Del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 1979 al de 2006.

El profesor Francisco Pérez Amorós, una de las plumas más autorizadas de la doctrina iuslaboralista española en materia de estudio y análisis de la distribución competencial entre Estado y autonomías en materia laboral y de protección social, abordó hace dos años de forma exhaustiva el contenido del EAC de 1979 (“Repartiment de competències normatives entre l’Estat i la Generalitat en matèria laboral i de protecció social ». Pérez Amorós F. i Esteban Legarreta R. (directors). El marc català de relacions laborals. Volum I, CTESC, Barcelona, 2005, pàgs. 14 a 101). Me interesa ahora destacar de su brillante aportación la formulación de una serie de “ideas-fuerza” que guían su estudio, y que me permito ahora en gran medida utilizar en mi reflexión para ver en qué medida la realidad jurídica del año 2006, y en concreto el Estatuto de Autonomía catalán, ha cambiado sustancialmente, o no, con respecto a la del año 1979.

A) En primer lugar, se argumenta que no toda la materia laboral queda sometida al reparto competencial diseñado por los artículos 149.1.7º de la CE y el artículo 11.2 del EAC de 1979. Trasladada esta reflexión al nuevo EAC sigue siendo válida en cuanto que hay preceptos estatutarios no incluidos en el artículo-marco, el 170, que también inciden sobre la materia laboral de forma indirecta, señaladamente por ejemplo la atribución a las CC AA para intervenir en materia de planificación económica (con el consiguiente impacto que se puede producir en materia de localización/deslocalización de empresas y sus correspondientes secuelas sobre las condiciones contractuales de los trabajadores afectados por esas decisiones empresariales). Con todo, sí existe una importante diferencia entre el artículo 11.2 del EAC de 1979 y el artículo 170 del EAC de 2006, cuál es la detallada regulación de las submaterias que efectúa dicho precepto y que parece dar a entender que el legislador estatutario (que no se olvide que es tanto el estatal como el autonómico) ha pretendido incluir en dicho precepto la mayor parte de la materia laboral que puede atribuirse competencialmente, vía función ejecutiva, a la Generalidad.

B) En segundo término, el profesor Pérez Amorós critica la inexistencia de mecanismos institucionales de relación entre el Estado y la CC AA, cuando el dato cierto es que ambas Administraciones “están llamadas por mandato constitucional a coparticipar en la ordenación de ciertas materias”. A mi parecer la crítica ha sido acogida por el EAC 2006, que dedica todo su Título V a regular las relaciones de la autonomía catalana con el Estado y con otras CC AA, partiendo del principio general contenido en el artículo 174.3 de que la Generalidad participa en las instituciones, los organismos y los procedimientos de toma de decisiones del Estado que afecten a sus competencias, “de acuerdo con lo establecido en el presente Estatuto y las leyes”, concretado en especial en el artículo 175, que menciona los instrumentos de colaboración entre la Generalidad y el Estado, y muy especialmente en el artículo 183 que regula las funciones y composición de la Comisión Bilateral Generalidad-Estado, que constituirá el marco general y permanente de relaciones entre ambos, a los efectos de “a) La participación y la colaboración de la Generalidad en el ejercicio de las competencias estatales que afecten a la autonomía de Cataluña; b) El intercambio de información y el establecimiento, cuando proceda, de mecanismos de colaboración en las respectivas políticas públicas y los asuntos de interés común”.

C) En tercer lugar, la crítica al EAC de 1979, en relación con la CE, venía dada por el hecho de que materias que tienen una cierta homogeneidad, entres las que se cita a la planificación económica, reconversiones industriales y cuestiones laborales, estuvieran sometidas a distinto tipo de reparto competencial, hecho que según el profesor Pérez Amorós dificultaba “la puesta en marcha de políticas propias por parte de la Comunidad Autónoma”. Tras analizar con detalle el EAC de 2006, me parece que puede seguir formulándose esa crítica, si bien una corrección o matización vendrá dada por el hecho de que las competencias ejecutivas reconocidas en el artículo 112 del EAC (recurrido ante el TC), y trasladadas después al ámbito laboral en el artículo 170, pueden llegar a ser en la práctica bastante más amplias que las reguladas por el artículo 11. 2 del EAC de 1979, y ello permitirá una intervención más activa e incisiva de la autonomía en las cuestiones antes mencionadas. Repárese, además, en que al margen de la ampliación competencial efectuada por el nuevo EAC hay algunas cuestiones que no han sido suficientemente abordadas en años anteriores y que permitirían una intervención mucho más activa de las autoridades autonómicas, y estoy pensando, por poner un ejemplo significativo, en los expedientes de regulación de empleo que deben ser conocidos a efectos de su resolución por la autoridad administrativa autonómica, que deberían implicar la puesta en marcha de un adecuado plan social, ya previsto ciertamente en el artículo 51 de la Ley del Estatuto de los trabajadores, para dar respuesta a las situaciones de pérdida de empleo de todos o de parte de los trabajadores afectados.

