1. Es objeto de anotación en esta
entrada del blog la sentencia dictada por la Sala sexta del Tribunal deJusticia el 12 de septiembre en el asunto C-64/18 y otros tres más acumulados,
con ocasión de la cuestión prejudicial planteada por el tribunal regional de lo
contencioso-administrativo de Estiria (Austria) por resolución de 25 de enero
de 2018 y que versaba sobre la interpretación del art. 56 del Tratado defuncionamiento de la Unión Europea (“1. En
el marco de
las disposiciones siguientes,
quedarán prohibidas las
restricciones a la
libre prestación de
servicios dentro de
la Unión para
los nacionales de
los Estados miembros
establecidos en un
Estado miembro que
no sea el
del destinatario de
la prestación”), arts. 47 (“… Toda
persona cuyos derechos y libertades garantizados por el Derecho de la Unión
hayan sido violados tiene derecho a la tutela judicial efectiva respetando las
condiciones establecidas en el presente artículo”) y 49 (“3. La intensidad de las penas no deberá ser
desproporcionada en relación con la infracción”) de la Carta de Derechosfundamentales de la UE, y, sin cita concreta de preceptos, de la Directiva 2014/67/CE.
El interés de la resolución judicial,
que continua la línea marcada por la sentencia de 13 de noviembre de 2018(asunto C-33/17) radica en la fijación de unos criterios generales para concretar
cuándo una sanción económica, impuesta en principio por incumplimiento de la
normativa comunitaria sobre desplazamiento de trabajadores, la normativa, puede
vulnerar el derecho reconocido en el art. 56 del TFUE a la libre prestación de
servicios. Y digo “en principio”, ya que el TJUE, lo adelanto, no considerará “pertinente”
las referencias a las Directivas 96/71/CE del Parlamento Europeo y del Consejo
de 16 de diciembre de 1996 sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en
el marco de una prestación de servicios, la ya citada núm. 2014/67/del Parlamento Europeo
y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, relativa a la garantía de cumplimiento de
la anterior, y la núm. 2006/123/CE de 12 de diciembre de 2006, relativa a los
servicios en el mercado interior (conocida por el nombre del comisario Bolkestein),
para la resolución del litigio.
El resumen oficial de la sentencia
es el siguiente: “Procedimiento prejudicial — Artículo 56 TFUE — Libre
prestación de servicios — Desplazamiento de trabajadores — Conservación y
traducción de la documentación salarial — Permiso de trabajo — Sanciones —
Proporcionalidad — Multas de un importe mínimo predefinido — Acumulación —
Inexistencia de límite máximo — Costas judiciales — Pena sustitutiva de
privación de libertad”.
La sentencia fue dictada sin que se
presentaran conclusiones por el abogado general.
2. El litigio encuentra su origen en
las demandas presentadas por varios ciudadanos, de nacionalidades croata y austriaca,
contra la autoridad administrativa del distrito de Murtal, con ocasión de las
sanciones económicas, es decir multas, por infracción de diversas disposiciones
del Derecho laboral de Austria.
La detallada exposición del supuesto
fáctico se encuentra en los apartados 9 a 21 de la sentencia, a la que siguen
las preguntas formuladas en la cuestión prejudicial. A los efectos de mi
exposición interesa destacar en primer lugar el contrato suscrito entre una
empresa con domicilio social en Austria
y otra con tal domicilio en Croacia, para realizar determinadas tareas de
desmontaje y montaje mecánico de calderas, en el marco de un acuerdo
contractual previo entre la primera empresa y otra de la misma nacionalidad
para reparar y restaurar el sistema de calderas de esta última, que había
sufrido una explosión que había destruido gran parte de una caldera de
recuperación. Para realizar el trabajo, la empresa croata desplazó a sus
trabajadores a la localidad austriaca donde debía efectuarse la prestación de
servicios, quedando constancia de que las autoridades austriacas “expidieron
las confirmaciones de desplazamiento”.
