viernes, 21 de marzo de 2008

La regulación de la formación de oferta en el marco del subsistema de formación profesional para el empleo. La Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo.

1. El Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, que finalmente vio la luz pública el día 11 de abril de 2007 en el BOE, y que entró en vigor al día siguiente de su publicación, es sensiblemente diferente de los primeros borradores de dicho texto que se elaboraron a finales de 2005. Desde el primer texto que fue presentado a las Comunidades Autónomas por parte del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales hasta llegar al documento definitivo media un largo trecho que se concreta, básicamente, en dos grandes ámbitos: de una parte, la introducción de numerosas referencias a las Comunidades Autónomas y a sus competencias de gestión en el ámbito de la formación profesional, mejoras normativas que ya fueron introducidas en las modificaciones de Ordenes ministeriales dictadas en desarrollo del Real Decreto 1046/2003; de otra, el importante incremento de las cuantías de que han dispuesto las Comunidades Autónomas para gestionar las políticas de formación profesional para el empleo. No conviene olvidar, por otra parte, que el texto que se aprobó por la Comisión Sectorial de Asuntos Laborales a finales de noviembre de 2006 contó con el visto bueno tanto de las autoridades estatales como de todas las representaciones autonómicas.

No obstante, el gobierno catalán planteó conflicto positivo de competencias al gobierno del Estado por entender que el Real Decreto vulnera los títulos competenciales autonómicos recogidos en la Ley Orgánica 6/2006 de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, y la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la territorialización de los fondos destinados a la formación continua. Es cierto, y ello llevó al gobierno catalán a presentar el conflicto de competencias ante el TC, que el Real Decreto mantiene buena parte de la estructura del sistema de financiación que proviene del Real Decreto 1046/2003 de 1 de agosto, señaladamente la dedicación de una parte del montante económico que se obtiene en concepto de pago de la cuota de formación profesional para bonificar las acciones formativas empresariales. Dicha estructura recibió serias críticas por el TC en varias sentencias dictadas los años 2002, 2003 y 2004 con ocasión de la resolución de conflictos competenciales planteados por las Comunidades Autónomas de Cataluña y Galicia, y por consiguiente, en el plano de la opción de estricta técnica jurídica, se mantuvo por la autonomía catalana el mismo criterio que en el año 2003, añadiéndose el fundamento del artículo 170.2 del EAC, que atribuye de forma expresa a la Generalidad la competencia ejecutiva en materia de “b) Las políticas activas de ocupación, que incluyen la formación de los demandantes de ocupación y de los trabajadores en activo, así como la gestión de las subvenciones correspondientes. La Generalidad participa en los planes o actividades de formación que superen el ámbito territorial de Cataluña”.

2. Señalo a continuación los aspectos más destacados de la norma, cuya finalidad es la regulación de las distintas iniciativas que configuran el subsistema de formación profesional para el empleo, así como también su régimen de funcionamiento y participación y su estructura organizativa y de participación institucional.

A) El capítulo primero incluye el objeto de la formación, su finalidad y principios generales, el ámbito de aplicación de la norma, la concreción de qué debe entenderse por iniciativas de formación para el empleo – acciones en las empresas con inclusión del permiso individual de formación, contratos programa y acciones complementarias y de acompañamiento--, el acceso a la formación de colectivos prioritarios con fijación de un porcentaje mínimo para su participación en las acciones que se lleven a cabo -- conceptuándose como tales a los trabajadores de las pymes (en especial de las de menos de 50 trabajadores), mujeres, discapacitados, mayores de 45 años y trabajadores no cualificados -- y, por fin, la financiación y distribución de créditos. Merecen destacarse, a mi parecer, los siguientes aspectos.

a) La conceptuación, como principios generales, de la unidad de caja de la cuota de formación profesional, el protagonismo de los agentes sociales y de la negociación colectiva en el desarrollo del subsistema de formación profesional para el empleo, la unidad de mercado de trabajo y de la libertad de circulación de los trabajadores en todo el ámbito territorial estatal y comunitario, y la colaboración y coordinación entre las Administraciones competentes. Con respecto a este último punto, me parece importante destacar la afirmación contenida en la introducción de la norma sobre el respeto por parte del nuevo modelo de las competencias de gestión autonómicas, “en línea con las citadas Sentencias del Tribunal Constitucional de abril y octubre de 2002, y profundiza en la cooperación entre las Administraciones autonómicas y la Administración General del Estado”.

