Estudio del contenido laboral del Real Decreto-Ley 8/2014 de 4 de julio, ¿una ley de acompañamiento encubierta? (y reflexiones previas sobre la degradación de la calidad jurídica) (Y III). .

c) Otra medida de apoyo a la contratación del colectivo “joven SNGJ” radica en la modificación del art. 13, apartado 2, de la misma ley, relativo a la celebración de contratos en prácticas. 

En mi comentario anterior sobre la Ley 11/2013 expuse lo siguiente: “E) ¿Se pierde el conocimiento de lo aprendido cuando transcurren varios años desde la finalización de los estudios? Creo que sí, y puede discutirse si son más o menos años, pero desde luego en el ámbito del Derecho del Trabajo la actualización ha de ser permanente por la vorágine legislativa en la que estamos envueltos desde hace ya varios años. No es del mismo parecer el legislador actual que procede a modificar la normativa anteriormente vigente, es decir el artículo 11 de la LET, para permitir que  los jóvenes menores de 30 años puedan celebrar contratos en prácticas “aunque hayan transcurrido cinco o más años desde la terminación de los estudios correspondientes”, con el incentivo económico para la empresa de una bonificación del 50 % de la cotización empresarial a la Seguridad Social por contingencias comunes correspondiente al trabajador “durante toda la vigencia del contrato”, que recuérdese que ha de ser entre seis meses y dos años. En fase de tramitación parlamentaria se ha modificado el RDL para que, según el grupo popular,  “puedan evitarse interpretaciones que pretendan limitar los incentivos establecidos en ese artículo a los supuestos en que el trabajador contratado no haya tenido un empleo anterior”. En efecto, había un desajuste entre el título, que se refería al contrato “para el primer empleo”, y el contenido de la norma, en donde no había ninguna mención expresa a que deba tratarse de tal. En la posible confusión, inseguridad jurídica, que pudiera generarse, los enmendantes optaron por la opción de potenciar la contratación en prácticas con independencia de que se trate del primer, segundo o cualquier otro empleo en el tiempo de vida laboral de un joven menor de treinta años. No me parece mal la opción, con sinceridad, de cara a incentivar la contratación de jóvenes (con el caramelo de la reducción de cuotas empresariales a la Seguridad Social). Por otra parte, la norma sigue abriendo el camino para que las prácticas educativas no laborales, previstas en muchos planes de estudio, sean la puerta para la posterior contratación laboral del joven que ya ha obtenido la titulación en la empresa en que realizó las prácticas (y de ahí la importancia de que las prácticas respondan fielmente a su razón de ser, la adquisición de conocimientos y no la mera sustitución de trabajadores), ya que incrementa la reducción de la cotización al 75 % cuando se formalice el contrato tras las prácticas, si bien para todo lo relativo a las características y duración de las mismas hay que remitirse a lo dispuesto en su normativa propia reguladora, es decir el Real Decreto 1543/2011 de 31 de octubre. En relación con esta cuestión, cabe mencionar la incorporación de una nueva disposición adicional (octava) en la Ley 11/2013, con técnica de soft law, que lleva por título “Adecuación del marco normativo de las prácticas no laborales”, y mediante la cual el Gobierno queda obligado, en un plazo de seis meses, a presentar al Congreso “un informe sobre el uso de las prácticas no laborales y sobre las modificaciones normativas y/o actuaciones que deberían adoptarse para potenciar su utilización como instrumento destinado a la inserción en el mercado laboral, de jóvenes sin experiencia laboral y sin cualificación profesional, de un modo adecuado”. La novedad  radica en que cuando se contrate a un joven acogido al SNJu la bonificación se incrementará en un 50 y 25 % respectivamente, de tal manera que el sujeto empleador quedará exonerado de cotización empresarial por contingencias comunes, siendo de aplicación la norma, al igual que los incentivos explicados con anterioridad, hasta el 30 de junio de 2016 (de forma expresa se expone en el preámbulo que “respecto al contrato en prácticas se establece una bonificación adicional hasta alcanzar el 100 por cien de incentivo en las cotizaciones de la empresa a la Seguridad Social por contingencias comunes…”).

