sábado, 30 de diciembre de 2023

UE. Derecho a la libre circulación de personas. Prestaciones de asistencia social para la madre de una nacional de un Estado miembro que ha ejercido ese derecho. Notas a la sentencia del TJUE de 21 de diciembre de 2023 (asunto C-488/21).

 

1. Es objeto de anotación en esta entrada del blog la sentencia  dictada por la Gran Sala del Tribunal de Justicia de la Unión Europea el 21 de diciembre (asunto C-488/21), con ocasión de la petición de decisión prejudicial planteada, al amparo del art. 267 del Tratado de funcionamiento de la UE por el Tribunal de Apelación de Irlanda mediante resolución de 27 de julio de 2021.

El litigio versa sobre la interpretación del art. 7.1 d) de la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros.

Recordemos que dicho precepto regula el derecho de residencia por más de tres meses para todo ciudadano de la Unión en otro Estado miembro, y el apartado d) lo reconoce a “un miembro de la familia que acompaña a un ciudadano de la Unión, o va a reunirse con él, y que cumple las condiciones contempladas en las letras a), b) o c)”.

Se suscita (véase apartado 19) entre GV, nacional rumana, que es la madre de AC, también nacional rumana que reside y trabaja en Irlanda y que obtuvo la nacionalidad irlandesa por vía de naturalización, y el jefe de la División de Apelaciones, la División de Apelaciones en Asuntos de Protección Social, el Ministro de Trabajo y Protección Social, y el Fiscal General, de Irlanda, en relación con la concesión a GV de un subsidio por discapacidad.

El interés especial de la sentencia radica, como bien señala la abogada general, Tamara Capeta, en sus conclusiones  presentadas el 16 de febrero, en este punto: “ Aunque el Tribunal de Justicia ha tenido varias ocasiones para precisar los derechos que asisten a los familiares dependientes en virtud del Derecho de la Unión y en qué circunstancias nacen esos derechos, la mayoría de esos asuntos se referían a descendientes directos o a cónyuges dependientes. Por tanto, el presente asunto brinda al Tribunal de Justicia la oportunidad de interpretar con más detalle los derechos de los ascendientes directos dependientes de trabajadores de la Unión desplazados” (la negrita es mía). Sus conclusiones, en las que propugna una interpretación de la normativa favorable al reconocimiento del derecho a la percepción del subsidio, será acogida por el TJUE.

El muy amplio resumen oficial, que permite ya tener un buen conocimiento de las cuestiones debatidas y la normativa aplicable, es el siguiente:

Procedimiento prejudicial — Ciudadanía de la Unión Europea — Artículos 21 TFUE y 45 TFUE — Derecho de los ciudadanos de la Unión a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros — Trabajador que ha adquirido la nacionalidad del Estado miembro de acogida conservando su nacionalidad de origen — Directiva 2004/38/CE — Artículo 3 — Beneficiarios — Artículo 2, apartado 2, letra d) — Miembro de la familia — Ascendientes directos a cargo de un trabajador ciudadano de la Unión — Artículo 7, apartado 1, letras a) y d) — Derecho de residencia por más de tres meses — Conservación del estatuto de persona a cargo en el Estado miembro de acogida — Artículo 14, apartado 2 — Mantenimiento del derecho de residencia — Reglamento (UE) n.º 492/2011 — Artículo 7, apartado 2 — Igualdad de trato — Ventajas sociales — Prestaciones de asistencia social — Carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida”.  

2. Los datos fácticos del litigio están recogidos en los apartados 19 a 20, y las cuestiones prejudiciales planteadas en el apartado 30. En síntesis, se trata de una nacional rumana, con residencia de 2009 a 2016 en Rumania o España y que en varias ocasiones residió en Irlanda con su hija, de origen rumana y nacionalizada irlandesa, pasando a residir permanentemente en Irlanda a partir de 2017 y solicitando el 28 de septiembre de dicho año la concesión del subsidio por discapacidad “debido al deterioro de su estado de salud en relación con la artritis”, basando tal petición en la ley nacional antes citada de 2005.