b) El ámbito de aplicación se extiende a todas las iniciativas financiadas, en todo o en parte, con cargo a los presupuestos del Sistema Público de Empleo Estatal, ya sea directa o indirectamente, y recuérdese que dicha financiación se establecerá en la Ley de Presupuestos Generales del Estado. Serán beneficiarios, con carácter general los trabajadores asalariados ocupados que coticen a la Seguridad Social en concepto de formación profesional, así como también los trabajadores fijos discontinuos en los períodos de no ocupación, los trabajadores que se encuentren en situación de desempleo cuando se encuentren en período de formación y los trabajadores acogidos a regulación de empleo en sus períodos de suspensión de empleo por expediente autorizado (artículo 3.2 a). Por lo que respecta a trabajadores que no cotizan por la contingencia de formación profesional (Ej.: autónomos) podrán acceder por vía de contratos programas, y en cuanto al personal al servicio de las Administraciones Públicas su participación también será posible de acuerdo con el procedimiento específico que se establezca en los acuerdos de formación continua para las mismas.

B) El capítulo II regula la formación profesional para el empleo, distinguiendo entre la formación de demanda (acciones formativas de las empresas y permisos individuales de formación) y la formación de oferta. La definición general de acción formativa es la de aquella “dirigida a la adquisición y mejora de las competencias y cualificaciones profesionales, pudiéndose estructurar en varios módulos formativos con objetivos, contenido y duración propios”.

En el bloque de formación de demanda, considerando como tal la que responde a las necesidades específicas de formación de las empresas y trabajadores, la norma incluye la asignación a las empresas de una cuantía para formación, la previsión de la cofinanciación por parte de las empresas, la obligación de facilitar información a la representación legal de los trabajadores de acuerdo con lo establecido en la Ley del Estatuto de los trabajadores, una política de apoyo a las pymes, la ejecución de las acciones formativas, y la justificación de su coste.

Merece destacarse a mi parecer la asignación a cada empresa de un “crédito para la formación” para las acciones que realice con su plantilla, incluidos los permisos individuales de formación solicitados por los trabajadores para mejorar su capacitación personal y profesional. La cantidad de dicho crédito será la que resulte de aplicar a la cuantía anual ingresada por la empresa en concepto de formación profesional durante el año anterior el porcentaje de bonificación que anualmente se establezca, que variará en función del tamaño de la empresa. La norma prevé que las empresas de menor dimensión tendrán un mayor porcentaje de bonificación, así como también ya avanza la regulación de un régimen específico para las microempresas de uno a cinco trabajadores, ya que para estas, en lugar de un porcentaje se garantizará un “crédito de bonificación”, que podrá ser superior a la cuota que por la contingencia de formación profesional se ingrese a la Seguridad Social. Igualmente, otra diferencia muy importante entre las microempresas citadas y el resto es que estas últimas deberán cofinanciar obligatoriamente con sus propios recursos una parte de la formación, según los porcentajes mínimos que se establezcan sobre el coste total de la formación y en función del tamaño de las empresas, mientras que las primeras quedan exoneradas de dicha responsabilidad.

En este capítulo II también se regula la formación de oferta, eje central de esta nueva entrada del blog, puesta en marcha por las Administraciones laborales competentes y que tiene por finalidad ofrecer a los trabajadores, ocupados y desempleados, una formación suficientemente adecuada a sus propios intereses y a las necesidades del mundo empresarial, que les posibilite el acceso diversificado al mercado de trabajo. La norma diferencia entre los planes de ámbito estatal y los de ámbito autonómico, previendo la posibilidad de que las Comunidades Autónomas pongan en marcha programas propios y específicos “para la formación de personas con necesidades formativas especiales o que tengan dificultades para su inserción o recualificación profesional”, y también establece una clara diferencia entre los dirigidos a los empleados y los que tienen como público a los desempleados.

