Reforma laboral. Estudio del Real Decreto-Ley 14/2011 de 16 de septiembre. ¿Un RDL escoba? (y II).

3. Pero me doy cuenta de que les he explicado unas enmiendas que nunca llegaron a prosperar en el texto al que habían sido incorporadas y que se trata de explicar el RDL 14/2011. Bueno, la tarea es relativamente fácil una vez que ya conocen el contenido de los preceptos y ahora se trata de referirme a los artículos del citado RDL. Además, en su preámbulo se encuentran justificaciones de los cambios legales producidos que también son sustancialmente idénticas, además de ampliarse cuando se ha estimado necesario, a las de las enmiendas más arriba examinadas. Sin olvidar, en cualquier caso, que el RDL aprovecha la oportunidad para incorporar más cambios de los propuestos en aquellas enmiendas.

A) El número uno del artículo 1 modifica el apartado 1.2 del artículo 19 quáter de la LE, En el contenido del catálogo de servicios dirigidos a las personas desempleadas, deberá prestarse especial atención “a las fórmulas de autoempleo, de trabajo autónomo o de economía social”.

B) El número dos modifica las letras f) y g) del apartado 1 del artículo 25 de la LE, que regula la identificación y los ámbitos de las políticas activas de empleo. En la segunda letra se cambia la redacción, de tal manera que las referencias al “empleo autónomo o la economía social” quedan sustituidas por “el trabajo autónomo y la economía social”.

En la primera letra, que hace referencia a las oportunidades de empleo para colectivos con especiales dificultades, hay dos cambios a destacar: el primero, una mención expresa al impulso de la contratación de las personas en situación de exclusión social “a través de las empresas de inserción”; el segundo incluye una afirmación de principios y una manifestación normativa: el gobierno garantizará en la futura Estrategia Española de Empleo “la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad en el acceso y el mantenimiento en el empleo”; por otra parte, cuando sean derogadas las medidas de empleo que afectan a las personas con discapacidad, de acuerdo a lo dispuesto en la disposición derogatoria del RDL 3/2011, estas permanecerán en cualquier caso en vigor “en aquellas Comunidades Autónomas que no desarrollen acciones y programas propios en esta materia”.

Sólo he encontrado en el preámbulo una brevísima justificación del cambio, cual es “la necesidad de seguir avanzando en el objetivo de mejorar la eficiencia de nuestras políticas de empleos”. En cualquier caso, la modificación recoge fielmente la propuesta planteada en un informe del pasado mes de julio del Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad (CERMI) sobre “El futuro de las ayudas al empleo en el marco de las políticas de empleo”, en el que se manifestaba preocupación por la dispersión normativa en las ayudas al empleo de las personas con discapacidad, competencia autonómica, y se pedía que “deben ser normas estatales y obligatorias, y tener un carácter básico, susceptible de ser desarrollado por las comunidades autónomas”. La nota técnica del CERMI no es precisamente un canto de alabanzas a la actividad autonómica, afirmando que si no hay una normativa estatal, “problemas hoy reducidos y todavía en alguna medida controlables pero que, sin duda, agravados por una dispersión de ayudas, cuantías y beneficiarios, sumirían a España en un caos de regímenes de ayuda, compitiendo entre sí o recortando a su antojo”.

C) El número tres incorpora una nueva disposición adicional a la LE, previendo la consulta a los Consejos del Trabajo Autónomo y del Fomento de la Economía Social cuando se elabore la Estrategia Española de Empleo y el Plan Anual de Política de Empleo, en todo aquello que tenga “relación con las actuaciones de promoción del trabajo autónomo y de la economía social”. Se da respuesta, lo dice con total claridad el preámbulo, “a las peticiones de las organizaciones del sector”.

D) El número cuatro es una novedad propiamente dicha del RDL, en el bien entendido que su contenido ya se ha puesto en práctica en la Comunidad Autónoma del País Vasco con ocasión de las transferencias en materia de políticas activas de empleo. La norma posibilita (por cierto, ¿no puede hacerse ya sin necesidad de esta nueva norma?) que el gobierno y las CC AA suscriban convenios en los que se acuerden traspasos para que estas puedan participar “en la gestión de las bonificaciones de las cuotas sociales a la contratación indefinida respecto de los trabajadores y trabajadoras de los centros de trabajo radicados en su Comunidad Autónoma, así como respecto de los trabajadores y trabajadoras autónomos radicados en ella”. Obsérvese la similitud de la redacción con el texto del Real Decreto 1441/2010, de 5 de noviembre, de traspaso de funciones y servicios a la CC AA del País Vasco, en materia de fomento y apoyo al empleo, concretamente de “b) Los incentivos a la contratación, mediante el régimen de bonificaciones de las cuotas sociales, de conformidad con lo previsto en la legislación estatal, en relación con los trabajadores y trabajadoras de los centros de trabajo radicados en la Comunidad Autónoma del País Vasco, así como respecto de los trabajadores y trabajadoras autónomos radicados en la misma”.

