Marco político y jurídico de las propuestas de empleo e inclusión: reflexiones y propuestas (y III).

20. ¿Qué cuestiones deben abordarse en el diálogo social de finales de 2008 ante la nueva realidad económica y social? Parece que el nuevo marco debe llevar a que se planteen cuestiones de carácter global económico y social, y que las vinculadas más directamente al mercado de trabajo tengan una importancia menor (aunque no menospreciable) que en acuerdos anteriores.

Las nuevas políticas que proponga el gobierno deben tener una visión estratégica de futuro, sin olvidar ciertamente la respuesta a los problemas inmediatos (Ej.: medidas de choque en sectores más intensamente afectados por la crisis, en estrecha colaboración entre las políticas estatales, autonómicas y de las administraciones locales – Planes territoriales de empleo --), y asumir que buena parte de las que se propongan en el diálogo social deben estar, de una parte organizadas en ámbitos interdepartamentales (Ej.: la política de fomento de empleo de la mujer necesita el trabajo conjunto del MTIN y del nuevo Ministerio de Igualdad), y de otra bien estructuradas con las Comunidades Autónomas (Ej.: la reforma de la formación profesional como un objetivo central de la política educativa y de empleo debe partir de las competencias generales del Estado y de las que han asumido, y son muchas, las Comunidades Autónomas al amparo de los previsto en sus Estatutos de Autonomía). Igualmente, ha de tomar en consideración su relación con las políticas que pueden adaptarse a escala comunitaria y el impacto que tengan sobre diferentes sectores productivos. Y no olvidar que en algunos ámbitos, señaladamente el de las políticas de empleo, habrá que tomar en consideración la normativa de la Organización Internacional del Trabajo (por ejemplo, la Recomendación sobre política de empleo – en que la OIT relaciona muy estrechamente esta política con una adecuada en el campo económico para facilitar el desarrollo regional, la mejora del sector no estructurado y la creación de empleo - , y el Convenio núm. 181 sobre las agencias privadas de empleo).

El gobierno debe estar atento a las propuestas de los agentes sociales, tanto en el ámbito estatal como comunitario, para saber cuál es su parecer, de forma que, sin perder un ápice de su capacidad de propuesta y decisión, pueda encarar correctamente esta nueva fase del diálogo social.

21. Formulo a continuación algunas propuestas generales de actuación en la nueva fase del diálogo social.

A) Hay que plantear la reforma y modernización de los Servicios Públicos de Empleo, con un incremento de la dotación de sus recursos humanos, la revisión de las políticas activas de empleo, y la revisión de cuáles son y puede ser los agentes (públicos y privados) responsables de la intermediación laboral.

La Ley 56/2003 de 16 de diciembre, de Empleo, se dicta en un momento en que el marco político, económico y social es sensiblemente diferente del que existía cuando se aprobó la Ley Básica de Empleo de 1980. Ya se ha desarrollado el marco político constitucional y estatutario, con la transferencia de la gestión de las políticas activas de empleo desde el Estado a las Comunidades Autónomas. Es decir, ha cambiado el mapa territorial del empleo. Por otra parte, hay una creciente implicación de las Administraciones Locales en la aplicación, ejecución y desarrollo de políticas de empleo, aunque no estuvieran dotadas del marco legal propio para llevar a cabo dicha actividad. Es decir, las Administraciones Locales cada vez tienen más que hacer y decir sobre las políticas de empleo. También la incorporación de España a la Unión Europea a partir de 1986 y la adaptación gradual y paulatina de nuestro marco jurídico, con la obligación, a partir de la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam, en 1997, de adecuar nuestra política de empleo a las orientaciones generales de la política económica comunitaria, a la Estrategia Europea de Empleo y a las directrices anuales para el empleo, implica que la política de empleo española no puede concebirse sin el seguimiento de las líneas básicas y de las directrices comunitarias. Por fin, la apertura de las tareas anteriormente reservadas de forma exclusiva al Instituto Nacional de Empleo a las entidades colaboradoras, públicas o privadas, tales como las de información, orientación e intermediación, ha implicado la desaparición del monopolio público de la colocación y que cada vez haya más sujetos que intermedian en el mercado de trabajo.