Por último, en el capítulo II se regula la formación en alternancia con el empleo, que incluye los acciones formativas de los contratos de para la formación y los programas públicos de empleo-formación realizados por las Administraciones Públicas. La finalidad de esta formación, según dispone el artículo 26.1, es “contribuir a la adquisición de las competencias profesionales de la ocupación mediante un proceso mixto, de empleo y formación, que permite al trabajador compatibilizar el aprendizaje formal con la práctica profesional en el puesto de trabajo”.

C) El capítulo III regula las acciones complementarias y de acompañamiento a la formación, aquellas que tienen por objeto, con carácter general, efectuar investigación y prospectiva del mercado de trabajo para poder determinar las necesidades de formación de los trabajadores. La concesión y pago de las subvenciones que se concedan para su realización corresponderá al SPEE siempre que afecten a un ámbito territorial supraautonómico, y si son de ámbito autonómico se aplicarán los mecanismos de distribución territorial previstos en el artículo 153 de la Ley General Presupuestaria. En cualquier caso, se prevé que el SPEE establecerá, en el marco del Sistema Nacional de Empleo y previo informe de la Comisión Estatal de formación para el empleo en el seno del Consejo General del Sistema Nacional de Empleo, “los instrumentos necesarios para garantizar la coordinación entre las acciones que se realicen en los ámbitos estatal y autonómico, a fin de asegurar la complementariedad de las acciones ejecutadas en los mismos”.

3. La Orden TAS/2388/2007, de 2 de agosto, publicada en el BOE del día 4 y que entró en vigor al día siguiente de su publicación, tuvo por finalidad desarrollar el Real Decreto 395/2007 de 23 de marzo en el ámbito de la formación de oferta desarrollada en el ámbito de la Administración General del Estado. Por lo que respecta a la formación llevada a cabo por las Comunidades Autónomas, la norma remitía a la normativa vigente mientras no se completara el desarrollo del citado Real Decreto.

Igualmente, se reguló la convocatoria de concesión de subvenciones para poder llevar a cabo dicha formación en el ámbito estatal, desarrollada por la Resolución de 14 de agosto del Servicio Público de Empleo Estatal. La norma, que entró en vigor al día siguiente de su publicación, tuvo por finalidad aprobar la convocatoria para la concesión de subvenciones que financiaran los planes de formación dirigidos prioritariamente a los trabajadores ocupados y que se llevaran a cabo mediante la suscripción de convenios de ámbito estatal. Fueron objeto de regulación los planes de formación intersectoriales generales, los dirigidos a la economía social, aquellos que se refieren al trabajo autónomo, y los planes de formación sectoriales.

Tales planes, ajustados a las bases establecidas en la Orden TAS/2388/2007 de 2 de agosto y al Real Decreto 395/2007 de 23 de marzo, deberán ofrecer una formación ajustada a las necesidades del mercado de trabajo, de tal forma que atiendan tanto las necesidades y requerimientos de las empresas como las aspiraciones de promoción profesional y desarrollo de los trabajadores. Recuérdese que, como regla general, las acciones formativas no podrán tener una duración inferior a 6 horas ni superior a 270 horas.

Si bien los planes de formación se dirigen de forma prioritaria a los trabajadores ocupados, la norma también prevé la posible participación de trabajadores en situación de desempleo, cuyo número no podrá superar el 40 % del total de los participantes en las acciones formativas, y que podrán beneficiarse de las becas y ayudas previstas en la Orden antes citada. Igualmente, se prevé la posibilidad de participación del personas de las Administraciones Públicas en los planes de formación intersectoriales, con el límite del 10 % del total, y de los cuidadores no profesionales de las personas en situación de dependencia cuando la formación se lleve a cabo en el marco de una oferta sectorial y en acciones específicas propias de su actividad de cuidadores (Ej.: servicios de atención a las personas dependientes y promoción de su autonomía personal).

La partida presupuestaria asignada al efecto fue de 382.386.777 euros para el año 2007, con cofinanciación a cargo del Fondo Social Europeo hasta los 196.568.216 euros, con reglas específicas y concretas según las actividades y los territorios donde se lleve a cabo la actividad formativa. La actividad formativa en materia de prevención de riesgos laborales y la dirigida al sector de la economía social era subvencionada en todo el territorio, dedicándose 35.506.906 a varias Comunidades Autónomas entre las que se encuentra Cataluña. La restante partida presupuestaria se repartía entre las restantes Comunidades Autónomas, en las que también podían cofinanciarse las acciones formativas en empresas de menos de 250 trabajadores y las dirigidas a mujeres, mayores de 45 años y trabajadores de baja cualificación.