Quiero pensar que el objetivo de esta norma, que faculta pero no obliga, es el de ir transfiriendo de forma gradual y paulatina la gestión de las bonificaciones, tal como han pedido varias CC AA desde que se aprobó dicho traspaso a la del País Vasco. En cualquier caso, está por ver qué ocurrirá con la aplicación práctica de este precepto ante un hipotético cambio de gobierno. En el preámbulo del RDL se argumenta que mediante este acuerdos se pretende incrementar la colaboración entre las Administraciones Públicas en la incentivación del empleo indefinido, partiendo de la conveniencia de adecuar las políticas activas de empleo “a las características del territorio” y por ello teniendo en cuenta la realidad del mercado de trabajo y “las peculiaridades de cada Comunidad Autónoma” (¿no sería mejor referirse a las “características o circunstancias” de cada autonomía?).

E) El artículo 2 modifica el apartado 8 de la disposición final primera del RDL 3/2011, e incorpora un representante de las Comunidades Autónomas “con voz y sin voto” al fondo de políticas de empleo, que será quien ostente la vicepresidencia del Consejo General del Sistema Nacional de Empleo. El fundamento de la modificación es literalmente el mismo que el de la enmienda antes examinada: se trata de garantizar que el criterio de las CC AA (¿sin voto?) “pueda ser tenido en cuenta en el desarrollo de las funciones atribuidas a dicho Comité”.

F) El artículo 3 modifica la LET, o por decirlo en términos correctamente jurídicos del Real Decreto legislativo 1/1995 de 24 de marzo por el que se aprueba su texto refundido (por cierto, ¿llegarán las editoriales jurídicas a incorporar esta modificación en los repertorios legislativos que publican en papel cada año al inicio del curso, o tendrán que anunciar su modificación, como ya vienen haciendo por otra parte, por Internet?). Se incorpora una nueva disposición adicional que modifica el RDL 10/2011, que recuérdese que ha entrado en vigor muy recientemente, el 31 de agosto.

En primer lugar, se aclara que la regulación del contrato de formación vigente hasta el 31 de agosto seguirá siendo de aplicación para aquellos proyectos de escuelas-taller, casa de oficios y talleres de empleo, y también para otros proyectos de empleo-formación promovidos por las autonomías, que hubieran sido aprobados o estuvieran pendientes de aprobación “en base a convocatorias efectuadas con anterioridad a las entrada en vigor del Real Decreto-Ley 10/2011 de 26 de agosto”. No alcanzo a entender muy bien la razón de este precepto, que reproduce sustancialmente la Resolución de 31 de agosto de 2011, del Servicio Público de Empleo Estatal, pero intuyo que se trata de evitar conflictos jurídicos que pudieran producirse en su momento por la aplicación de una Resolución que modifica una RDL, y de ahí, quiero pensar, que el legislador haya optado por trasladar el texto a una norma del mismo rango legal que la modificada.

En segundo término, se modifica el artículo 11.2 de la LET, obviamente en su nueva redacción que regula el contrato para la formación y el aprendizaje en virtud de los cambios introducidos en el RDL. De esta manera, se dispone que el límite de edad (30 años hasta el 31 de diciembre de 2013) y de duración (dos años, ampliables a tres en determinados supuestos) para esta modalidad contractual no será de aplicación cuando tales contratos (los nuevos de formación y aprendizaje, no los derogados) “se suscriban en el marco de las acciones y medidas establecidos en la letra d) del artículo 25.1 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo.”Cabe recordar ahora que el artículo 25 trata sobre la identificación y los ámbitos de las políticas activas de empleo, y en el conjunto de acciones y medidas que integran las políticas activas de empleo incluye en la citada letra d) “Oportunidades de empleo y formación: acciones y medidas que impliquen la realización de un trabajo efectivo en un entorno real y permitan adquirir formación o experiencia profesional dirigidas a la cualificación o inserción laboral”.

Por consiguiente, ha de quedar claro aquello que el preámbulo también trata de explicar: el “antiguo” contrato de formación podrá utilizarse sólo en los supuestos referenciados, mientras que el “nuevo” contrato para la formación y el aprendizaje no tendrá ni límite de edad para el sujeto contratado, ni tampoco de duración, cuando se formalice a partir del 31 de agosto en los supuestos contemplados en el artículo 25.1 d) de la LE.

