La política de acogida de la población inmigrada en Cataluña. El marco competencial y la nueva ley autonómica en relación con la política laboral (I).

1. El pleno del Parlamento catalán tiene previsto votar, y en su caso aprobar, en la próxima sesión plenaria, que tendrá lugar los días 28 y 29 de este mes, el proyecto de ley de acogida de las personas inmigradas y retornadas a Cataluña. La aprobación está asegurada por el apoyo, de los tres grupos parlamentarios en los que se sustenta el gobierno autonómico y también del de Convergència i Unió.

La votación tendrá lugar después de que el Consell de Garanties Estatutàries haya emitido el día 20 su dictamen sobre la adecuación de algún precepto al marco constitucional y estatutario, en concreto el artículo 9 y su regulación sobre las competencias lingüísticas básicas en el ámbito del servicio de primera acogida, dictamen solicitado por el grupo popular y en el que se afirma, en decisión adoptada por unanimidad, que dicho precepto “no es contrario ni a la Constitución ni al Estatuto de autonomía”, pero que además formula consideraciones generales sobre la política de inmigración que van sin duda más allá de la estricta solicitud formulada por el grupo popular y que pueden ser de interés cuando se aborde cuál es la razón de ser jurídica y social de las competencias catalanas en materia de inmigración.

Con la nueva ley se procederá al desarrollo del Estatuto de Autonomía de 2006, en concreto del artículo 138. En el número 1 se dispone que la Generalidad dispone de competencia exclusiva “en materia de primera acogida de las personas inmigradas, que incluirá las actuaciones sociosanitarias y de orientación”. Igualmente le corresponde a la autonomía catalana, y de ahí la aprobación de la nueva norma, “d) el establecimiento por ley de un marco de referencia para la acogida e integración de las personas inmigradas”.

Aún cuando la nueva ley no trate en puridad jurídica, stricto senso, de las políticas de integración, que son un estadio superior de la primera acogida, no es menos cierto a mi parecer que varios de los preceptos normativos afectan a dicho ámbito competencial y de ahí que también tenga sentido recordar ahora que la Comunidad Autónoma asume “b) el desarrollo de la política de integración de las personas inmigradas en el marco de sus competencias”, “c) el establecimiento y regulación de las medidas necesarias para la integración social y económica de las personas inmigradas y para su participación social”, y también “e) la promoción y la integración de las personas regresadas y las ayudas a las mismas, impulsando las políticas y las medidas pertinentes que faciliten su regreso a Cataluña”. El fortalecimiento de la cohesión social mediante políticaS que favorezcan la acogida y la integración ha sido destacado por organizaciones especializadas en el análisis de las realidades migratorias, y quiero ahora sólo traer a colación un texto que me parece significativo, de la Comisión mundial sobre las migraciones internacionales, que en el año 2005 enfatizaba que “los migrantes y los ciudadanos de los países de destino deben respetar sus obligaciones legales y beneficiarse de un proceso mutuo de adaptación e integración que se adecúe a la diversidad cultural y fomente la cohesión social. Las autoridades locales y nacionales, los empleadores y los miembros de la sociedad civil deben apoyar de modo activo el proceso de integración, que debe basarse en un compromiso hacia la no discriminación y la igualdad de géneros”.

2. El estudio de los marcos competenciales autonómicos en materia de inmigración va ser objeto de atención, entre otros, en el XXI Congreso nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, organizado por la Asociación Española de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, que tendrá lugar en Barcelona los días 20 y 21 de mayo, y en el que me ha correspondido, como miembro del comité organizador, asumir la presentación de la ponencia marco. De ahí que me parezca interesante, además de necesario, proceder ya a una primera aproximación de aquellos contenidos de la nueva ley autonómica que tienen de manera directa, o pueden tener por vía indirecta, impacto en las relaciones de trabajo. Esta es la razón de mis aportaciones sobre la nueva ley en esta entrada del blog, que continúa con las explicaciones realizadas en anteriores entradas sobre el desarrollo competencial del EAC en materia de asunción de competencias sobre autorizaciones iniciales de trabajo de extranjeros no comunitarios, y de traspaso de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, explicaciones que sin duda también serán de utilidad, convenientemente revisadas y puestas al día, en la exposición de la ponencia marco del congreso de nuestra asociación iuslaboralista.

3. Empecemos pues por los orígenes legislativos, es decir por la aprobación por el consejo de gobierno autonómico del proyecto de ley el 2 de junio de 2009 y su posterior publicación en el Boletín Oficial del Parlamento de Cataluña el día 22 del mismo mes, si bien con anterioridad tuve oportunidad de conocer varios borradores del anteproyecto y también de poder emitir mi parecer al respecto en el marco del grupo de trabajo de la Secretaria de Inmigración autonómica. De dicho proyecto extraigo los fragmentos y preceptos más destacados por lo que respecta a su posible incidencia posterior sobre las relaciones de trabajo, advirtiendo ya desde este momento que gran parte del proyecto de ley se ha mantenido prácticamente inalterado en su tramitación parlamentaria.

A) La finalidad de la futura norma era contribuir a hacer efectivos los principios de igualdad y de cohesión social, por medio de la creación de un servicio de primera acogida orientado a la promoción de la autonomía personal de las personas extranjeras inmigradas y de las retornadas a Cataluña que se encuentren en desventaja por su desconocimiento de la sociedad catalana, de sus normas jurídicas principales, o por falta de las competencias lingüísticas básicas.

B) En cuanto a quienes podrían ser los titulares del derecho al acceso al servicio de primera acogida, el proyecto incluía a las personas extranjeras inmigradas, las solicitantes de asilo, las refugiadas, las apátridas y las retornadas, a partir de los 16 años. Comprobaremos después que en la nueva ley ha desaparecido la referencia a la edad.