Más concretamente, para los planes de formación intersectorial generales se destinó la cantidad de 38 millones de euros, de los que un total de 6 debían dedicarse a acciones que posibiliten el reciclaje y recualificación de trabajadores desde unos sectores a otros; para la economía social y el trabajo autónomo se destinó la misma cantidad para cada uno de ellos, 9.559.669 euros; en fin, los planes de formación sectoriales recibieron, como no podía ser de otra forma, el grueso de la financiación, que alcanzó los 325.267.439 euros.

En el anexo II de la norma encontramos la referencia de los ámbitos sectoriales de las acciones formativas y el presupuesto de referencia asignado. Cabe destacar las partidas asignadas al sector del comercio (cerca de 45 millones), construcción (casi 49 millones), metal (más de 40 millones) y hostelería (más de 30 millones).

4. La Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, publicada en el BOE del día 18 y que entró en vigor al día siguiente de su publicación, tiene por finalidad desarrollar el Real Decreto 395/2007 de 23 de marzo en el ámbito de la formación de oferta; más concretamente, el texto se refiere al “desarrollo parcial”, y su ámbito de aplicación se extiende a todo el Estado, derogando la Orden TAS/2388/2007 de 2 de agosto y las disposiciones que la desarrollen.

Es decir, la norma regula las bases de aplicación por las diferentes Administraciones Públicas en sus ámbitos de gestión, y de ahí que en la propia introducción se destaque que las convocatorias de las subvenciones corresponde tanto al Estado como a las Comunidades Autónomas en sus respectivos territorios, “respetando las competencias de gestión de las Comunidades Autónomas, así como sus propias competencias de autoorganización”, y que la norma regula “un conjunto de disposiciones comunes para todas las subvenciones que se concedan en régimen de concurrencia competitiva por las diferentes Administraciones Públicas, sin perjuicio de la competencia de autoorganización que tienen reconocida las Comunidades Autónomas”. El título competencial de la norma es el artículo 149.1.7 de la Constitución, es decir la atribución al Estado de la competencia exclusiva en materia laboral, sin perjuicio de su ejecución por las Comunidades Autónomas.

El objetivo principal del texto comentado, en sintonía lógica con lo dispuesto en el Real Decreto, es el de “integrar y dar un tratamiento coherente y unitario a toda la formación de oferta que se dirija al conjunto de trabajadores, que trascienda la visión estanca de, por un lado, ocupados, y, por otro, desempleados”.

A) El capítulo I regula las disposiciones generales. Serán objeto de financiación los planes de formación dirigidos prioritariamente a los trabajadores ocupados, las acciones que tengan como público preferente a los desempleados; aquellas medidas dirigidas a facilitar la formación de personas con necesidades formativas especiales o que tengan dificultades para su inserción o recualificación profesional, la formación dirigida a personas en situación de privación de libertad y la que tiene como sujetos beneficiarios a los militares profesionales de tropa y marinería que mantienen una relación laboral de carácter temporal con las Fuerzas Armadas, y por fin aquellas acciones formativas que incluyan compromisos de contratación dirigidos prioritariamente a desempleados. Cada uno de estos planes es regulado en los capítulos posteriores. Igualmente, la norma regula las compensaciones económicas que recibirán las empresas por permitir la realización de prácticas profesionales no laborales de los trabajadores que las efectúen, y las ayudas y becas reconocidas a los trabajadores desempleados que participen en acciones formativas.

Por lo que respecta a los sujetos beneficiarios de las subvenciones, tendrán dicha condición las organizaciones sindicales y empresariales más representativas y las representativas en el correspondiente sector, y en su propia ámbito de la economía social y del trabajo autónomo aquellas organizaciones y asociaciones intersectoriales representativas y que tengan “suficiente” o “mayor” implantación, respectivamente, en el ámbito territorial de aplicación. La norma ya se refiere de forma expresa a las organizaciones representativas de trabajadores autónomos reguladas en el artículo 21 de la Ley 20/2007 de 11 de julio, del Estatuto del trabajo autónomo.