Pues bien, la empresa croata no pudo
finalizar en el plazo acordado las tareas encomendadas, por lo que acordó con
la que había contratado sus servicios (austriaca) que otra empresa croata la
reemplazaría, habiendo suscrito poco después el contrato entre esta segunda
empresa y la que encargó el trabajo. Consta en los hechos probados que
prestaron sus servicios 217 trabajadores entre el 14 de septiembre y 30 de
octubre de 2015, y que la segunda empresa croata se hizo cargo de la totalidad
del personal empleado por la empresa anterior en la obra.
Durante el período temporal
referenciado, la policía financiera austriaca realizó diversos controles en la
obra, no pudiendo presentarse la documentación relativa al salario de cada uno
de esos trabajadores. A consecuencia de ello, en primer lugar la autoridad
administrativa impuso una sanción económica, el 19 de abril de 2017, al
administrador de la empresa croata por considerar, que había incumplido la
obligación asumida, en cuanto que condición de empresa de origen de los
trabajadores, de facilitar a la empresa austriaca los documentos salariales de
tales trabajadores, imponiéndole una sanción de 3.255.000 euros de acuerdo a
las reglas sobre criterios de fijación de las cuantías de las multas, en un
supuesto como este, en la normativa laboral austriaca. Por otra parte, y poco después, se impusieron
sanciones económicas a los cuatros miembros del consejo de administración de la
empresa austriaca al amparo de la misma normativa, por no conservar los documentos
salariales de aquellos trabajadores, responsabilidad asumida en su condición de
empresa usuaria, y por no disponer de autorizaciones administrativas, de desplazamiento,
de 200 trabajadores de nacionalidades no sólo croata sino también servía y
bosnia. Las cuantías de las multas fueron de 2.604.000 euros, para el primer
incumplimiento, y de 2.400.00 euros, para el segundo, para cada uno de los cuatro
miembros del consejo, con indicación por parte de la autoridad competente de
que en caso de incumplimiento del abono de la sanción está sería sustituida por
penas privativas de libertad de 1736 y 1600 días respectivamente.
A los efectos de la resolución del
caso por parte del TJUE, me parece importante destacar que la autoridad
sancionadora consideró que aquello que estaba sometido a debate no era un
desplazamiento de trabajadores, sino “la puesta a disposición transfronteriza”
de la mano de obra de la empresa croata a la austriaca”. También es digno de mención
que en las comprobaciones efectuadas por la policía financiera no había reproche
jurídico alguno respecto al incumplimiento del pago del salario mínimo al que
legalmente estaba obligada la empresa.
3. La interposición de varias
demandas contra las citadas resoluciones, que serían acumuladas en un único procedimiento
por el TJUE, motivó que el tribunal regional elevara la cuestión prejudicial,
por tener dudas sobre la adecuación de la normativa austriaca al Derecho de la
Unión, y más concretamente sobre aquella al principio de proporcionalidad de la
sanción impuesta. Como veremos más adelante, al referirme a la normativa
austriaca, el tribunal consideraba muy limitado el margen discrecional del que
pudiera tener para fijar la cuantía de la sanción, por cuanto en dicha normativa
se unen a la “elevada” (obviamente en apreciación del tribunal) cuantía de la
multa mínima, el principio de acumulación por cada trabajador y otras circunstancias
que puedan concurrir y que afectarán a tal cuantía, de tal manera que, según el
tribunal remitente, “aun cuando la multa impuesta es la más baja de las que
pueden imponerse, su importe total sigue siendo muy elevado”. También le
suscita dudas sobre la adecuación al principio de proporcionalidad que pueda
aplicarse una pena privativa de libertad, con carácter sustitutorio, por
incumplimiento del pago cuando se trata de “una infracción administrativa
cometida por negligencia”, Por último, la duda se acrecienta respecto a la
proporcionalidad de la sanción económica impuesta cuando esta tiene un impacto
importante en las costas procesales que se les impondrían a las partes
demandantes si el recurso fuera desestimada, ya que se elevarían a “un importe
equivalente al 20 % de la multa impuesta” o “aplicando a cada día de prisión
una cuota de 100 euros” si la sanción fuer sustituida por una pena privativa de
libertad, según dispone la ley de procedimiento contencioso-administrativo.
