Camino de la Europa 2020. La puesta en marcha de la nueva Estrategia europea (I).

1. El Consejo Europeo celebrado esta semana ha alcanzado un acuerdo, según puede leerse en sus conclusiones, sobre los “principales elementos” y los “objetivos claves” de la nueva estrategia europea, es decir la Estrategia “Europa 2020”, que será aprobada formalmente en el consejo de junio. Por consiguiente, será durante la presidencia española cuando se ponga en marcha la nueva línea de trabajo de los 27 para avanzar, así se cree y se desea, en una Europa económicamente más potente, socialmente sostenible y que apueste por la innovación y el conocimiento como eje de su actuación futura. Por decirlo con palabras del propio Consejo, “la nueva estrategia se centrará en aquellos ámbitos clave en que sea necesario actuar: conocimiento e innovación, una economía más sostenible, una elevada tasa de empleo e integración social”.

En gran medida, las conclusiones se inspiran, lógicamente, en los documentos que ha ido elaborando y presentado la Comisión Europea desde hace varios meses para encarar el futuro europeo aún cuando sin olvidar la búsqueda de soluciones a corto plazo para atajar la grave crisis económica y social que estamos sufriendo desde mediados de 2007, y hacen suyas las palabras del Presidente Durao Barroso, que afirmaba en el prefacio de la Estrategia 2020 que Europa “es capaz de encontrar un crecimiento inclusivo, sostenible e inteligente, de encontrar el modo de crear nuevos puestos de trabajo y de ofrecer una orientación a nuestras sociedades”.


El propósito de esta entrada del blog es analizar de qué forma se ha llegado a la aceptación de la nueva estrategia. Para ello, revisaré los documentos presentados por la Comisión, tanto los que afectan directamente a “Europa 2020” como algunos que proceden a evaluar los resultados de la llamada “Estrategia Lisboa 2000” y de los que pueden extraerse buenas pistas e ideas de qué es aquello en lo que ha acertado la UE desde que se aprobó, en una etapa económica y social bien distinta a la actual, la Estrategia de Lisboa y en qué ha fallado o no ha alcanzado los objetivos perseguidos. Para ello recupero también, reordenados y revisados, algunos comentarios que ya he ido efectuando en anteriores entradas, de documentos comunitarios y españoles.


Ya adelanto aquí que la Comisión ha propuesto cinco grandes objetivos para el próximo decenio, muchos menos de los existentes en la Estrategia de Lisboa, cuantificables y que deberán ser alcanzados tanto en el ámbito de la UE como por los Estados miembros (teniendo en cuenta, ciertamente, las circunstancias nacionales propias), de los que el Consejo Europeo de esta semana ha aceptado ya tres, los referidos al empleo, la investigación y la innovación, y el cambio climático, mientras que ha aplazado para su hipotética aprobación en la reunión de junio los vinculados a la educación y a la lucha contra la pobreza.


2. Con respecto a la evaluación de la Estrategia de Lisboa hay un importante documento de trabajo de la Comisión del mes de febrero que debe merecer mi atención desde la perspectiva de las políticas de empleo y que incorpora algunas reflexiones que son útiles para poder comprender mejor que ha ocurrido con dicha Estrategia. También quiero resaltar que la Confederación Europea de Sindicatos se ha mostrado crítica con la concreción, en especial a partir de 2005, de la Estrategia de Lisboa, ya que si bien la apoyó en el momento de su puesta en marcha, después ha valorado negativamente que la prioridad se fuera deslizando hacia los aspectos económicos, “rompiendo así el equilibrio con las dimensiones ambientales y sociales”, si bien no deja de subrayar como son las medidas sociales, las más criticadas desde sectores neoliberales, las que han ayudado a paliar los efectos de la crisis; es decir, “irónicamente, una vez instalada la crisis, son el estado del bienestar y los servicios públicos los que han actuado como estabilizadores automáticos y con la ayuda de medidas keynnesianas de estímulo económico se ha impedido que la recesión de la UE se convierta en depresión”.