D) También se planteaba la doctrina iuslaboralista enunciada que las CC AA deberían participar en la adopción de normas comunitarias que regulen materias sobre las que las autonomías tienen reconocida, tanto por mandato constitucional como por su acogida en los Estatutos de Autonomía, y tanto competencia ejecutiva como legislativa. A responder a esa crítica responde el capítulo II del Título V del nuevo EAC, que tiene el significativo título de “Relaciones de la Generalidad con la Unión Europea”, y que parte de la regla general contenida en el artículo 184 de que la Generalidad participa, en los términos que se establezcan en el EAC y en la legislación del Estado, “en los asuntos relacionados con la Unión Europea que afecten a las competencias o los intereses de Cataluña”, participación que se concreta de forma detallada y específica en los siguientes preceptos, que abordan las relaciones entre la autonomía y la Unión Europea cuando se trate de la participación en los Tratados comunitarios, la participación en la formación de las posiciones del Estado, calificándose de “determinante” la posición expresada por la delegación autonómica para la formación de la posición estatal “si afecta a sus competencias exclusivas y si de la propuesta o iniciativa europeas se pueden derivar consecuencias administrativas o financieras de especial relevancia para Cataluña”, la participación en instituciones y organismos europeos, la participación en el control de los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad, el desarrollo y aplicación del derecho comunitario, la gestión de los fondos europeos en las materias de competencia autonómica y de acuerdo a los términos fijados en los artículos 114 y 210, o las acciones ante el Tribunal de Justicia.

E) La referencia a la conveniencia de la puesta en marcha de una administración laboral única para poner en práctica la competencia ejecutiva autonómica, queda parcialmente recogida en el nuevo EAC al disponerse que la Administración de la Generalidad podrá llegar a ser la Administración ordinaria del Estado en Cataluña, en virtud de los traspasos de medios y materiales que se vayan produciendo desde el Estado. El avance en esta camino permitiría sin duda superar algunas de las disfunciones que se producen en la práctica de las políticas de empleo, y que el nuevo EAC pretendió corregir en sus primeros borradores aunque finalmente tuviera que hacer marcha atrás y respetar la normativa estatal vigente, cuáles son que toda la gestión de las políticas activas de empleo está atribuida a las Comunidades Autónomas (con la excepción del País Vasco), mientras que la gestión de las prestaciones por desempleo (reconocimiento y pago), prestaciones que no se olvide que pueden ser una buena herramienta en manos de los poderes públicos para asociar inserción laboral y mantenimiento total o parcial del derecho a percibir una prestación económica a cargo del erario público, está en manos de la Administración General del Estado por considerarla una materia que se integra en la gestión del régimen económico de la Seguridad Social. Se ha perdido a mi parecer una buena oportunidad para transferir la gestión (que no regulación normativa) de las prestaciones por desempleo.

G) En fin, la necesidad de establecer mecanismos estatutarios adecuados que flexibilicen el criterio de aplicación de las normas en razón del criterio estricto de territorialidad, crítica efectuada también al EAC de 1979, ha merecido parcial acogida en el EAC de 2006, bien que haya sido frontalmente criticada esta ampliación por los recursos interpuestos contra dicha norma, por entender que se vulnera tanto el propio texto constitucional como la doctrina del TC. Encontramos en primer lugar una disposición general en el EAC sobre la eficacia territorial de las normas (artículo 14) que dispone que las normas autonómicas tienen eficacia territorial “sin perjuicio de las excepciones que puedan establecerse en cada materia y de las situaciones que deban regirse por el estatuto personal u otras normas de extraterritorialidad”. La crítica formulada en su día por el profesor Pérez Amorós encuentra ya un punto matizado de corrección en el artículo 170 1 b), cuando al abordarse la competencia ejecutiva de la gestión de las subvenciones en materia de formación se afirma que la Generalidad “participa en los planes o actividades de formación que superen el ámbito territorial de Cataluña”, redacción que ciertamente, todo hay que decirlo, queda bastante lejos del enunciado inicial del precepto en el que se concedía trato preferente a las relaciones entre las Comunidades Autónomas afectadas por la aplicación de la norma, con una remisión posterior supletoria a la intervención del Estado cuando fuere necesario.