Las diversas preguntas formuladas en
cada uno de los cuatro recursos presentados, posteriormente acumulados por el
TJUE, fueron las siguientes:
En el asunto C 64/18:
«1) ¿Deben interpretarse el artículo 56 TFUE,
la Directiva [96/71] y la Directiva [2014/67] en el sentido de que se oponen a
una disposición nacional que, en caso de infracción de las obligaciones
formales que se han de cumplir cuando se recurre al empleo transfronterizo de
trabajadores, como la puesta a disposición de los documentos salariales por
parte del cedente al empleador, impone multas de importe muy elevado y, en
particular, elevadas sanciones mínimas que se aplican cumulativamente por cada
trabajador afectado?
2) En caso de que no se dé una respuesta
afirmativa a la primera cuestión prejudicial: ¿Deben interpretarse los artículos
56 TFUE, la Directiva [96/71] y la Directiva [2014/67] en el sentido de que se
oponen, en caso de incumplimiento de las obligaciones formales aplicables al
empleo transfronterizo de trabajadores, a la posibilidad de imponer multas administrativas
acumulativas sin un límite máximo absoluto?»
En el asunto C 140/18:
La primera y segunda pregunta son
idénticas a las anteriores.
3) En caso de que no se dé una respuesta
afirmativa a la primera o a la segunda cuestión prejudicial:
¿Debe interpretarse el artículo 49,
apartado 3, de la [Carta] en el sentido de que se opone a una norma nacional
que castiga delitos culposos con multas pecuniarias de importe elevado sin
imponer límites máximos y, en caso de impago, con penas privativas de libertad
de varios años?»
En el asunto C 146/18:
«¿Deben interpretarse los artículos
47 y 49 de la [Carta] en el sentido de que se oponen a una normativa nacional
que establece obligatoriamente un pago en concepto de costas procesales del
procedimiento de recurso equivalente al 20 % de la sanción impuesta?»
En el asunto C 148/18:
La pregunta es idéntica a la núm. 3
del segundo asunto.
4. El TJUE pasa primeramente revista
a la normativa europea y estatal austriaca aplicable. De la primera, se refiere
únicamente al art. 6 de la Directiva 2006/123/CE, que dispone su no afectación
al Derecho Laboral y tampoco a la legislación nacional de cada Estado en materia
de seguridad social, y al art. 23 de la Directiva 2014/67, que fija la fecha tope
del 18 de junio de 2016 para su transposición al ordenamiento jurídico interno
de cada Estado.
Especial interés tiene el
conocimiento de la normativa austriaca. La Ley de adaptación de la normativa
relativa al contrato de trabajo regula, por una parte, la obligación de
disponer de los comprobantes de pago de salario, en lengua alemana, y tratándose
de cesión transfronteriza, que es la tesis de la autoridad administrativa
sancionadora, tal obligación le corresponde al empleador austriaco, en el bien
entendido que el empleador cedente, es decir el croata, “deberá demostrar haber
facilitado la documentación” a aquel.
La misma ley regula las sanciones económicas
a imponer cuando se hayan incumplido las obligaciones anteriores, fijando una
cuantía por cada trabajador, que se incrementará en caso de ser más de tres los
afectados, y en ambos casos con incremento de las cuantías si se produjera una
situación jurídica de reincidencia por el sujeto empleador, cedente o usuario.
Las mismas sanciones están previstas en la Ley de Empleo de los extranjeros
cuando estén prestando servicios trabajadores para los que no se haya expedido
el permiso de trabajo.
