa sobre lo que significa pasar del derecho a percibir la RMI como "derecho de carácter universal garantizado" a un "derecho prestado" (terminología que pido esclarecer a las personas expertas en derecho administrativo), si bien en mi opinión la devaluación jurídica de este derecho parece muy clara. En este supuesto, cabe recordar que la reciente reforma de la normativa del País Vasco sobre la renta de garantía de ingresos configura la RGI como un derecho subjetivo (me permito remitir al comentario de mi blog sobre esta norma). También es muy importante subrayar que se trata de una prestación sometida a "las disponibilidades presupuestarias".
Por otra parte, y con indudable impacto sobre cómo se computan los ingresos de la unidad familiar, se suprime del nuevo texto el siguiente párrafo: "Se computará como ingresos de la unidad familiar sólo la parte de las pensiones de jubilación, invalidez, viudedad y orfandad que perciba cada miembro de la unidad familiar que no sea el titular, que excedan del importe de la prestación económica básica de la renta mínima de inserción”.
Desde la vertiente jurídica, las numerosas referencias a la normativa reglamentaria (y no sólo legal) son a mi juicio una clara manifestación de las dudas que los servicios jurídicos de la Generalitat podían tener sobre la adecuación a derecho de la normativa anterior. Con estas modificaciones la regulación de la RMI es ciertamente legal pero con amplias posibilidades de desarrollo reglamentario, al que se ha dado cobertura en la ley.
Parece que la modificación operada en la forma de pago (artículo 23.1) trata de evitar algunos problemas jurídicos que se han podido suscitar, reconociendo el derecho de la persona perceptora de la RMI a decidir de qué manera debe recibir la prestación (directamente o mediante la entidad que le atienda). También hay otra modificación del artículo 23.1 que creo que es verdaderamente importante. El texto incorporado es el siguiente:
"Si en el plazo de cuatro meses contados desde la fecha de la solicitud no se ha notificado resolución expresa de reconocimiento de la prestación, el derecho de acceso a la prestación económica, en el caso de que fuera reconocida, se genera desde el primer día del mes siguiente al del cumplimiento del plazo máximo indicado".
El texto me sugiere dudas jurídicas que dejo para debate: en primer lugar, ¿es necesario que se dicte notificación expresa? Y en segundo término, ¿es conforme a derecho que la generación de la prestación quede al libre albedrío del plazo de resolución del expediente que se fije por vía reglamentaria? De ser correcta, jurídicamente hablando, esta opción, se podría fijar un plazo más largo y la persona que tiene derecho a la prestación para cumplir con todos los requisitos no percibiría la prestación hasta que la Administración resuelva. ¿Es coherente, tanto social como jurídicamente, esta hipótesis?
Especial interés tiene la adición al artículo 11 de la Ley 10/1997 de un nuevo apartado 4 con este texto: “Cuando la disponibilidad presupuestaria no sea suficiente para aprobar todos los expedientes, la Comisión Interdepartamental debe elevar una propuesta al gobierno para determinar los criterios objetivos y no discrecionales de prelación de los expedientes”. Este precepto es transcripción literal del artículo 9.5 del RD 384/2011, del que efectué en una entrada anterior del blog este comentario que ahora reproduzco: “La limitación presupuestaria contemplada expresamente en el artículo 9 confirma la vinculación de la RMI a las disponibilidades presupuestarias, ya prevista en la Ley 7/2011 pero no de un forma totalmente explícita a mi parecer, y abandona por consiguiente la consideración del acceso a la RMI como un derecho subjetivo para todas aquellas personas que cumplan los requisitos legales. El ejemplo claro y evidente es el apartado 5 del artículo 9 (en cuyo título se ha introducido la mención “limitación presupuestaria” tras “Procedimiento”, no recogida en la normativa ahora derogada) en el que se dispone que cuando la disponibilidad presupuestaria no sea suficiente para aprobar la totalidad de los expedientes, la Comisión Interdepartamental elevará al gobierno una propuesta para determinar los criterios de prelación de los mismos, habiéndose introducido en el texto del Decreto una mención expresa a que tales criterios han de ser “objetivos y no discrecionales”, algo que aun cuando no se dijera así debería ser siempre en la actuación administrativa. Las limitaciones económicas también aparecen en el apartado 4, ya que la Comisión Interdepartamental emitirá un informe vinculante con propuesta de aprobación o desestimación de cada proyecto presentado “teniendo en cuenta las disponibilidades presupuestarias”.
Pues bien, este es uno de los pocos preceptos sobre los que el Consejo de Garantías Estatutarias, que conoció del proyecto de ley, requiere que se interprete de una determinada manera para entenderlo conforme al artículo 24.3 del Estatuto de Autonomía. El Consejo entiende, en una redacción que me parece muy poco clara en cuanto a conocer exactamente su parecer y cómo debe actuar el gobierno para respetar su tesis, que “la determinación de los criterios objetivos y no discrecionales de prelación de los expedientes son conformes al Estatuto de Autonomía siempre que no excluyan a las personas que cumplan las condiciones exigidas por la ley para percibir la prestación”, y de ahí que el precepto es válido si se interpreta en el sentido de que “no puede comportar la exclusión de las personas a percibir la prestación si reúnen los requisitos fijados en la ley para obtenerla”. Por consiguiente, la única explicación que cabe a mi parecer, de acuerdo a las reglas de interpretación del artículo 3.1 del Código Civil, es que todas las personas que cumplan los requisitos tienen derecho a la prestación, y que el gobierno deberá habilitar las partidas presupuestarias necesarias para que ello sea posible. Aunque, soy consciente que mi tesis se da de bruces con la realidad actual de acumulación de expedientes pendientes de resolver desde hace varios meses.
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