d) Por último, respecto al contrato para la formación y el aprendizaje, no existe una regulación directamente aplicable desde la entrada en vigor del RDL 8/2014, sino un mandato al MEySS, con plazo fijado de “un mes”, para que modifique la Orden ESS/2518/2013, de 26de diciembre, y aumente, obviamente siempre que se contrate a un joven del SNGJ, “las cuantías máximas de las bonificaciones en las cotizaciones empresariales a la Seguridad Social dirigidas a financiar los costes de la formación inherente a dicho contrato”, y que también incorpore “una bonificación adicional para financiar los costes derivados de la obligada tutorización de cada trabajador a través del contrato para la formación y el aprendizaje”.  Por su parte, en el preámbulo del RDL y con respecto a las modificaciones a introducir en esta modalidad contractual se afirma, a los efectos que ahora me interesa, que “se recoge el compromiso de avanzar en la articulación de los mecanismos que incentiven que las empresas realicen el contrato para la formación y el aprendizaje, a través de la compensación de los costes inherentes a la formación oficial, así como los derivados de la necesaria tutorización del trabajador. Con ello lo que se pretende es dar un impulso al contrato para la formación que permite la obtención de formación oficial y experiencia laboral, por lo que resulta especialmente idóneo para los sujetos a los que va dirigida la Garantía Juvenil”.

11. El capítulo II del Título IV lleva por título “medidas en materia de políticas activas de empleo” y procede, como ya he indicado, a una modificación sustancial de la Ley de Empleo, algo que me pregunto, una vez más, como puede “despacharse” en algo menos de dos horas de debate parlamentario. La modificación se justifica en el preámbulo por la próxima aprobación y puesta en marcha de la Estrategia española de activación para el empleo, y requiere, según los redactores de la norma, modificar la LE “básicamente en tres aspectos”: en primer lugar se considera necesario “llevar a cabo la reorganización y sistematización de las actuaciones de políticas activas”; en segundo término, hay que cambiar “la terminología de las «medidas» y «acciones» de políticas activas, distinguiéndose ahora entre «servicios» y «programas»”; en tercer y último lugar, con la reforma ahora aprobada “se da forma y contenido a la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo contenida en la ley, pero no desarrollada”.

¿Cuál es, según el preámbulo la extraordinaria y urgente necesidad que justifica acudir a un RDL para modificar la LE? Es “la importancia de que el nuevo modelo de políticas activas de empleo despliegue cuanto antes todos sus efectos”, y dicha circunstancia “hace imprescindible que, con carácter previo, su marco normativo deba, obligatoriamente, ser coherente y se adapte a las previsiones contenidas en ella”. Repárese en que con esta fundamentación cualquier reforma mínimamente relevante de la normativa de empleo puede hacerse por la vía del RDL y hurtar el debate en sede parlamentaria, no contribuyendo precisamente a la calidad democrática del sistema, pero esta no deja de ser una opinión personal, y aquí la única que vale es la del TC y su extraordinaria amplitud a la hora de aceptar que el gobierno utilice la vía del RDL.

EL RDL suprime el art. 3.3, da nueva redacción a los  arts 4 bis, 4 ter, letras d) y e) del apartado 1 del art. 6, 7 bis, letras d) y h) del art. 13, apartado 2 del art. 14, apartados 3 y 4 del art. 17, 19 bis, 19 ter, suprime los arts. 19 quater i 19 quinquies, da nueva redacción al apartado 1 del art. 19 sexies, apartado 1 del art. 19 octies, 23 y 25 de la LE.

Algunas modificaciones son de cambio de denominación del marco en el que incardina la política de empleo, que hasta ahora era la Estrategia Española de Empleo (terminología coherente con la europea, “Estrategia Europea de Empleo”) y que ahora pasa a denominarse “Estrategia Española de activación para el empleo”. Por ello, todas las referencias a las políticas activas de empleo pasan ahora a ser a las “políticas de activación para el empleo”, y en varios preceptos se hace expresa mención a las políticas de intermediación laboral (si bien no estaba expresamente recogida dicha mención en los artículos modificados, no tengo duda de que una interpretación integradora de cada uno de ellos permitía incluir tales políticas en sus contenidos).