Dicha petición fue denegada, así como también el recurso posterior, siendo el argumento para ello en ambos casos, que la solicitante “no disponía del derecho de residencia en Irlanda”. El litigio siguió adelante a partir de una solicitud presentada por una ONG, que llevó a la División de Apelaciones a reconocer a la solicitante de subsidio el derecho de residencia, pero siguió sin reconocer el derecho a percibir “una prestación de asistencia social”, decisión que fue confirmada tras la interposición de recurso, con apoyo en el art. 11.1 del Reglamento de 2015, ya que, se concluía, “si se le concediese dicho subsidio se convertiría en una carga excesiva para la asistencia social nacional y, por ello, ya no dispondría del derecho de residencia”.

Agotada la vida administrativa, la solicitante del subsidio presentó recurso de anulación ante el Tribunal Superior, que anuló la resolución recurrida mediante sentencia de 29 de mayo de 2020, considerando que el art. 11.1 de la Ley de 2005 era incompatible con la Directiva 2004/38, por no poderse exigir que el miembro de la familia permanezca a cargo de un ciudadano de la Unión “para que pueda continuar disfrutando del derecho de residencia en el Estado miembro de acogida”. Contra dicha sentenciase interpuso por las autoridades irlandesas recurso de apelación ante el tribunal que elevaría la petición de decisión prejudicial, defendiendo la conformidad a la normativa comunitaria de la legislación nacional irlandesa.

En cuanto que el conflicto versaba sobre la adecuación de esta, y en concreto del citado art. 11.1 a la Directiva 2004/38, se formularon estas tres cuestiones prejudiciales:

“1) ¿Está supeditado el derecho de residencia derivado de un ascendiente directo de un trabajador ciudadano de la Unión a que se refiere el artículo 7, apartado 1, letra d), de la [Directiva 2004/38] a que dicho familiar esté a cargo de manera continuada del trabajador?

2 ¿Se opone la [Directiva 2004/38] a que un Estado miembro de acogida limite el acceso a una prestación de asistencia social de un miembro de la familia de un trabajador ciudadano de la Unión que disfruta de un derecho de residencia derivado por estar a cargo de dicho trabajador, cuando el acceso a dicha prestación significaría que ya no estuviera a cargo del trabajador?

3) ¿Se opone la [Directiva 2004/38] a que un Estado miembro de acogida limite el acceso a una prestación de asistencia social de un miembro de la familia de un trabajador ciudadano de la Unión que disfruta de un derecho de residencia derivado por estar a cargo de ese trabajador por razón de que el pago de dicha prestación tendrá como consecuencia que el miembro de la familia en cuestión se convierta en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida?”.

3. El TJUE pasa revista primeramente a la normativa europea y estatal aplicable.

De la primera, son referenciadas las siguientes normas:

 El Reglamento (CE) n.º 883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social, título III, capítulo 9, “Prestaciones en metálico no contributivas”, y en concreto el art. 70 , “Disposiciones generales”, que cataloga como tales las que figuren en el anexo X, en el que se recoge que “por lo que respecta a Irlanda, entre estas prestaciones figura el «subsidio por discapacidad (Ley consolidada de protección social de 2005, parte 3, capítulo 10)”.

El Reglamento (UE) n.º 492/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de abril de 2011, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Unión (DO 2011, L 141, p. 1), art. 7, apartados 1 y 2, que establece la igualdad de trato entre trabajadores nacionales y los de otros Estados miembros en el territorio de los primeros, sin discriminación por razón de nacionalidad.

La ya citada Directiva 2004/38, en concreto sus considerandos 3 y 5, art. 2 (definiciones), que incluye en los miembros de la familia a “los ascendientes directos a cargo”, art. 3 (beneficiarios), art. 7 a 14 (derecho de residencia) y 16 (derecho de residencia permanente si se ha residido legalmente durante un período continuado de cinco años en el Estado miembro de acogida).

Por lo que respecta al Derecho irlandés, la Directiva 2004/38 fue traspuesta por el Reglamento relativo a las Comunidades Europeas (Libre Circulación de Personas) de 2015], cuyo art. 3.5 b)  incluye, dentro de concepto de “miembro reconocido de la familia del ciudadano de la Unión” a “ los ascendientes directos a cargo del ciudadano de la Unión o de cónyuge o pareja registrada”: el art. 6.3 a) regula el derecho de todo ciudadano de la Unión a residir en territorio irlandés por un período superior a tres meses si “... es miembro de la familia de un ciudadano de la Unión que cumple una o varias de las condiciones enumeradas en los incisos i), ii), o iii)”. En fin, el art. 11.1, centro de la polémica jurídica que abordará el TJUE, dispone que la residencia se podrá mantener mientras la persona nacional de otro Estado miembro “... no se convierta en una carga excesiva para la asistencia social del Estado”.