Dado que el debate se centrará en la
proporcionalidad de la cuantía de las sanciones con respecto a la gravedad de
los incumplimientos, deben mencionarse aquellas: “multa de 1000 a 10 000 euros
por cada trabajador; en caso de reincidencia, con multa de 2 000 a 20 000 euros
por cada trabajador; en caso de ser más de tres los trabajadores afectados, con
multa de 2 000 a 20 000 euros por cada trabajador y, en caso de reincidencia,
con multa de 4 000 a 50 000 euros por trabajador”, y “multa de 1 000 a 10 000
euros por cada trabajador extranjero empleado sin autorización, tratándose de
la primera o ulteriores reincidencias, con una multa de 2 000 a 20 000 euros
por cada extranjero ilegalmente empleado; en caso de empleo ilegal de más de
tres extranjeros, con una multa de 2 000 a 20 000 euros o, tratándose de la
primera o ulteriores reincidencias, de 4 000 a 50 000 euros por cada extranjero
ilegalmente empleado”
5. El TJUE responderá conjuntamente
a todas las cuestiones planteadas, centrando con prontitud la cuestión a
resolver, partiendo de las preguntas formuladas, cual es si las normas del
Derecho de la UE referenciadas por el tribunal austriaco se oponen a la normativa
nacional citada cuando las cuantías de las multas, y los criterios para su
concreción, son los antes mencionados y se aplican a incumplimientos
empresariales que entran dentro del ámbito del Derecho Laboral, más
concretamente “la obtención de autorizaciones administrativas y ... la conservación
de los documentos de trabajo”.
Antes de abordar el litigio en el
punto concreto de la posible restricción a la libre prestación de servicios
consagrada en el art. 56 del TFUE, con amplias remisiones a una sentencia
anterior de 13 de noviembre de 2018 (asunto C-33/17) y a la que me referiré con
detalle más adelante, el TJUE formulas las que califica de “observaciones preliminares”
pero a que mi parecer no son tales en cuanto que dejarán “fuera de juego jurídico”
a las directivas comunitarias mencionadas, y centrará todo el debate en la
posible vulneración de aquella libertad reconocida en el derecho originario de
la Unión.
En efecto, como primera cuestión relevante,
el conflicto en juego no versa sobre la normativa interna aplicable a las condiciones
de trabajo y empleo de los trabajadores extranjeros que prestan servicios para
la empresa austriaca, sino que trata sobre cómo “garantizar la eficacia de los
controles que pueden efectuar las autoridades austriacas competentes para
garantizar el cumplimiento de dichas condiciones”. Pues bien, en jurisprudencia
anterior el TJUE ya declaró que tales medidas de control no estaban incluidas
en el ámbito de aplicación de la Directiva 96/71, ya que esta “pretende
coordinar las disposiciones nacionales materiales referentes a las condiciones
de trabajo y empleo de los trabajadores desplazados, independientemente de las
normas administrativas accesorias destinadas a permitir la comprobación de la
observancia de dichas condiciones”. En la importante sentencia de 3 dediciembre de 2014 (asunto C-315/13), falló en los siguientes términos: “Los
artículos 56 TFUE y 57 TFUE deben interpretarse en el sentido de que no se
oponen a una normativa de un Estado miembro, como la controvertida en el
procedimiento principal, en virtud de la cual se impone al destinatario de
servicios realizados por los trabajadores por cuenta ajena desplazados de un
prestador de servicios establecido en otro Estado miembro la obligación de
declarar a las autoridades competentes, antes del comienzo de la ocupación de
esos trabajadores, los datos identificativos de éstos cuando ellos mismos no
puedan presentar la prueba de la declaración que su empleador debería haber
efectuado ante las autoridades competentes del Estado miembro de acogida antes
del inicio de la prestación, siempre que dicha normativa pueda estar
justificada por una razón imperiosa de interés general, como la protección de
los trabajadores o la lucha contra el fraude social, y a condición de que se
determine que esa normativa es adecuada para garantizar la consecución del
objetivo o de los objetivos legítimos perseguidos y no va más allá de lo
necesario para lograrlos, aspecto éste que incumbirá comprobar al órgano
jurisdiccional remitente”.