4. Aquí acaba el capítulo I y por ello cabría pensar que concluyen las nuevas medidas complementarias en materia de políticas de empleo, pero no es así. Ya saben, he insistido mucho en ello en otras ocasiones, que hay que leer con extraordinaria atención las disposiciones adicionales, transitorias, finales y derogatorias de las normas. Afortunadamente esta vez sólo hay una disposición adicional de interés para mi estudio, pero también hay que fijarse en lo que falta en una disposición final. Por cierto, la lectura de las citadas disposiciones adicionales me recuerda las antiguas “Leyes de acompañamiento” que fueron declaradas no conformes a derecho por el Tribunal Constitucional, y hago esta afirmación porque cada disposición tiene su especificidad y no tiene que ver nada con las otras (infracciones y sanciones en el orden social, medidas sanitarias contra el tabaquismo, comunicación audiovisual, y medidas de apoyo a los deudores hipotecarios).

A) La disposición adicional primera modifica (¿era necesario?) el párrafo inicial del apartado 4 del artículo 25 de la LISOS, o más exactamente del texto refundido de dicha norma aprobado (y modificado en innumerables ocasiones) por el Real Decreto Legislativo 5/2000 de 4 de agosto. Dicho precepto, en su redacción vigente hasta ayer, regulaba las infracciones graves que podían cometer los solicitantes o beneficiarios de prestaciones por desempleo de nivel contributivo o asistencial, y ahora se amplía, en virtud de los cambios normativos en la protección social de los trabajadores autónomos, a “los trabajadores por cuenta propia solicitantes o beneficiarios de la prestación por cese de actividad”.

La razón de ser de este cambio puede ayudar a entender cómo se está legislando en materia laboral en España en los últimos tiempos: la disposición final segunda de la Ley 32/2010 de 5 de agosto por la que se estableció un sistema específico de protección por cese de actividad de los trabajadores autónomos, modificó el apartado 3 del artículo 24 de la LISOS justamente para incluir entre los sujetos que podían cometer infracciones graves en materia de empleo, junto a los ya existentes de los solicitantes o beneficiarios de prestaciones por desempleo de nivel contributivo o asistencial, a los “trabajadores por cuenta propia solicitantes o beneficiarios de la prestación por cese de actividad”.

Pues bien, la Ley 35/2010 de 17 de septiembre, sobre medidas urgentes de reforma del mercado de trabajo, modifica nuevamente la LISOS en su artículo 18 para adaptar la legislación sobre infracciones y sanciones en el orden social a la regulación de las agencias de colocación y de las empresas de trabajo temporal. Me interesa ahora destacar que el apartado nueve modifica el apartado 4 del artículo 25 y sólo se refiere a los “solicitantes o beneficiarios de prestaciones por desempleo de nivel contributivo o asistencial” y no a los posibles solicitantes y beneficiarios de la prestación por cese de actividad. Supongo que para evitar problemas de tipicidad de las infracciones que puedan cometer los trabajadores autónomos, y para evitar discrepancias jurídicas en sede administrativa y judicial, se ha optado por “recuperar” la redacción inicial de una norma.

Toda esta explicación no deja precisamente en muy buen el trabajo legislativo del Parlamento, pero ello sea probablemente resultado del importante número de reales decretos-leyes y de leyes sobre materias de empleo que han sido tramitadas y aprobadas desde el RDL 10/2010 de 16 de junio hasta el día de hoy.

B) la disposición final primera versa sobre el título competencial en virtud del cual se dicta…. el capítulo II. No hay ninguna referencia al título en el que sustenta la regulación de las medidas de políticas de empleo del capítulo I, sin duda el artículo 149.1.7ª de la Constitución. Supongo que habrá sido un lapsus del legislador, y sería conveniente que hubiera rápidamente una corrección de errores del texto.

5. Y tras todo lo explicado, ¿creen que existe la extraordinaria y urgente necesidad que el artículo 86.1 requiere para la aprobación de un RDL? Si nos atenemos a la explicación-justificación del preámbulo sobre la importancia de aplicar rápidamente las medidas aprobadas la respuesta será lógicamente positiva, aunque está por ver cuál será la rapidez de la aplicación de algunos de los nuevos preceptos. Si nos hemos de atener al espíritu de la Constitución y a la doctrina del TC, creo, y lo he dicho en más de una ocasión, que estamos haciendo un uso excesivo, jurídicamente hablando, de esta figura. Pero, ojala que los posibles defectos formales quedaran “enmendados” con el éxito de las medidas recogidas en el texto ¿Será así?

Buena lectura del RDL 14/2011 de 16 de septiembre.