Por su parte, la Ley consolidada de protección social de 2005 regula el su art. 210, apartados 1 y 9, quien puede percibir el subsidio por discapacidad, excluyendo a “quien no resida habitualmente en el territorio del Estado”, concretando qué debe entenderse por residencia habitual en el art. 246, apartados 1 y 5, haciendo mención al derecho de la persona que es “un miembro de la familia de alguna de las personas a que se refiere la letra b)”.

4. Al entrar en la resolución de litigio, el TJUE debe responder primeramente a la alegación procesal formal presentada por las autoridades demandadas de reapertura de la fase oral del procedimiento, fundamentada en que las conclusiones de la abogada general excedieron “los límites del objeto del litigio principal y, en consecuencia, propuso resolver ultra petita”.

La petición fue rechazada (véanse apartados 34 a 39) tras concluir que la solicitud no contenía hecho nuevo alguno que pudiera influir en su resolución, ya que disponía “de todos los elementos necesarios para pronunciarse y que el asunto no debe resolverse basándose en algún argumento que no haya sido debatido en las fases escrita y oral del procedimiento”.

5. Desestimada la alegación procesal formal, el TJUE formula unas primeras, y muy amplias y documentadas, precisiones sobre el objeto del litigio, ya que “aunque, en el plano formal, órgano jurisdiccional remitente ha limitado su cuestión prejudicial a la de la Directiva 2004/38, esta circunstancia no impide que el Tribunal de Justicia le facilite todos los elementos de interpretación del Derecho de la Unión que puedan serle útiles para enjuiciar el asunto de que conoce, con independencia de que el tribunal remitente haya hecho o no referencia a ellos en el enunciado de la cuestión”.

La importancia de tales precisiones es muy relevante a mi parecer, por cuanto, basándose en su consolidada jurisprudencia, el TJUE concluirá que “la circunstancia de que un nacional de un Estado miembro que se ha trasladado a otro Estado miembro y reside en él adquiera, posteriormente, la nacionalidad de este último Estado miembro, además de su nacionalidad de origen, no puede implicar que se le prive del derecho a la igualdad de trato, con arreglo al artículo 45 TFUE, apartado 2, tal como lo aplica el artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.º 492/2011, y que los requisitos relativos a la concesión de ventajas sociales no deben ser más estrictos que los previstos en esta última disposición”, y que “las cuestiones prejudiciales planteadas, que, en este contexto, deben entenderse referidas a la interpretación del artículo 45 TFUE, tal como ha sido aplicado por el Derecho derivado, deben ser respondidas a la luz de las anteriores consideraciones”.

6. Sentada esta línea jurídica, el TJUE pasa a responder conjuntamente a las tres cuestiones prejudiciales planteadas, y tras examinar la normativa comunitaria concluye que “... de la lectura conjunta del artículo 2, punto 2, letra d), y del artículo 7, apartado 1, letras a) y d), de la Directiva 2004/38 se desprende que los ascendientes directos de un trabajador ciudadano de la Unión gozan de un derecho de residencia derivado por más de tres meses cuando están «a cargo» de dicho trabajador”, y que “de dicho artículo 14, apartado 2, en relación con el artículo 2, punto 2, letra d), y con el artículo 7, apartado 1, letras a) y d), de la Directiva 2004/38 se desprende que un ascendiente directo de un trabajador ciudadano de la Unión goza de un derecho de residencia derivado mientras esté a cargo de dicho trabajador, y ello hasta que ese ascendiente, que haya residido legalmente durante un período continuado de cinco años en el territorio del Estado miembro de acogida, pueda solicitar un derecho de residencia permanente con arreglo al artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38” (la negrita es mía).

Toca aplicar esos criterios al caso litigioso enjuiciado, y no hay duda de que la solicitante del subsidio cumplía el requisito para disfrutar “como miembro de la familia” de un derecho de residencia derivado, y que el ciudadano que ha adquirido la nacionalidad del un Estado miembro, y del que depende el miembro de la unidad familiar, tiene derecho a la igualdad de trato con los nacionales del Estado de acogida.