En segundo lugar, debemos fijarnos
en la fecha límite de transposición de la Directiva 2014/67/CE, que era el 18
de junio de 2016. Si los hechos ocurrieron entre septiembre y octubre de 2015,
y la incorporación de la Directiva al ordenamiento interno austriaco se produjo
en junio de 2016 y con entrada en vigor el 1 de enero de 2017, no es de
aplicación a este supuesto ahora analizado, reiterando el criterio ya expuesto
en la sentencia de 13 de noviembre de 2018. Por último, tampoco es de
aplicación la Directiva 2006/123, alegada en algunos recursos, ya que
justamente por aplicación de lo dispuesto en el art. 6.1 no es de aplicación al
establecimiento por una normativa nacional “de medidas disuasorias para
garantizar el cumplimiento de normas materiales de Derecho del Trabajo”.
6. Delimitado el objeto del litigio,
el TJUE abogará si estamos en presencia de una restricción a la libre prestación
de servicios, con respuesta afirmativa, tras analizar detalladamente la posible
justificación, existente en la normativa comunitaria, a tal restricción.
En efecto, restricciones que puede
afectar tanto al prestador de servicios como a su destinario, son en principio
cualesquiera medidas que “prohíban, obstaculicen o hagan menos interesante el
ejercicio de esta libertad”. La normativa laboral sobre obligaciones
administrativas (elaborar y conservar documentos sociales y de trabajo) que
debe cumplir una empresa que desplaza trabajadores a prestar servicios en otro
Estado miembro, y más concretamente ahora el desplazamiento de trabajadores de
un tercer Estado (serbios y bosnios) por una empresa ubicada en un Estado de la
UE, ha sido considerada ya con anterioridad una restricción por el TJUE. Si la
consecuencia del incumplimiento de tales obligaciones, tanto para la empresa
que desplaza a su personal como para la empresa austriaca, es la imposición de
sanciones económicas, y además de cuantía elevada y posible sustitución por
pena privativa de libertad, el TJUE confirma que puede suponer una restricción
a la libre prestación de servicios por “hacer menos atractivo el ejercicio de
esta libertad”, en el bien entendido que sí serán justificadas, y por tanto no
se opondrán al art. 56 del TFUE, si responden a estas tres reglas: “razones
imperiosas de interés general, adecuadas para el objetivo perseguido, y no ir
más allá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo”.
Buena parte de las consideraciones
generales efectuadas por el TJUE sobre el cumplimiento de tales reglas, antes
de llegar a su aplicación al caso concreto enjuiciado, son remisiones
efectuadas a la sentencia de 13 de noviembre de 2018 (asunto C-33/15). Dicha
resolución fue objeto de detallada atención por mi parte en una anteriorentrada del blog, de la que recupero ahora los contenidos que guardan más
directa relación con el litigio resuelto en la sentencia de 12 de septiembre.
“La
sentencia da respuesta a la cuestión prejudicial planteada, al amparo del art.
267 del Tratado de Funcionamiento de la UE, por el Tribunal de Distrito de la
ciudad austriaca de Bleiburg). El gabinete de prensa del TJUE publicó una nota
de prensa sobre dicha sentencia con el título “Una normativa de un Estado
miembro que permita exigir, al destinatario de un servicio, que retenga el pago
y constituya una fianza para garantizar el cobro de la multa que podría
imponerse al prestador del servicio, establecido en otro Estado miembro, por
infringir el Derecho del trabajo del primer Estado miembro, es contraria al
Derecho de la Unión”, y el subtítulo “Las medidas nacionales de esas
características van más allá de lo necesario para conseguir los objetivos de
protección de los trabajadores, de lucha contra el fraude, en especial social,
y de prevención de los abusos”.