Otras, son de contenido aparentemente más sustancial, como la del art. 4 bis y la concreción de qué elementos incluirá la EEAE, en el bien entendido que los ejes sobre los que asentará no son distintos, en términos generales, de los incorporados a la EEAE, ya que se trata de los ejes de orientación, formación, oportunidades de empleo, igualdad de oportunidades en el acceso al empleo, emprendimiento y mejora del marco institucional, y tampoco me parece especialmente novedoso que se pretenda prestar mayor atención, al objeto de disponer de oportunidades de empleo, a los colectivos con mayores dificultades para acceder o permanecer en el mercado laboral, con cita expresa de “la situación de las personas con discapacidad, de las personas en situación de exclusión social, de las personas con responsabilidades familiares, de las víctimas del terrorismo y de las mujeres víctimas de violencia de género”. 

Está por ver si se trata de un cambio sólo cosmético o realmente sustancial la modificación de todo lo relativo al “catálogo de servicios a la ciudadanía” recogido en el texto anteriormente vigente de la LE por la nueva regulación de una “Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo”, en el bien entendido que el RDL 8/2014 remite la regulación de dicha Cartera a un posterior desarrollo reglamentario, que parece inminente, por lo que será prudente esperar a conocer el Real Decreto que se apruebe definitivamente. No obstante, y de la lectura del borrador de RD que he podido efectuar no creo que los cambios sean de calado con respecto al marco normativo anterior. En su art. 1 se dispone que “se regulan los principios y requisitos mínimos a los que deben ajustarse los servicios que conforman la Cartera, con el fin de asegurar el cumplimiento de sus funciones y garantizar condiciones de calidad e igualdad en la atención a los usuarios de los Servicios Públicos de Empleo en el conjunto del territorio nacional y se establecen los requisitos y procedimientos necesarios para el adecuado seguimiento de la prestación de los servicios de la Cartera por los Servicios Públicos de Empleo y para su evaluación”. Por otra parte, se dispone en su art. 13 que “1. Los Servicios Públicos de Empleo, en el ámbito de sus competencias, podrán aprobar sus respectivas Carteras de Servicios, que incluirán, en todo caso, la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo, la cual debe garantizarse a todos los usuarios. 2. Los Servicios Públicos de Empleo podrán incorporar en sus carteras de servicios aquellos servicios complementarios y actividades no contemplados en la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo, para lo cual establecerán los recursos adicionales necesarios. En todo caso, estos servicios complementarios deberán cumplir los principios de la prestación de servicios establecidos en el artículo 4 de este real decreto y en la Estrategia Española de Activación para el Empleo vigente”.

Sí es cierto que parece observarse en algunas de las modificaciones propuestas un espíritu recentralizador, también observado a mi parecer en algunas recientes sentencia del TC dictadas en conflicto entre el Estado y la CC AA de Cataluña (núm. 27/2014, de 13 de febrero y 22/2014 de 13 de febrero )  sobre la normativa de empleo, como es por ejemplo la modificación incorporada al art. 23, que regula el “concepto de políticas activas de empleo” (y también en el art. 25 que regula su desarrollo), en cuanto que se hace mención expresa, no recogida en la normativa anterior, a que las políticas activas de empleo deberán desarrollarse en todo el Estado teniendo en cuenta “los contenidos comunes establecidos en la normativa estatal de aplicación”. Con sinceridad, no sé que aporta esta frase, salvo que se trata de una clara demostración de que las CC AA deben respetar en la elaboración de sus políticas de empleo esos contenidos comunes, algo que por otra parte ya se venía haciendo sin necesidad de tal “aclaración”, en cuanto que el problema no es la existencia de esos contenidos comunes sino hasta dónde pueden llegar a los efectos de no vaciar las competencias autonómicas en materia de empleo. 