A destacar, por la importancia que puede tener para las asociaciones dedicadas a fomentar el empleo de inserción para colectivos en situación o riesgo de exclusión social, en línea de las posibilidades ofrecidas por la Ley 44/2007, de 13 de diciembre, para la regulación del régimen de las empresas de inserción, que en los planes de formación para colectivos desfavorecidos podrán tener la condición de sujetos beneficiarios de las subvenciones “las entidades que se determinen en la normativa reguladora de dichos programas en función de los objetivos y contenido de la actividad formativa”. En tales planes podrá impulsarse la participación de las Administraciones Locales “y de otras instituciones públicas o entidades sin ánimo de lucro que tengan entre sus fines la formación o inserción profesional de los colectivos de trabajadores a los que se dirigen estos programas”.

Entre los colectivos prioritarios de acceso a la formación deberán incluirse como mínimo en todas las convocatorias a las mujeres, las personas con discapacidad y los trabajadores con baja cualificación, y en dichas convocatorias deberán también delimitarse las áreas prioritarias para la acción formativa, en el bien entendido que se considerarán como tales, según dispone el artículo 6.2, las relativas a tecnologías de la información y comunicación, la prevención de riesgos laborales, la sensibilización en medio ambiente, la promoción de la igualdad y la orientación profesional, con una cláusula abierta de cierre para poder incluir en su caso “aquellas otras que se establezcan por la Administración competente”.

B) El capítulo II regula las modalidades de desarrollo de la formación de oferta. La sección primera contempla las disposiciones comunes al procedimiento de concesión de subvenciones en régimen de concurrencia competitiva, y cabe destacar que la subvención se establecerá mediante módulos alumno/hora formativa y según se trate de modalidad presencial, a distancia convencional, teleformación o mixta. El anexo I recoge las cuantías establecidas, que distinguen según el nivel de formación sea básico o superior. En la modalidad presencial la cuantía será de 9 y 13 euros respectivamente, mientras que en las modalidades de teleformación y a distancia convencional la cuantía es de 7,5 y 5,5 euros, respectivamente; por fin, en el supuesto de formación mixta se aplicarán los módulos anteriores en razón de las horas de formación que se hayan desarrollado según cada modalidad. La norma faculta a las Administraciones públicas competentes para incrementar hasta un 50 % la cuantía de módulo económico superior de la modalidad presencial, si bien este incremento no podrá superar en ningún caso el 50 % de los fondos destinados a la financiación de las acciones, incremento posible “en función de la singularidad de determinadas acciones formativas que por su especialidad y características técnicas precisen de una financiación mayor”. Como regla general se entenderá que un alumno ha realizado la actividad formativa cuando haya asistido, como mínimo, al 75 % de las mismas (modalidad presencial), o cuando haya realizado el mismo porcentaje de controles periódicos (modalidad de teleformación).

La sección segunda regula los planes de formación de ámbito laboral dirigidos prioritariamente a los trabajadores ocupados, que podrán ser tanto de carácter intersectorial como sectorial, debiendo señalarse que en los primeros se podrá incluir la formación dirigida a la capacitación para la realización de las funciones propias de la representación legal de los trabajadores, mientras que en los segundos tendrán cabida acciones dirigidas al reciclaje y recualificación de trabajadores procedentes de sectores en situación de crisis. Al objeto de que los trabajadores interesados puedan ejercer su derecho a la formación, el sujeto beneficiario de la subvención deberá dar a conocer las acciones formativas que promueva entre las empresas y trabajadores a los que va dirigida la formación (Art. 17.5).