El TJUE se
adentra en la resolución sustantiva o de fondo del litigio, poniendo de
manifiesto en primer lugar que no es aplicable al caso la Directiva 2014/67,
cuyo plazo de transposición finalizaba el 18 de junio de 2016, por cuanto la
norma austriaca de transposición, la Ley contra el dumping salarial y social,
fue aprobada el 13 de junio de dicho año y entró en vigor el 1 de enero de 2017,
habiéndose producido los hechos que dieron origen al litigio en marzo de 2016.
La cuestión quedará acotada a determinar si hay que tomar en consideración, a
efectos de determinar la compatibilidad de la medida adoptada de acuerdo al
ordenamiento jurídico nacional austriaco, bien el art. 56 TFUE o bien las
disposiciones antes citadas de la Directiva 2006/123/CE, la Directiva “de
servicios o Bolkestein”.
El interés
de la sentencia desde la perspectiva del ámbito jurídico laboral radica
especialmente a mi parecer en el examen que realiza dicha resolución, y
bastante más ampliamente el abogado general en sus conclusiones, del art. 6 de
la citada Directiva y más concretamente de la no afectación de la normativa
sobre libre prestación de servicios a amplias parcelas del Derecho Laboral, ya
sean de índole sustantiva material o de carácter administrativo, es decir tanto
de las que regulan derechos y establecen medidas para garantizar su respeto
como también, y sería el caso enjuiciado, “las destinadas a garantizar la
efectividad de las sanciones impuestas en caso de incumplimiento de dichas
normas”.
Queda claro,
por consiguiente, que las medidas administrativas sancionadoras (por referirnos
a España, podemos pensar claramente en las contenidas en la Ley sobre
infracciones y sanciones en el orden social) entran dentro del concepto de
“Derecho Laboral” del art. 6, apartado 1, de la Directiva 2006/123/CE, en
cuanto que cumplen uno de los objetivos que debe respetar dicha norma. Por
decirlo con las propias palabras de la sentencia (apartado 34), “… el
establecimiento, por una normativa nacional como la controvertida en litigio
principal, de medidas disuasorias para garantizar el cumplimiento de normas
materiales del Derecho del trabajo y de normas destinadas a garantizar la
efectividad de las sanciones impuestas en caso de incumplimiento de esas normas
materiales contribuye a garantizar un alto nivel de protección del objetivo de
interés general que es la necesidad de ajustarse al Derecho del trabajo”.
De ahí, que
la sentencia no considera aplicable al caso litigioso la citada Directiva, sin
que ello sea óbice (y de ahí la importancia del caso desde la perspectiva
laboral) para que, basándose el TJUE en los propios términos del art. 6.1, para
dispensarle de verificar si “tal normativa es conforme con el Derecho de la
Unión y, en particular, con el artículo 56 TFUE, al cual se hace referencia en
las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional
remitente”.
Por
consiguiente, sí se va a pronunciar el TJUE sobre la compatibilidad de una
medida nacional, tendente a velar por el cumplimiento de la normativa laboral,
con la comunitaria, y más concretamente sobre si el alcance de la primera
impone una restricción a la libre prestación de servicios que vulneraría el
art. 56 TFUE, llegando a una conclusión afirmativa sobre la existencia de una
restricción contraria al derecho originario comunitario.
¿Cómo
llegará a dicha conclusión el TJUE? Lo hará tras un repaso previo sobre su
jurisprudencia relativa la libre prestación de servicios y las restricciones
limitadas que pueden establecerse a este principio fundamental del Derecho de
la Unión, poniendo de manifiesto que son restrictivas “todas las medidas que
prohíban, obstaculicen o hagan menos interesante el ejercicio de esta
libertad”, y que el art. 56 TFUE confiere derechos “no solo al propio prestador
de servicios sino también al destinatario de dichos servicios”.