12. El capítulo III trata sobre las modificaciones introducidas en materia de ETTS y agencias de colocación, o lo que es lo mismo los cambios que se operan en la Ley 14/1994 y nuevamente en la LE pero ahora referidos no genéricamente a las políticas de empleo sino a la intervención de uno de los sujetos que puede participar en su aplicación.

Ya he explicado con anterioridad el cambio más sustancial operado por el RDL, cual es el reconocimiento de la autorización a una ETT como válida para todo el territorio nacional y sin fijación de un período máximo de duración que obligue posteriormente a su renovación, así como también la sustitución de una autorización para la agencia de colocación que desee operar en el mercado laboral por una declaración responsable de la misma, modificaciones todas ellas que van en la línea de la supresión de restricciones a la libre prestación de servicios previstas en la ley de garantía de la unidad de mercado. En cualquier caso, además de lo ya expuesto, conviene destacar otras dos modificaciones en la Ley 14/1994.

En primer lugar, la ampliación de las funciones y competencias de las ETTs, en la línea de mayor intervención en el mercado de trabajo desde la aprobación de la reforma laboral de 2012 por el gobierno del Partido Popular. A tal efecto, además de poder actuar como agencias de colocación, ya reconocido con anterioridad, ahora se les atribuye la posibilidad de desarrollar “actividades de formación para la cualificación profesional conforme a la normativa específica de aplicación, así como de asesoramiento y consultoría de recursos humanos”, algo que sin duda beneficiará especialmente a las ETTs con mayor reconocimiento y presencia en el mercado.     

En segundo término, se modifica el apartado 3 del art. 2, que regula los requisitos requeridos para la autorización administrativa, con expresa mención a las ETTs que realizan mayor número de contratos de puesta a disposición y que necesitan disponer de un mayor volumen de plantilla estable. De esta manera, en el supuesto de que el número de trabajadores cedidos sea superior a cinco mil la ETT deberá disponer  de un mínimo de 60 trabajadores contratados a tiempo indefinido, ya sea a tiempo completo o parcial. En consecuencia se aplica esta regla a partir del 5 de julio cuando se supere el número de trabajadores cedidos, mientras que sigue vigente la regla de que el número de trabajadores estables de plantilla deberá ser como mínimo de doce, o el que corresponda proporcionalmente, “por cada mil trabajadores contratados en el año inmediatamente anterior, computados teniendo en cuenta el número de días totales de puesta a disposición del conjunto de los trabajadores cedidos, dividido por trescientos sesenta y cinco”. El número de trabajadores de plantilla estable deberá adaptarse anualmente a la evolución del número de contratos gestionados.

13. No podía faltar en una norma con contenido laboral la modificación de preceptos de la LET y de la LISOS, y en efecto así ocurre también en el RDL 8/2014. Respecto a la LET se modifica el art. 16, relativo al ingreso al trabajo, pero sólo en el sentido de suprimir del mismo los apartados 2 y 3 que hacían referencia a los servicios públicos de empleo, agencias de colocación y empresas de trabajo temporal, porque las mismas ya tienen su encaje en la LE y en la LET.

En cuanto a la LISOS, se modifican el apartado 1 del art. 16  y las letras a), c) y d) del art. 18.3 para adaptar la norma, y las infracciones reguladas y tipificadas en la misma, a los cambios operados en la autorización única, para todo el territorio nacional, y sin duración, de las ETTS, y en la declaración responsable de la agencia de colocación que sustituye a la autorización anteriormente obligatoria.

14. Concluyo mi análisis del contenido laboral del RDL 8/2014. Me queda la duda de saber si el grupo popular del Congreso aceptará o no su tramitación parlamentaria como proyecto de ley, obviamente si algún grupo parlamentario  lo solicita. No soy precisamente optimista, y me gustaría equivocarme, en la aceptación de dicha tramitación.

Y para acabar, saliéndome de mi ámbito laboral, reproduzco la pregunta que hice en mi cuenta de twitter una vez que finalicé la lectura del RDL 8/2014: ¿Cómo explicará el profesorado de Derecho Constitucional a su alumnado qué debe entenderse por “extraordinaria y urgente necesidad” para poder dictar el poder ejecutivo un Real Decreto-Ley?

Buena lectura de la norma.