A mi parecer, los objetivos de las políticas de empleo que se han de poner en marcha con la Ley de Empleo son básicamente dos: en primer lugar, dar debida respuesta a los nuevos retos de los mercados de trabajo, combinando adecuadamente todos los instrumentos jurídicos disponibles desde el ámbito comunitario hasta el local, con una aplicación estricta del principio de subsidiariedad y con una coordinación adecuada y eficaz de todos los servicios públicos de empleo (comunitario, Servicio Público de Empleo estatal, el de cada de cada autonomía y los de aquellos ámbitos locales que los hayan puesto en marcha). Se trata de conseguir que los instrumentos jurídicos permitan hacer la política de empleo más eficaz y más cercana a la ciudadanía. En segundo término, la búsqueda del pleno empleo estable y de calidad, mediante la adecuada combinación de políticas activas de acceso al mercado de trabajo y de políticas de protección económica para las personas que se encuentran en situación de desempleo. Atención especial, tanto en políticas “de cantidad” como “de calidad”, a los colectivos con más dificultades, como son las mujeres, los desempleados de larga duración, los jóvenes, las personas con discapacidad, y buena parte de los inmigrantes incorporados al mercado de trabajo español Se trata, en definitiva, de prestar atención a un mercado de trabajo cada vez más diversificado y con instrumentos adecuados que permitan hacer frente a esa diversidad.

Una vez culminado el proceso de traspaso de competencias a las Comunidades Autónomas (sólo pendiente aún la del País Vasco) cabe pensar en un nuevo mapa competencial y organizativo. Competencial, porque la regulación de las medidas de política activa de empleo debería ser suficientemente amplia y flexible para que las CC AA puedan tener amplios espacios de actuación para desarrollar las suyas de acuerdo con las realidades territoriales y sectoriales en las que operan; organizativo, porque cada vez es más necesaria una buena y eficaz coordinación de los diferentes servicios de empleo que garantice la unidad de mercado en todo el territorio español y la igualdad de todos los ciudadanos a los servicios públicos de empleo de todos los Estados de la UE.

A partir de estas premisas, cabe pensar en la elaboración de una nueva ley general de empleo que adecue el marco normativo a la nueva realidad competencial, organizativa y sectorial del mercado de trabajo, en estrecha coordinación con la política comunitaria y con la Estrategia Europea para el Empleo.

Es hora de plantearse que una vez que se haya reestructurado el servicio público de empleo, reestructuración que debe incluir una adecuada coordinación de la gestión de las políticas activas de empleo y las políticas pasivas de desempleo, hay que abordar la adecuada regulación de la intermediación privada con o sin ánimo de lucro, permitida por el Convenio núm.181 de la OIT y que en España funciona de forma poco organizada. Igualmente resulta necesario revisar el papel de las empresas de trabajo temporal, para delimitar qué nuevas funciones pueden asumir, en su caso, en el mercado de trabajo.

B) Mejora del marco de acceso de buena parte de los jóvenes al mercado laboral. Potenciación de los aspectos formativos en el contrato para la formación. Regulación de un Estatuto del becario que garantice adecuadamente que su actividad es formativa y no de sustitución de mano de obra laboral, y que incentive la permanencia laboral en la empresa una vez finalizada la fase formativa.

C) Cobran especial importancia en la nueva fase las políticas de apoyo a las familias, y una medida de capital importancia es conseguir la universalización de los servicios de escolarización de los niños de 0 a 3 años. El objetivo del gobierno español, según consta en el Informe Nacional de estrategias para la protección social y la inclusión social es “incrementar la tasa neta de escolarización en educación infantil a los 2 años al 45 % y a los 3 años al 99 % en 2010”.