De entrada,
cabe plantearse si la normativa austriaca de obligación de depositar una fianza
por el titular de la vivienda cuando hubiera sospechas razonables de infracción
administrativa de la normativa nacional por parte del prestador de servicios
puede ser una medida restrictiva, y la respuesta es afirmativa porque,
acogiendo el TJUE la tesis del abogado general, se concluye que “puede disuadir
tanto a los dueños de obra del Estado miembro de que se trate de recurrir a
prestadores de servicios establecidos en otro Estado miembro como a estos
últimos de proponer sus servicios a los primeros”, ya que por una parte “pueden
… por una parte, adelantar el momento en
el que el destinatario de los servicios debe abonar el importe de la obra aún
adeudado y privarle de ese modo de la posibilidad de retener, como prevé
normalmente la normativa nacional aplicable, parte de ese importe en concepto
de compensación por retraso o deficiencias en la conclusión de las obras”, y
por otra “pueden privar a los prestadores de servicios establecidos en otros
Estados miembros del derecho a reclamar a sus clientes austriacos el pago del
importe pendiente de la obra de que se trate, exponiéndoles a un riesgo de
retraso en el pago”.
Afirmada la
existencia de una medida restrictiva, cabe determinar entonces si puede estar
justificada por responder al objetivo que persiguen y sin “ir más allá de lo
necesario para alcanzar dicho objetivo”.
¿Cuál sería el objetivo perseguido según el gobierno austriaco en la
norma cuya adecuación al Derecho de la Unión se cuestiona? Pues “la protección
social de los trabajadores, de lucha contra el fraude, en especial social, y de
prevención de los abusos”, objetivos que sin duda pueden justificar una
restricción y así lo ha puesto de manifiesto el TJUE en, entre otras, las
sentencias de 19 de diciembre de 2012, C 577/10, y 3 de diciembre de 2014. C
315/13.
Por
consiguiente, al tratarse de una medida que pretende garantizar asegurar la
efectividad de las sanciones que podrían imponerse al prestador de servicios en
caso de infracción de la legislación nacional en materia de Derecho del
trabajo, “pueden considerarse adecuadas para garantizar la realización de tales
objetivos”. En la misma línea se manifestó el abogado general, que con apoyo en
la propia jurisprudencia del TJUE concluyó que “el objetivo de permitir a las
autoridades nacionales verificar y hacer cumplir la legislación laboral
nacional adoptada para proteger a los trabajadores y evitar la competencia
desleal y el dumping social (que es la justificación invocada por el Gobierno
austriaco) constituye una razón imperiosa de interés general que puede
justificar una restricción a la libre prestación de servicios”.
Ahora bien,
superado el test de la adecuación de la medida a los objetivos perseguidos, hay
que proceder a la determinación de si existe proporcionalidad en cuanto que no
vaya más allá de lo necesario” para alcanzarlo, y es aquí donde tanto las
conclusiones como la sentencia se manifestarán en sentido radicalmente contrario,
considerando las primeras que la norma nacional suscita dudas relevantes
respecto al respeto de los arts. 47 y 48 dela Carta de Derechos Fundamentales
de la Unión Europea, relativo el primer al derecho a la tutela judicial
efectiva y a un juez imparcial, y el segundo a la presunción de inocencia y el
derecho a la defensa, y yendo la segunda en la misma línea.
En efecto,
la medida nacional cuestionada permite imponer una fianza cuando exista una
“sospecha razonable” de infracción administrativa, es decir antes de que se
haya constatado efectivamente la misma y que pudiera afectar al objetivo
perseguido de la protección social de los derechos de los trabajadores. En
segundo lugar, al adoptar la autoridad administrativa austriaca la decisión de
imponer la fianza al titular de la vivienda, no se prevé un mecanismo legal
mediante el cual el prestador de servicios (la empresa contratista) pueda
formular observación alguna “sobre los hechos que se le reprochan antes de la
adopción de las antedichas medidas”.