La idea principal del documento comunitario pivota sobre la bondad inicial de la estrategia de Lisboa para dar respuesta a los retos de la globalización y del envejecimiento, y para conseguir una Europa competitiva y dinámica, sostenible y cohesionada socialmente, pero cuya estructura de funcionamiento fue evolucionando de forma gradual (aunque se corrigiera parcialmente en la revisión de 2005) “hacia una estructura excesivamente compleja, con objetivos y acciones múltiples y una división confusa de las responsabilidades y tareas, particularmente entre la UE y el nivel nacional”; no obstante, también se valora, desde otra perspectiva, que la Estrategia haya sido flexible para adaptarse a los nuevos retos y prioridades políticas que han ido surgiendo durante la década (se presta especial atención a las cuatro áreas prioritarias fijadas desde 2005 y que en buena medida van a seguir estando bien presentes en la nueva Estrategia: investigación e innovación, inversión en las personas y modernización de los mercados de trabajo; apertura del potencial empresarial, particularmente para las pymes,; energía y cambio climático).


No menos importante es destacar que durante el decenio que concluye, la UE ha pasado de 15 a 27 miembros, que el euro, adoptado en 1999, ya es moneda en 16 Estados de la UE y ha contribuido a la estabilidad macroeconómica, y que la situación económica y social, en términos básicamente de población empleada, ha sido bastante favorable durante buena parte del período de aplicación de la anterior Estrategia pero se ha visto sensiblemente afectada por la importante crisis económica iniciada en los Estados Unidos a mediados de 2007, con un crecimiento del desempleo que ha alcanzado cerca del 10 % en la UE en 2009, pero que no debe hacer olvidar que antes de la crisis se crearon 18 millones de nuevos puestos de trabajo, y que las políticas activas de empleo puestas en marcha ha contribuido a la mejora de la situación social en los Estados miembros y al mismo tiempo han ayudado a evitar que la situación del mercado laboral fuera más complicada cuando se inició la crisis económica.


La referencia a la crisis es recurrente en todos los documentos europeos, e incluso es un punto básico de partida para proponer la nueva Estrategia, aunque mi parecer es que se hubiera aprobado también de no producirse aquella, por la necesidad de revisar la Estrategia de Lisboa una vez que llega a su fin este año, y la necesidad de encararla desde Europa teniendo presente el proceso de globalización económica y social que vivimos, también. Sirva como ejemplo significativo una de las primeras frases del documento de la Estrategia 2020: “Europa se enfrenta a un momento de transformación. La crisis ha echado por tierra años de progreso económico y social y expuesto las debilidades estructurales de la economía europea. Mientras tanto, el mundo se mueve con rapidez y los retos a largo plazo (mundialización, presión sobre los recursos, envejecimiento) se intensifican. La UE debe tomar en sus manos su propio futuro”.


Probablemente, una de las ideas más relevantes del documento de evaluación, y que sin duda ha inspirado las nuevas propuestas comunitarias, es la necesidad de reducir los objetivos prioritarios, tanto comunitarios como estatales, y que sean claro y puedan medirse y evaluarse de forma rápida y adecuada, formulándose la crítica de que si bien las directrices aprobadas durante este decenio eran amplias y podían haber ayudado a sentar las bases conceptuales de las reformas, “su carácter genérico y la falta de una jerarquía interna limitaron su impacto en las políticas nacionales”. No menos cierto, no obstante, es que los objetivos se enmarcan en un amplio proceso de desarrollo de las tres grandes prioridades, repetidamente citadas en todos los documentos que serán objeto de análisis por mi parte, de crecimiento inteligible, sostenible e integrador, y que la propia Comisión reconoce que no son exhaustivos, “ya que será precisa una amplia gama de acciones a nivel nacional, comunitario e internacional para sustentarlos”.


3. Mi mirada se pone ahora en un importante documento presentado el 24 de noviembre de 2009 por la Comisión, con el que se pretendió abrir un amplio debate para definir las líneas maestras de por dónde debe ir la política comunitaria, cuáles deben sus prioridades y objetivos, durante el próximo decenio. Y digo que se pretendió iniciar un amplio debate porque se abrió un período hasta el 15 de enero de 2010 para recabar todas las observaciones, comentarios, sugerencias y críticas que se desearan formular al documento que lleva por título “Consulta sobre la futura estrategia UE 2020” y con el que se pretendía llegar a la definitiva aprobación del nuevo programa de acción a largo plazo que sustituya a la estrategia de Lisboa, cuyos contenidos, reitero, siguen siendo válidos en una buena medida pero que fue adoptada en un momento en que la situación política, económica y social era sensiblemente distinta de la actual.