Igualmente, el avance en la aplicación de las medidas contenidas en la ley orgánica para la igualdad efectiva entre mujeres y hombres sigue siendo hoy necesario, así como también apostar por combatir la discriminación (no sólo por razón de sexo) tanto dentro como fuera del trabajo, y a tal efecto deben trasladarse al ámbito estatal las propuestas contenidas en la agenda social comunitaria renovada, con el objetivo de lograr aumentar la tasa de empleo femenina hasta el 57 % en el año 2010.

D) En el ámbito de la política normativa laboral cabe seguir avanzando en la concreción de qué debe entenderse por contrato para la realización de una obra o servicio determinado, para posibilitar que la flexibilidad demandada por las empresas no se produzca en demérito del cumplimiento de las reglas legales y de la garantía de estabilidad del trabajador.

E) La reforma de la formación profesional, y la efectiva aplicación y desarrollo de la puesta en marcha del sistema integrado (formación reglada, ocupacional y continua) ha de constituir uno de los ejes centrales del diálogo, que deberá ir en paralelo con los acuerdos de cooperación en esta materia que deben establecerse entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Dicha política ha de tener como ejes centrales, por una parte facilitar las transiciones del sistema educativo al empleo y a lo largo de las carreras profesionales, y en segundo término garantizar la formación a lo largo de la vida laboral.

F) Una posible reforma de la negociación colectiva debería más margen de amplitud a los agentes sociales para organizar todo lo relativo a las unidades de negociación (sería conveniente una racionalización de dichas unidades), abrir la negociación a nuevos sectores productivos resultantes de los cambios en el mercado de trabajo, evaluar las reglas vigentes de concurrencia entre convenios para valorar la conveniencia de su modificación y para desarrollar – aunque ello ya es posible en estos momentos, pero no se ha desarrollado con la intensidad previsible – la adecuación de la contratación colectiva a los amplios espacios de intervención que les posibilita la normativa laboral, señalada pero no únicamente la Ley del Estatuto de los trabajadores. Un objetivo central de esta fase del diálogo social debe ser posibilitar que todos los trabajadores estén protegidos por la negociación colectiva

G) Poner en prácticas políticas de inmigración que vinculen estrechamente este fenómeno al mercado de trabajo, y que permitan que los mecanismos ordinarios de contratación en origen sean los suficientemente rápidos y flexibles para evitar el crecimiento de las bolsas de población en situación irregular. Al mismo tiempo, y dada la actual situación del mercado de trabajo, poner en marcha planes específicos de formación y recualificación para las personas extranjeras que hayan perdido su empleo anterior y que se encuentren percibiendo prestaciones por desempleo, para facilitar su incorporación a nuevos sectores productivos. La política laboral de inmigración ha de ir de la mano con otra más general que ofrezca la posibilidad de ofrecer voluntariamente a quienes lo deseen y cumplan unos determinados requisitos el retorno a sus países de origen, sin cerrar en modo alguno la posibilidad de regreso. En el ámbito laboral, y una vez garantizado el acceso regular y ordenado al empleo, no puede ni debe haber ninguna discriminación de trato por razón de nacionalidad

H) La culminación de la nueva Estrategia para el empleo de las personas con discapacidad debe ser el camino adecuado para la mejora de la situación del empleo de dichas personas, con medidas más intensivas de apoyo para facilitar el cumplimiento de la obligación de reserva de puestos de trabajo o las medidas de sustitución. En este punto cabe señalar, con alcance más general y no refiriéndonos sólo al mercado de trabajo, que el número de personas con discapacidad en España llega a los 3.847.900, es decir un 9’5 % de la población, según los resultados provisionales de la encuesta de discapacidad, autonomía personas y situaciones de dependencia (EDAD) del año 2008, publicados por el INE el pasado martes.