7. Regreso a
la sentencia de 12 de septiembre. La argumentación del gobierno austriaco para
defender la conformidad de la normativa interna cuestionada al Derecho de la UE
es la misma que en el litigio anterior, es decir “la de protección social de
los trabajadores, de lucha contra el fraude, en particular en el ámbito social,
y de prevención de los abusos”. Todos los argumentos, como principio general,
son defendibles y así ya lo había manifestado el TJUE en la sentencia
anteriormente explicada, por lo que aquello que deberá analizase es si la
restricción impuesta, una sanción económica y una posible pena privativa de
libertad, es adecuada, proporcional, a la infracción que se pretende castigar.
Aspectos
importantes a considerar, y sin duda también de indudable relevancia para la aplicación
de la LISOS en España y de las posibles modificaciones que pueda sufrir en un próximo
futuro: de forma clara y directa, con apoyo en jurisprudencia anterior, el TJUE
declara que “ “una normativa que establece sanciones cuya cuantía varía en
función del número de trabajadores afectados por el incumplimiento de
determinadas obligaciones en materia de Derecho laboral no resulta, en sí
misma, desproporcionada”.
Pero ...
después de la zanahoria, el palo. El examen de la normativa concreta en juego
va a llevar a sí considerar desproporcionada la misma, o dicho más
correctamente en términos jurídico, que va más allá de lo necesario para lograr
los objetivos perseguidos y que por ello se opone al art. 56 del TFUE, dejándonos
la duda, que deberá ser abordada por cada órgano jurisdiccional nacional según
cuales sean las normas aplicables sobre sanciones económicas y sus cuantías por
incumplimiento de la normativa laboral, de cuál será aquella sanción, y cuáles
serán aquellos criterios, que permitan concluir que la restricción es
proporcional a la gravedad de la infracción.
El TJUE
llega a la conclusión del carácter desproporcionado de la sanción a partir de
los datos fácticos facilitados por el órgano jurisdiccional nacional remitente
y tomando en consideración la normativa interna aplicable. De esta manera, es
del parecer que “la combinación de la elevada cuantía de las multas previstas
para sancionar el incumplimiento de tales obligaciones con la acumulación
ilimitada de las multas cuando la infracción afecta a varios trabajadores puede
dar lugar a la imposición de sanciones económicas de un elevado importe, que
pueden ascender a varios millones de euros, como en el presente caso”, y que
“el hecho de que dichas multas no puedan en ningún caso ser inferiores a un
importe predefinido puede permitir que se impongan tales sanciones en casos en
que no haya quedado acreditado que los hechos denunciados son de especial
gravedad”, sin olvidar que las costas pueden suponer una cuantía de hasta el 20
% de la sanción, y no menos importante, ni mucho menos que pueda ser sustituida
esta por una pena privativa de libertad,
“que tiene un carácter especialmente severo habida cuenta de las consecuencias
que se derivan de ella para la persona afectada” .
8. ¿Alguna
orientación, algún criterio interpretativo para el órgano jurisdiccional
remitente de la cuestión prejudicial”. Sí, pero intuyo que son más bien para el
legislador nacional, a fin de modificación inmediata de la normativa hasta ahora
aplicable, ya que las medidas “menos restrictivas” pueden ser “la fijación de
multas más bajas o la imposición de un límite máximo, y sin que necesariamente
se establezcan penas sustitutivas de privación de libertad”.
La
resolución de la cuestión en los términos expuestos llevará a no examinar una
de las preguntas formuladas, cuál era la compatibilidad de la normativa interna
con los arts. 47 y 49 de la CDFUE.
9. Concluyo.
¿Grado de aplicación de la sentencia a la normativa española? A mi parecer,
esta, la LISOS, es suficientemente flexible para adecuarse a la normativa
comunitaria, dada la regulación de la cuantía de las sanciones según su
gravedad y tipicidad, si bien, nunca cabe descartar que se plantee algún
litigio, mediante cuestión prejudicial, ante el TJUE. Seguiremos con atención.
Mientras
tanto, buena lectura.
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