7. Hay que abordar a continuación qué debe entenderse por ventajas sociales, algo que el TJUE lleva a cabo en los apartados 64 a 67, acudiendo a su consolidada jurisprudencia que ha precisado que “comprende todas las ventajas que, vinculadas o no a un contrato de trabajo, se reconocen generalmente “a los trabajadores nacionales principalmente por razón de su condición objetiva de trabajadores o por el mero hecho de su residencia en el territorio nacional, y cuya extensión a los trabajadores nacionales de otros Estados miembros permite, por lo tanto, facilitar la movilidad de estos en el interior de la Unión y, por ende, su integración en el Estado miembro de acogida”, con mención de la sentencia  de 6 de octubre de 2020 (asunto C-181/19) , y que puede incluir “prestaciones de asistencia social que entran al mismo tiempo en el ámbito de aplicación específico del Reglamento n.º 883/2004, tales como, según precisa el órgano jurisdiccional remitente, el subsidio por discapacidad”.

La Gran Sala hace suyas las tesis de la abogada general (véase apartado 106 de las conclusiones), para quien “Para evaluar si se encuentra en una situación desventajosa, debe compararse a AC con los trabajadores nacionales irlandeses. Estos trabajadores también pueden tener padres que sean ciudadanos de la Unión, pero no nacionales irlandeses, a los que se podrían denegar prestaciones por discapacidad si llevaran residiendo en ese Estado menos de cinco años. No obstante, en la mayoría de las situaciones, los padres de los trabajadores irlandeses también serán nacionales irlandeses y, por tanto, tendrán derecho a solicitar el subsidio por discapacidad. A este respecto, la discriminación de AC derivada del hecho de que su madre no pueda solicitar el subsidio por discapacidad podría calificarse de discriminación indirecta en relación con las ventajas sociales de que disfrutan los trabajadores nacionales”.

La conclusión de todo lo anteriormente expuesto, y nuevamente con apoyo en jurisprudencia anterior, es que condición de ascendiente «a cargo», en el sentido del artículo 2, punto 2, letra d), de la Directiva 2004/38, no puede verse afectada por la concesión de una prestación de asistencia social en el Estado miembro de acogida, ya que “... decidir otra cosa equivaldría a admitir que la concesión de tal prestación podría hacer perder al interesado su condición de miembro de la familia a cargo, y justificar, por consiguiente, la retirada de dicha prestación, o incluso la pérdida por parte de este de su derecho de residencia”, por lo que “tal solución prohibiría, en la práctica, a ese miembro de la familia a cargo solicitar la citada prestación, vulnerando con ello la igualdad de trato reconocida al trabajador migrante”.

Por último, el TJUE añade una precisión de indudable interés social además de jurídica, cual es que con las cotizaciones sociales que un trabajador migrante paga en el Estado miembro de acogida en virtud de la actividad asalariada que ejerce, “contribuye a la financiación de las políticas sociales de dicho Estado y debe, en consecuencia, beneficiarse de ellas en las mismas condiciones que los trabajadores nacionales”, y por ello “el objetivo de evitar una carga económica excesiva para el Estado miembro de acogida no puede ser considerado una razón imperiosa de interés general que pueda justificar una desigualdad de trato entre los trabajadores migrantes y los trabajadores nacionales”.

8. Por todo lo anteriormente expuesto, la Gran Sala declara que el art. 45 TFUE, tal como ha sido aplicado por el art.7.2 del Reglamento (UE) n.º 492/2011, en relación con el art.2.2 d), con el art. 7.1 a) y d), y con el art. 14.2 de la Directiva 2004/38/CE, debe interpretarse en el sentido de que

“se opone a una normativa de un Estado miembro que permite a las autoridades de ese Estado miembro denegar la concesión de una prestación de asistencia social a un ascendiente directo que, en el momento de la presentación de la solicitud relativa a dicha prestación, está a cargo de un trabajador ciudadano de la Unión Europea, o incluso retirarle el derecho de residencia por más de tres meses, basándose en que la concesión de tal prestación tendría como efecto que ese miembro de la familia dejara de estar a cargo del citado trabajador ciudadano de la Unión y se convirtiera así en una carga excesiva para la asistencia social de dicho Estado miembro”.

Buena lectura.

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