De manera especial, y por lo que respecta al ámbito laboral, quiero destacar que una de las ideas o tesis generales del documento es buscar cómo adoptar y poner en marcha nuevas políticas que refuercen la cohesión social, aborden el desempleo y refuercen la inclusión social, “garantizando en todo momento el buen funcionamiento de los mercados laborales”, insistiéndose en la importancia del incremento de la tasa de participación femenina en el mercado de trabajo y en la mejora de los sistemas educativos para hacer frente a los nuevos retos culturales y productivos que se derivan de la sociedad del conocimiento, medidas por cierta que encontramos también en los documentos comunitarios de la mayor parte de los años de la década que está a punto de concluir.

La Comisión plantea una nueva estrategia que debe estar basada en tres prioridades: en primer lugar, la creación de valor “basando el crecimiento en el conocimiento”, ya que vivimos en un entorno económico y social donde parece que será la innovación, tanto en los productos como en los procesos, la que marcará la diferencia; en segundo término, la potenciación del papel de los ciudadanos en sociedades inclusivas, siendo ésta la referencia o propuesta con contenido más directamente vinculada al empleo ya que se pone el acento en la necesaria capacidad de adaptación del personal para poder acceder a los nuevos empleos que ofrecerá la sociedad más creativa e innovadora (una nueva versión de la flexiguridad a mi parecer); por fin, la creación de una economía competitiva, conectada y más respetuosa del medio ambiente, con una apuesta decidida por una reducción del consumo de recursos y energías no renovales y por unas políticas muy respetuosas con el medio ambiente y que incentiven la creación de empleo en el ámbito de los llamado “sectores verdes”.

Con relación a la primera prioridad, se apuesta de forma decidida por potenciar en los próximos años la educación y la investigación, la innovación y la creatividad, con una especial atención a las posibilidades que ofrece la economía digital. Desde mi perspectiva universitaria, me interesa destacar el énfasis del documento en la mejora de la calidad, de la investigación, y en especial en el refuerzo de las políticas de movilidad de los estudiantes “con el fin de adquirir conocimientos, de aprender nuevas lenguas, de adquirir experiencia viviendo y estudiando en el extranjero y de construir redes”.

El apartado dedicado a la potenciación de los ciudadanos en sociedad inclusivas bebe en gran medida de otros textos comunitarios publicados en los últimos años y a algunos de los cuales he dedicado especial atención en el blog, poniéndose el acento en la capacidad de adaptación, no para un puesto de trabajo sino para el acceso a los empleos que ofrece que el mercado de trabajo, y con petición de apoyo a los poderes públicos para facilitar este tránsito de forma adecuada, con mención expresa a una medida que está ya siendo utilizada en algunos países europeos y que en España está siendo objeto de atención con ocasión de los debates sobre la posible reforma laboral, y me refiero a los períodos de desempleo parcial combinados con acciones de formación. La capacidad de adaptación incluye la política de formación y aprendizaje a lo largo de toda la vida, junto con políticas de protección social en los períodos de tránsito entre el empleo (a tiempo completo o parcial, por cuenta ajena o propia) la formación y en desempleo. Por cierto que la Comisión destaca de forma específica el potencial existente de incremento del empleo entre la población inmigrante (aunque no creo que ese sea precisamente el supuesto de España, dado que la tasa de actividad de la población extranjera es superior en más de 19 puntos a la española), con especial atención a “los inmigrantes con bajos niveles de educación, las mujeres y los inmigrantes recién llegados”.

No dejaba ciertamente de ser ambicioso el objetivo global perseguido y marcado para el año 2020, aún cuando pudiera objetársele que no incluyera datos cuantitativos, a diferencia de los contenidos en la Estrategia de Lisboa sobre tasas de empleo de toda la población, de las mujeres y de los trabajadores de edad avanzada: “más puestos de trabajo, mayores tasas de empleo para la población en edad de trabajar, mejores empleos, con una productividad cada vez mayor y de mejor calidad, y equidad, seguridad y oportunidades, a fin de que todos tengan la posibilidad real de incorporarse al mercado laboral, de crear empresas y de gestionar las transiciones del mercado laboral gracias a regímenes sociales y de bienestar modernos y financieramente viables”.

Por fin, la creación de una economía competitiva, conectada y más respetuosa con el medio ambiente, requería según la Comisión de un uso más eficiente de los recursos todavía disponibles y de aplicación de nuevas tecnologías respetuosas con el medio ambiente y que creen empleos estables y de calidad. Para conseguir este objetivo hay que potenciar tanto la creación de nuevas actividades emergentes como la reestructuración de buena parte de los existentes, destacándose que la consecución de estos objetivos “será un elemento esencial para que la UE pueda ser competitiva en un mundo en el que todos los países estarán buscando soluciones para responder a estos desafíos”.