1. No es la
primera, y casi con toda seguridad me atrevo a decir que no será la última. El
suplemento de sentencias del Tribunal Constitucional publicado el 24 de abril
en el Boletín Oficial del Estado incluía la sentencia 61/2015 de 18 de marzo, de
la que fue ponente el magistrado André Ollero, cuyo resumen oficial es el
siguiente: “Conflicto positivo de competencia 4305-2013. Planteado por el
Gobierno de la Generalitat de Cataluña, en relación con diversos preceptos del
Real Decreto 34/2008, de 18 de enero, por el que se regulan los certificados de
profesionalidad, en la redacción dada por el artículo primero del Real Decreto
189/2013, de 15 de marzo, por el que se modifica el anterior y los reales
decretos por los que se establecen certificados de profesionalidad dictados en
su aplicación. Competencias en materia laboral: preceptos reglamentarios
estatales que vulneran competencias autonómicas al atribuir el ejercicio de
funciones ejecutivas al Servicio Público de Empleo Estatal”.
¿Sobre qué
preceptos versa el nuevo conflicto positivo de competencias? En concreto,
afectaba a los arts. 10.5, 12 bis.4 y 19.2 del Real Decreto 34/2008, de 18 deenero, por el que se regulan los certificados de profesionalidad, modificadopor el Real Decreto 189/2013, de 15 de marzo. El contenido de los preceptos
objeto del litigio es el siguiente:
“10. 5. Cuando la
formación vinculada a los certificados de profesionalidad se desarrolle
mediante teleformación, deberá realizarse a través de una plataforma virtual de
aprendizaje, autorizada por el Servicio Público de Empleo Estatal, que asegure
la gestión de los contenidos y el seguimiento y evaluación de los
participantes.
12 bis 4. …. La
acreditación de los centros que impartan la formación conducente a la obtención
de un certificado de profesionalidad en la modalidad de teleformación será
realizada por el Servicio Público de Empleo Estatal.
19. En el supuesto
de acciones formativas que se impartan en la modalidad de teleformación se
entenderá por Administración competente el Servicio Público de Empleo Estatal”.
2. El conflicto
jurídico versa, una vez más, sobre la alegación por parte autonómica de
invasión del Estado en las competencias ejecutivas autonómicas en materia
laboral previstas en el art. 149.1.7 de la Constitución y, ahora en el caso de
Cataluña, en el art. 170.1 del Estatuto de Autonomía. Más exactamente, porque
la modificación en 2013 del RD 34/2008 atribuye, competencias al Estado que no
estaban contempladas en el texto original de 2008, “sin que exista razón alguna
que lo justifique, vulnerando claramente el orden de reparto competencial”,
esto es las competencias ejecutivas en materia de políticas activas de empleo,
con inclusión expresa en el art. 170.1 b) de “la formación de los demandantes
de ocupación y de los trabajadores en activo, así como la gestión de las
subvenciones correspondientes”.
Sobre las
competencias autonómicas en materia laboral y la amplia jurisprudencia del TC
al respecto me permito remitir al artículo publicado en este blog el 14 de
octubre de 2014 con el título “A vueltas con el reparto competencia en materialaboral”, del que recupero ahora un breve fragmento que guarda relación con el
debate actual: “No es ocioso recordar en este punto, para justificar mis dudas
sobre la política recentralizadora en materia de políticas de empleo, que en
esa misma línea avanza la reforma de la LE y su desarrollo vía Estrategia
Española de Activación para el Empleo 2014-2016. Sirva como ejemplo la nueva
redacción del art. 23 de la LE, que regula el concepto de políticas activas de
empleo, cuyo segundo párrafo introduce una novedad de alcance con respecto a la
normativa anterior, cual es que las PAES deberán desarrollarse en todo el
Estado teniendo en cuenta la EEAE y “los contenidos comunes establecidos en la
normativa estatal de aplicación”, así como también (aquí no hay novedades con
respecto a la norma anteriormente vigente) “las necesidades de los demandantes
de empleo y los requerimientos de los respectivos mercados de trabajo, de
manera coordinada entre los agentes de formación profesional para el empleo e
intermediación laboral que realizan tales acciones, con objeto de favorecer la
colocación de los demandantes de empleo”.