I) De poco servirá una reforma o puesta al día de las políticas laborales que no cuenten con la implicación de los agentes sociales y muy señaladamente de los trabajadores en las empresas. De ahí que sea necesario, por una parte, avanzar en el fortalecimiento de los derechos de información y consulta de los trabajadores y de sus representantes, tomando en consideración los cambios que se anuncian en el ámbito comunitario para proteger mejor esos derechos ante los procesos empresariales de reestructuraciones a escala supracomunitaria; y por otra, fomentar la responsabilidad social empresarial mediante la adopción de códigos de conducta en sede empresarial en los que se pacte en qué debe consistir dicha RSE, ya que la mera voluntariedad, aún y siendo un valor destacado, deja en mano de una sola de las partes su aplicación real y efectiva. Cobra especial en la nueva fase del dialogo social una implicación mucho más estrecha de los trabajadores y sus representantes en todas las políticas medioambientales de la empresa.

J) La aplicación y desarrollo de la estrategia española para la seguridad y salud en el trabajo (obviamente en estrecha relación con la estrategia comunitaria) ha de cumplir numerosas funciones, pero queremos destacar dos de ellas: en primer lugar, que en todas las empresas, con independencia de su tamaño y del sector de actividad, se garanticen esas adecuadas condiciones; en segundo término, una adecuada política en la materia, combinada con una reorganización de los tiempos de trabajo y de las políticas formativas, puede facilitar la prolongación de la vida activa de los trabajadores y contribuir a la valoración de su trabajo. Igualmente, esa política debe ser integral, y para ello ha de preverse la elaboración de la normativa adecuada que modifique la existente en orden a la implantación de un único orden jurisdiccional, el social, para dar respuesta a los derechos quebrantados de las personas afectadas.

K) El desarrollo de la Ley del Estatuto del trabajo autónomo, y cabe aquí destacar que ya ha sido remitido al Consejo de Estado el proyecto de Real Decreto que desarrolla los aspectos más destacados del mismo, debe contribuir al fortalecimiento económico y social de dicho colectivo y de la importante actividad que desarrolla. Hay que mejorar las políticas de fomento de autoempleo mediante el incremento de las cantidades a capitalizar de la prestación reconocida por desempleo para quienes deseen constituirse como autónomos, y estudiar las medidas adecuadas para permitir, en el marco de las reformas en materia de protección social que desarrollen el Pacto de Toledo, la jubilación anticipada cuando concurran causas justificadas para ello, así como también presentar a las Cortes un proyecto de ley que reconozca el derecho de los trabajadores autónomos a percibir una prestación económica en caso de cese de actividad, una vez que el grupo de trabajo constituido al efecto haya finalizado su informe.

Igualmente, sería oportuna la presentación de un proyecto de ley general de economía social que refuerce el sector y que permita y posibilite un desarrollo ordenado del mismo, para extraer la máxima rentabilidad económica y social de todas las empresas, instituciones y entidades que pertenecen a dicho sector.

L) Por último, en materia de protección social deben seguir desarrollando las medidas aprobadas en el Acuerdo de 2006 y seguir trabajando en el marco del grupo de trabajo de desarrollo del Pacto de Toledo para avanzar en la mejora de la cobertura de las situaciones de necesidad como por ejemplo las pensiones de viudedad para quienes sólo dispongan de las mismas como fuente de ingresos, y también en las pensiones de orfandad. Hay que conseguir desarrollar y aplicar plenamente la ley de promoción de la autonomía y de atención a la dependencia, en estrecha coordinación con las Comunidades Autónomas. Y también estar muy atentos a la protección de las personas que corren el riesgo de quedarse en situación de exclusión social, en línea con las recientes propuestas comunitarias y teniendo como punto político de referencia la Decisión 1098/2008/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 22 de octubre de 2008, por la que se designa el año 2010 como “año europeo de lucha contra la pobreza y exclusión social”.