C) Dada la estrecha relación entre conocimiento de la realidad social, y por consiguiente también del mercado de trabajo, del territorio al que se dirigen los ciudadanos extranjeros (y para lo que ahora me interesa destacar los trabajadores extranjeros que se contrata en el país de origen), el proyecto disponía que el servicio de primera acogida se puede prestar en los países de origen de las personas inmigradas, que el derecho de acceso al servicio de primera acogida se iniciaría en el exterior cuando la persona obtiene una autorización administrativa de residencia o de estancia superior a 90 días en el territorio de Cataluña, y que en el territorio catalán el derecho al acceso de primera acogida se iniciaría a partir del empadronamiento o, en su caso, de la solicitud de asilo.


D) ¿En qué consistía, siempre según el proyecto, el servicio? El mismo constaría de acciones formativas e informativas estructuradas, a partir de la evaluación inicial de las necesidades de conocimiento de la persona titular, en itinerarios adaptados a estas necesidades, así como en derivaciones a otros servicios públicos o privados. Más exactamente los contenidos de las acciones formativas se referirían a competencias lingüísticas básicas, conocimientos laborales y de extranjería, y conocimiento de la sociedad catalana.

E) ¿Cómo afecta la norma al ámbito laboral más directamente? En el proyecto se regulaba que las personas titulares del derecho de acceso al servicio de primera acogida habían de poder obtener conocimientos para hacer posible la plena efectividad de sus derechos y deberes laborales, tanto para el acceso al trabajo como para el desarrollo del puesto de trabajo y la carrera profesional; en especial, los conocimientos habían de ser los que derivaran del régimen jurídico laboral, e igualmente se debían conocer los servicios de empleo del organismo autonómico que los gestiona, los municipales y los concertados.

Correspondería al departamento competente en materia de empleo la definición y concreción del contenido de las acciones formativas de los conocimientos laborales en coordinación con el departamento competente en materia de inmigración, que lo haría respecto de los conocimientos en materia de extranjería. Los conocimientos obtenidos se deberían acreditar en un certificado oficial (emitido por la Generalidad y los entes locales en el ámbito de sus competencias), para facilitar el acceso al mercado de trabajo y a otras posibilidades formativas. Su contenido mínimo sería establecido reglamentariamente, previa participación de los entes locales por medio de sus entidades asociativas.

F) Una de las cuestiones que ya se planteó en el momento del debate previo a la aprobación del proyecto de ley, lo recuerdo perfectamente, fue el valor jurídico de las certificaciones oficiales emitidas por la Generalidad y los entes locales, es decir su eficacia jurídica. En su momento, el proyecto reconocía dicha eficacia en el ámbito competencial autonómico y remitía a un futuro acuerdo con la Administración General del Estado la concreción del valor jurídico en los procedimientos de extranjería regulados, en junio de 2009, por la AGE. Hago referencia a la fecha, no por casualidad sino porque la nueva ley de extranjería (Ley Orgánica 2/2009 de 11 de diciembre) ha incrementado sensiblemente las competencias autonómicas en la materia y de ahí que los certificados emitidos por la Generalidad puedan tener un valor muy superior al que inicialmente se podía pensar y con impacto indudable sobre la incorporación de la población inmigrada al mercado de trabajo.

G) Para facilitar la política de primera acogida en el ámbito laboral (la distinción entre primera acogida y la política de integración se me hace especialmente borrosa en este ámbito),el proyecto regulaba la posibilidad de promover por la Administración autonómica, por medio de las empresas y de otras entidades, con la participación de los representantes legales de los trabajadores, el establecimiento de medidas de acción positiva, tanto en el acceso al puesto de trabajo como en el establecimiento de las condiciones de trabajo, incluyendo el trabajo de temporada o de campaña, en el marco de la legislación laboral aplicable.

En este sentido, se disponía, en líneas con experiencias prácticas que se vienen practicando en empresas donde la gestión de la diversidad adquiere un especial valor, que se permitía a las empresas y otras entidades impulsar programas de gestión de la diversidad, cuyo objetivo sería adaptarlos a los cambios culturales y organizativos que pueden generar la presencia de trabajadoras y trabajadores extranjeros, de apátridas o de retornados. Los objetivos y las acciones previstas en los programas se habían de dirigir también a los delegados y delegadas sindicales, a los gestores de recursos humanos y, en general, a la totalidad de las personas que trabajan.

Igualmente, se podían asumir otras actuaciones, consistentes en medidas económicas, comerciales, laborales, asistenciales o similares, dirigidas a promover condiciones de igualdad entre todas las personas que trabajan, sea cual sea su nacionalidad, en el seno de cada empresa o entidad y de su entorno social, e impulsar acciones propias del servicio de primera acogida durante la jornada laboral. Como concreción, los convenios colectivos de trabajo y los pactos de empresa podían contener cláusulas orientadas a impulsar estas medidas, y los entes locales y la Generalidad podían concertar con las empresas y otras entidades locales, y con los agentes sociales, las medidas referenciadas.

Por fin, cabe indicar que la gestión de la diversidad en los centros de trabajo puede resultar muy favorable para las empresas que las pongan en marcha cuando se establezcan relaciones comerciales con las Administraciones Públicas, y en tal sentido se disponía que los órganos de contratación de las mismas podían establecer, en los pliegos de cláusulas administrativas particulares, la preferencia en la adjudicación de los contratos de las entidades que, en el momento de la acreditación de su solvencia técnica o profesional, cumplieran con algunas de las previsiones como por ejemplo la de una buena gestión de la diversidad, “siempre que las proposiciones igualen a las más ventajosas desde el punto de vista de los criterios objetivos que sirven de base a la adjudicación”.