La sección tercera se dedica a las acciones formativas dirigidas prioritariamente a los trabajadores desempleados, de carácter anual o plurianual, e incluye tanto las acciones formativas convocadas por las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias como aquellas que se desarrollen en ámbitos territoriales en que no se hayan asumido las competencias en materia de gestión de la formación profesional ocupacional (País Vasco y ciudades autónomas de Ceuta y Melilla), y aquellas que incluyan compromisos de contratación en un porcentaje no inferior al 60 % de los trabajadores formados, debiendo ser los contratos de duración preferentemente indefinida o como mínimo de seis meses de duración. En los convenios que se suscriban entre el SPEE y las empresas, entidades o asociaciones que adquieran los compromisos de contratación deberán delimitarse de forma clara y detallada el ámbito geográfico y las áreas formativas en las que se prevé la colaboración. Como curiosidad jurídica, sin que alcance a entender cuál es la razón de ser de dicha referencia, se afirma en el artículo 21.2 que los contratos de trabajo que se suscriban con los trabajadores previamente formados “serán conformes a la normativa laboral vigente”.

La sección cuarta regula otras modalidades de desarrollo de la formación de oferta, como ya he indicado con anterioridad (colectivos desfavorecidos y militares profesionales de tropa y marinería).

El capítulo III regula las prácticas profesionales no laborales en empresas y régimen de becas y ayudas a desempleados. Por lo que respecta a las primeras, su objetivo es el de conseguir que los participantes adquieran una mayor formación a través de la experiencia real en el trabajo, y para facilitar su realización las empresas que las posibiliten percibirán una subvención de 6 euros por alumno y hora de prácticas. En cuanto a las becas, dirigidas de forma prioritaria a personas desempleadas con discapacidad o con especiales déficit formativos, su cuantía máxima será de 9 euros por día lectivo de asistencia, con un posible incremento del 50 % cuando vayan dirigidas a personas con especiales dificultades de inserción en el mercado laboral, y su percepción será incompatible con la percepción de la prestación por desempleo o del subsidio. Por fin, la norma también contempla ayudas de transporte, manutención y alojamiento para los participantes en las acciones formativas, en los términos regulados en el artículo 26 y el anexo III.

No menos importante es la ayuda a la conciliación de la actividad formativa con el cuidado de hijos menores de 6 años o familiares dependientes hasta el segundo grado, que será del 75 % del IPREM diario por día de asistencia, siempre y cuando el perceptor de la ayuda no haya rechazado ofertas de empleo adecuadas o se haya negado a participar en acciones formativas con anterioridad, y también que sus ingresos no superen el 75 % IPREM, en el bien entendido que se computará como renta, según dispone el artículo 27, “el importe de los salarios sociales, las rentas mínimas de inserción o las ayudas análogas de asistencia social concedidas por las Comunidades Autónomas”.

C) El capítulo IV regula los centros y entidades de formación que podrán impartir la formación de oferta, que serán aquellos debidamente inscritos y acreditados en el registro de la Administración Pública competente en el territorio en que radiquen. Al objeto de mantener un registro de centros formativos de todo el Estado, la norma establece los adecuados mecanismos de coordinación para la transmisión de información entre el SPEE y los Servicios Públicos de Empleo autonómicos. Además de la obligatoriedad de disponer de los espacios, instalaciones y recursos requeridos en los programas formativos asociados a cada uno de los certificados de profesionalidad, los centros deberán “colaborar en los procesos para la selección de alumnos y para su inserción en el mercado de trabajo, en la forma que se determine por la Administración laboral competente” (Art. 31).

D) El capítulo V regula la calidad, evaluación, seguimiento y control de la formación, con especial atención al impacto de la misma sobre el acceso y el mantenimiento en el empleo de los trabajadores y de su adecuación a las necesidades del mercado laboral y de las empresas. Las actuaciones de seguimiento y control deberán cubrir como mínimo el 5 % de los recursos públicos asignados a cada modalidad de formación de oferta, y deberá evaluarse y controlarse una muestra representativa de al menos el 5 % de los grupos de formación que se impartan. El SPEE y las Comunidades Autónomas elaborarán un programa coordinado de seguimiento y control de la formación de oferta, en el marco de la programación anual de trabajo del Sistema Nacional de Empleo.

E) Por último, el anexo I detalla el importe y los módulos económicos máximos, mientras que el anexo II especifica los costes financiables y los criterios de imputación, entre los que se incluyen las retribuciones de los formadores internos y externos y los costes asociados de la actividad formativa. Por fin, el anexo III regula la cuantía de las becas y ayudas, y el anexo IV la clasificación de sectores afines.

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