3. Las
argumentaciones de la abogacía de la Generalitat y de la abogacía del Estado
son sustancialmente semejantes, y no podría ser de otra forma, a conflictos
competenciales conocidos con anterioridad por el TC y en los que también se ha
debatido la alegación de invasión competencial por parte del Estado de las
competencias ejecutivas autonómicas en materia laboral, siendo quizás el hecho
de que la formación se lleve a cabo aprovechando los medios tecnológicos (teleformación)
el que plantea alguna novedad al respecto. No obstante, a juicio de la
Generalitat la posibilidad real de que la formación, en este caso, puede desarrollarse
sin límite territorial no debe implicar cambio competencial alguno de potestad
ejecutiva, dado que de aceptarse la tesis del RD ahora cuestionada, “dado el
creciente uso de los medios tecnológicos en todos los ámbitos (también en el de
la formación) negar a las instancias autonómicas la intervención ejecutiva que
les compete en el caso de que se utilice la modalidad de teleformación,
supondría relegar su actuación a situaciones residuales cada vez más
minoritarias”.
Más enjundia tiene,
si cabe, otra tesis de la autonomía catalana para defender sus competencias,
cual es que, aun aceptándose que pudiera intervenir el Estado, cuando este
dispone de competencias normativas completas, como ocurre con la legislación
laboral, el TC ha declarado que esa intervención ejecutiva “tiene que
apreciarse forzosamente de manera mucho más restrictiva”, con cita de la sentencia
156/1996. Justamente ello es lo que ocurre, en el marco normativo vigente, con
la plataforma virtual de aprendizaje y con la acreditación de los centros, e
incluso se va más lejos en el supuesto de los centros privados, ya que no sólo
la acreditación se adjudica al Estado sino también las funciones ejecutivas de evaluación,
seguimiento y control, funciones que sí son atribuidas a los poderes
autonómicos cuando se trata de centros públicos.
Con apoyo en la
doctrina constitucional, la Generalitat defiende que la tesis estatal de la
necesidad de garantizar “una oferta coherente y homogénea” para todo el Estado
no es título alguno para atribuirse la competencia ejecutiva, ya que sólo será
procedente esta tesis cuando “resulte imprescindible”, y difícilmente puede
serlo en el caso enjuiciado cuando la capacidad normativa, como ya he indicado,
es muy amplia. Igualmente, en relación con la alegación estatal de la
supraterritorialidad de las acciones formativas vía teleformación para
justificar la competencia estatal, la Generalitat recuerda que la doctrina
constitucional ha afirmado en repetidas ocasiones que aquella “no es título
competencial”, y además que también hay necesidad de disponer de una ubicación
territorial determinada en la que instalar la plataforma de teleformación, y
que debe realizarse, de acuerdo a la normativa vigente, una prueba de evaluación
final que, lógicamente deberá llevarse a cabo donde esté la instalación formativa,
o lo que es lo mismo “resulta necesario un lugar físico de conexión de la
actividad formativa, que es el mismo que viene a determinar la competencia
material”.
Por todo ello, a
la hora de resolver este conflicto competencial hay que poner el acento en el
marco normativo vigente y en la doctrina del TC, y no considerar que la utilización
de los medios tecnológicos, algo por lo demás ya plenamente normal y habitual
en la actualidad, puede llevar a alterar los títulos competenciales,
concluyendo su alegato la Generalitat con la afirmación de que “el instrumento
o soporte telemático que utilicen los centros, para llevar a cabo sus
actividades formativas en orden a los certificados de profesionalidad, no puede
conducir a alterar la titularidad de las competencias de ejecución
controvertidas que, en esta materia, corresponderían a la Generalitat de
Cataluña”.
4. La
argumentación de la abogacía del Estado parte del mismo presupuesto que la de
la Generalitat, es decir que estamos en presencia de un conflicto de naturaleza
laboral en cuanto que vinculado a la formación profesional para el empleo
(incardinado pues en el art. 149.1.7 de la CE), y que se concreta en quién es
la autoridad competente para desarrollar las funciones ejecutivas, que como
regla general son las autonómicas, salvo, dice la abogacía del Estado, que sean
atribuibles a este “por generar efectos supracomunitarios”.
A continuación,
reproduce aquellos argumentos a los que ya he hecho referencia al explicar la
argumentación de la Generalitat, poniendo el acento en que se trata de evitar
el “fraccionamiento de una actividad” que puede llevarse a cabo más allá de un ámbito
territorial autonómico determinado, con lo que pone el acento, para evitar la
crítica autonómica sobre el uso de los medios tecnológicos como argumento
jurídico para limitar o suprimir competencias ejecutivas, en que aquello que
importa a efectos jurídicos es que la atribución de la competencia al Estado “se
basa en la supraterritorialidad de los centros de teleformación y no en la utilización
misma de los medios electrónicos”, y en cuanto que la plataforma de formación
permite el acceso a cualquier usuario que lo desee en el ámbito de todo el Eestado
“no existiría límite territorial a la actuación de los centros que imparten
esta modalidad de formación”, concluyendo, de forma extraordinariamente forzada
a mi entender para defender la tesis de la competencia estatal, que si las
empresas de teleformación ofrecen sus servicios “en abierto” (es decir, sin
límite territorial) la competencia ejecutiva ha de ser del Estado, mientras que
si sólo operan en el territorio autonómico la competencia sería autonómica.
Curiosa tesis, al menos a mi entender, que coloca a la actividad teleformativa
al mismo nivel que la presencial a los efectos de determinar el título
competencial, cuando justamente el valor de la primera es abrir a un muy amplio
abanico de potenciales usuarios, con independencia del lugar donde se
encuentren, su acceso a la formación.
5. Una vez expuestos
los argumentos autonómico y estatal el TC pasa a resolver el litigio, y
encuadra primeramente, en el ámbito competencial, la materia litigiosa, es
decir los tres preceptos sobre las actividades teleformativas para los que se
alega por Cataluña la invasión competencial estatal, confirmando que estamos en
presencia de una materia de índole laboral aun cuando también guarde relación
con la de educación, porque los preceptos controvertidos “regulan determinados
aspectos relativos a la acción de formación profesional para el empleo,
dirigida a la obtención de los certificados de profesionalidad, en virtud de
los cuales se acreditan oficialmente las cualificaciones del catálogo nacional
de cualificaciones profesionales en el ámbito de la Administración laboral”.
No estamos, por
consiguiente, en presencia de una competencia en materia de formación
profesional reglada ubicada en el art. 149.1 30 de la CE, sino en otra que
afecta a la formación profesional para el empleo, cuyo encaje en el ámbito de
la legislación laboral del art. 149.1.7 ha sido reiterado en varias ocasiones
por el TC, con cita expresa de varias de tales sentenciasen el fundamento
jurídico 2, y de ahí que haya que acudir a la distribución competencial sobre
legislación laboral, exclusiva a cargo del Estado, y sobre su ejecución,
atribuida a las Comunidades Autónomas, competencia asumida desde el primer
Estatuto de Autonomía de 1979 por la Generalitat y que se reafirma en el
actualmente vigente de 2010 (con la interpretación efectuada por la sentencia
31/2010 del TC) con la atribución de competencias ejecutivas en materia de
trabajo y relaciones laborales, afectando al litigio ahora enjuiciado la
atribución competencial “sobre las políticas activas de ocupación, que incluyen
la formación de los demandantes de empleo y de los trabajadores en activo”.
El TC se remite a una
de sus últimas sentencias dictadas sobre concreción de las competencias
autonómicas en materia laboral, la núm. 176/2014 de 3 de noviembre, para
recordar cuál es el “deslinde competencial” entre el Estado y las autonomías. Reiterando
doctrina anterior, objeto de atención detallada en el artículo al que he hecho
referencia al principio de esta entrada, el TC afirma que “en la ordenación
general de la materia laboral ningún espacio de regulación externa les queda a
las Comunidades Autónomas, que solo disponen de una competencia de mera
ejecución de la normativa estatal en la que se incluye la emanación de
reglamentos internos de organización de los servicios necesarios y de
regulación de la propia competencia funcional de ejecución y, en general, el
desarrollo del conjunto de actuaciones preciso para la puesta en práctica de la
normativa reguladora del conjunto del sistema de relaciones laborales, así como
la potestad sancionadora en la materia (SSTC 88/2014; 112/2014; y 123/2014,
FFJJ 3)”.
Para resolver el
conflicto planteado, con estimación del conflicto planteado por la Generalitat
y manifestación de que los preceptos cuestionados “vulneran las competencias de
la Generalitat de Cataluña” (sentencia dictada por unanimidad de los miembros
de la Sala), el TC acude a su doctrina sobre el principio de territorialidad de
las competencias autonómicas y su tesis de que el hecho de extender sus efectos
una actuación ejecutiva más allá de su territorio no la “desapodera” de su
título competencial de forma automática, debiendo justificar el Estado la razón
de la atribución de esa competencia en principio autonómica, acudiendo a su
sentencia 194/2011 de 13 de diciembre para recordar que una actuación
automática por parte del Estado que se atribuyera la competencia autonómica por
mor del efecto supraterritorial indicado “supondría utilizar el principio de
supraterritorialidad como principio delimitador de competencias fuera de los
casos expresamente previstos por el bloque de la constitucionalidad”.
Recordemos que el
TC ha insistido en reiteradas ocasiones que la pérdida de la competencia
autonómica ejecutiva por atribuírsela el Estado debe tener un carácter “excepcional”,
y siempre y cuando la actividad pública no sea susceptible de fraccionamiento,
ya que en todos los demás supuestos pueden ponerse en marcha mecanismos de
cooperación y coordinación entre las autoridades autonómicas a cuyo territorio
se extienda la supraterritorialidad de una actuación ejecutiva, con cita
nuevamente de varias sentencias que sustentan tal tesis en el fundamento
jurídico 3.
Es a partir de
este razonamiento general como el TC resuelve este conflicto, tras analizar si
concurre dicha excepcionalidad para justificar la asunción de las competencias
ejecutivas por parte de Estado, y lo hace en favor de la Generalitat tras
examinar el marco normativo vigente y concluir que “nos encontramos con una
actividad administrativa reglada, al haber ejercido el Estado su competencia
normativa plena sobre la materia”, dado que la normativa sólo deja margen de
actuación a la autonomía catalana para comprobar que la plataforma de
teleformación cumple con los requisitos fijados por el Estado, por lo que está
garantizado aquello que el Estado pretende obtener, esto es “la unidad de acción
y la homogeneidad en la concesión de las autorizaciones de plataformas
virtuales de aprendizaje”, y por consiguiente no tiene razón jurídica de ser la
intervención ejecutiva estatal “en tanto que no resulta imprescindible… para
garantizar la homogeneidad en este concreto aspecto de la actividad formativa
examinada”.
También comparte
plenamente el TC la tesis autonómica sobre el carácter neutro de la utilización
de plataformas tecnológicas a los efectos de determinar el título competencial,
en cuanto que aquello importante a efectos jurídicos es la ubicación
territorial de las instalaciones de la empresa que ofrece dicha posibilidad
formativa, concluyendo, en sintonía con la tesis autonómica, que “la plataforma
virtual constituye uno de los instrumentos necesarios en este caso para
impartir la formación, pero no puede convertirse tal recurso telemático (debido
a su eventual alcance) en el elemento determinante de la atribución
competencial controvertida”.
Al detenerse, a
continuación, en cuál debe ser la autoridad laboral que acredite los centros
que impartan teleformación, la argumentación a favor de la competencia
autonómica se basa en los mismos argumentos que en el supuesto anterior, es
decir que nos encontramos ante un marco
normativo, que regula los requisitos para que un centro pueda solicitar la
acreditación, que encuadra plenamente la materia y que deja un muy limitado
marco de actuación a la autoridad laboral competente para proceder a tal
acreditación, de tal manera que “tampoco en este caso existe justificación para
el desplazamiento de la competencia autonómica de ejecución a favor del Estado,
al no ser necesario que sea él el que ejerza la competencia ejecutiva para
garantizar la homogeneidad”. E idéntica
respuesta ha de darse a la autorización (y no sólo ésta, sino también el
seguimiento y control) de las actividades formativas impartidas vía
teleformación por centros privados, dado que las funciones de gestión están
estrechamente reguladas por la normativa referenciada, “y al tratarse de una
regulación lo suficientemente precisa y detallada, se evita el riesgo de una
falta de homogeneidad en su aplicación”.
6. En conclusión,
el título competencial autonómico de ejecución de la legislación laboral en
aquello que afecta a la acreditación de los centros y de la actividad
teleformativa ha sido indebidamente excluido por una intervención estatal
contraria a la regulación constitucional de las competencias en materia
laboral.
Pero, esta
sentencia no devuelve por sí sola la competencia a la autonomía catalana, y el
motivo de ello es la incorporación de la regulación ahora declarada no conforme
al marco constitucional a una nueva norma, en concreto al Real Decreto- Ley4/2015 “para la reforma urgente del Sistema de Formación Profesional para elEmpleo en el ámbito laboral”. En efecto, su art. 16 regula la acreditación y
registro de las entidades de formación, disponiendo nuevamente su apartado 2
que “La competencia para efectuar la citada acreditación y/o inscripción
corresponderá al órgano competente de la Comunidad Autónoma en la que radiquen
las instalaciones y los recursos formativos de la entidad de formación
interesada. Por su parte, corresponderá al Servicio Público de Empleo Estatal
la acreditación e inscripción de las entidades de formación que utilicen
plataformas de teleformación. Igualmente, corresponderá al Servicio Público de
Empleo Estatal la acreditación e inscripción de los centros móviles cuando su
actuación formativa se desarrolle en más de una Comunidad Autónoma. Asimismo,
podrán solicitar su acreditación e inscripción al citado organismo las
entidades de formación que dispongan de instalaciones y recursos formativos
permanentes en más de una Comunidad Autónoma”.
Dado que el pasadojueves 23 de abril el Pleno del Congreso de los Diputados convalidó la norma yacordó su tramitación como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia,
cabe razonablemente pensar que la competencia será restituida a las Comunidades
Autónomas, aunque ya sabemos que lo razonable no siempre es lo que opera en el
terreno de las decisiones políticas. En el debate sobre la convalidación, el
grupo parlamentario vasco formuló críticas muy duras a la norma por lo que
califica de invasión competencial del Estado en materia de formación, afirmando
su portavoz Sr. Azpiazu que la norma “acomete una verdadera expoliación de las
competencias transferidas a la comunidad autónoma en materia de formación
profesional para el empleo. Se vulnera el contenido del Acuerdo sobre el
traspaso de funciones y servicios a la Comunidad Autónoma del País Vasco en
materia de ejecución de la legislación laboral en los ámbitos del trabajo, el
empleo y la formación profesional para el empleo que realiza el Servicio
Público de Empleo Estatal….”. Igualmente crítico fue el portavoz del grupo
nacionalista catalán, Sr. Campuzano, que manifestaba lo siguiente: “…el real
decreto-ley entra en una materia donde la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional es abundante y donde durante veinte años se ha dado la batalla
política, liderada en esta Cámara fundamentalmente por el Grupo Vasco y por el
de Convergència i Unió, para garantizar que aquello que establecen la
Constitución y los estatutos de autonomía se pueda ejercer, que es que en
materia laboral las competencias ejecutivas son de las comunidades autónomas.
En este real decreto, de una forma más sutil —por decirlo de alguna manera—, se
confirma un modelo que recentraliza en el nivel estatal el diseño y la gestión
de estas políticas. Porque al final aquello a lo que nos reducen a las
comunidades autónomas y a sus interlocutores sociales es a gestionar el modelo
que se define por parte del Estado, un modelo que se define a un nivel de
detalle tan específico que el margen que deja para el desarrollo de un propio
modelo de formación para el empleo es muy escaso, y todo ello en un real
decreto que tiene pendiente aún un desarrollo reglamentario…”. La respuesta del
grupo que apoya al gobierno, sin una mínima referencia jurídica aunque dejando
la puerta abierta a posibles cambios en la tramitación del proyecto de ley, la
daba su portavoz, Sra. Villalobos, que defendía que “Estoy convencida de que
cuando este proyecto de ley pase por la Comisión de Empleo y se convierta en
ley va a tener muchísimos más acuerdos de los que pueda tener en estos momentos
dentro de las comunidades autónomas. Además, aquí se dice que se invaden
competencias autonómicas y, vamos a ver, la ejecución del modelo significa
ejecutar un modelo, señor Azpiazu; no significa que cada comunidad autónoma
haga el modelo que quiera, porque entonces tendremos una división del sistema
absolutamente imposible…”
En cualquier caso,
está abierta la posibilidad prevista por el art. 63 de la Ley orgánica 2/1979, de 3 de octubre delTribunal Constitucional para llegar a un acuerdo que evite la interposición del
conflicto. Recordemos que dicho precepto dispone que “Uno. Cuando el órgano
ejecutivo superior de una Comunidad Autónoma considerase que una disposición,
resolución o acto emanado de la autoridad de otra Comunidad o del Estado no
respeta el orden de competencias establecido en la Constitución, en los
Estatutos de Autonomía o en las Leyes correspondientes y siempre que afecte a
su propio ámbito, requerirá a aquélla o a éste para que sea derogada la
disposición o anulados la resolución o el acto en cuestión”, que dicho
requerimiento podrá formularse dentro “de los dos meses siguientes al día de la
publicación o comunicación de la disposición, resolución o acto que se
entiendan viciados de incompetencia”, disponiendo pues la Generalitat de plazo
hasta el 23 de mayo para formular tal requerimiento.
Mientras tanto,
buena lectura de la sentencia.
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