Protección social. La importancia real para España del instrumento europeo SURE. Notas a la propuesta de la Comisión Europea de 24 de agosto.

1. ¿Es muy importante el impacto económico de la crisis sanitaria sobre la actividad productiva y la vida de las personas trabajadoras? Pregunta retórica, sin duda, porque conocemos muy bien la respuesta, que desgraciadamente es afirmativa. Basta acercarnos a los datos de empleo y protección por desempleo que mensualmente publica el Ministerio de Empleo y Economía Social para darnos cuenta de la gravedad de la crisis, y también más recientemente a los del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones para tener conocimiento de la protección dispensada a las y los trabajadores autónomos por cese de actividad.

Si nos referimos solo a la cuantía de los pagos abonados por el MTES en concepto de prestaciones por desempleo durante los meses de marzo a junio de este año (a la espera de la publicación la próxima semana de los datos del mes de julio) nos damos cuenta de la importancia del montante económico que la crisis ha supuesto para el erario público.

Si en el mes de marzo, en el que se declara el 14 de marzo el estado de alarma, los problemas laborales tienen su inicio a mediados de mes y por ello la cuantía de los gastos totales por desempleo son “solo” de 1.789,3 millones de euros, un 17,5 % más que en el mes “ordinario” del año anterior, aquella se dispara el mes de abril 4.938,7 millones de euros, un 236,2% que en abril de 2019, y sigue ascendiendo hasta 5.526,1 millones de euros el mes de mayo, un 279,1% más que el mismo mes del año anterior (se especifica que  “3.318 millones se dedicaron a pagar prestaciones por Expedientes de Regulación Temporal de Empleo, y 2.208 millones a prestaciones por desempleo, tanto en el nivel contributivo como en el asistencial”), habiendo disminuido la cuantía el mes de junio (en el inicio de una recuperación en algunos sectores y la consiguiente reducción del número de personas trabajadoras afectadas por ERTEs) a 4.188,8 millones de euros, aun sensiblemente superior, un 193,1%, sobre junio de 2019.

La protección por desempleo ante la crisis del coronavirus ha sido objeto de un estudio muy detallado por el profesor Daniel Pérez del Prado  en un amplio artículo, con dicho título, publicado en la obra colectiva “Derecho del Trabajo y de la Seguridad Socialdurante la pandemia”, publicada el 30 de junio (Ed. Francis Lefevre), coordinada por el profesor Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer y la profesora María Emilia Casas Baamonde.

Si nos fijamos en las cuantías económicas abonadas por el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, una nota de prensa publicada  el 31 de julio  nos da cuenta del abono de 150 millones de euros a más de 140.500 trabajadores autónomos. Más concretamente, se ha dedicado alrededor de 122 millones de euros al pago de la nueva prestación de cese compatible con la actividad, 2.4 millones para 1.168 trabajadores por cuenta propia de temporada, y una prestación extraordinaria (que dejó de estar en vigor el 30 de junio) a 24.313 trabajadores autónomos.

2. No son sólo, obviamente, la cuantía de las prestaciones por desempleo y, en mucha menor medida, por cese de actividad, las que suponen un importante incremento del presupuesto destinado a fines sociales. Hay que tener en consideración también aquello que se deja de recaudar, es decir las exenciones reguladas por la normativa de emergencia en las cotizaciones empresariales a la Seguridad Social. No es ahora el momento de recordar la normativa aplicable al respecto, y baste con señalar que desde el Real Decreto-Ley 8/2020, posteriormente modificado, se establecieron importantes, muy importantes quizás sea la expresión más adecuada, medidas en el ámbito de dicha exención de cotizaciones cuando se presentara una ERTE, ya fuerza por causa de fuerza mayor (la “estrella” durante la etapa álgida de la crisis) o por causas ETOP, es decir económicas, técnicas, organizativas o  de producción”.

Sobre los ERTEs por fuerza mayor, y toda la problemática jurídica que han suscitado desde su inicio, es muy recomendable la lectura del artículo del profesor Ignasi Beltrán de Heredia “Covid-19 y delimitación conceptual del ERTE por fuerza mayor y su constatación”, publicada en la obra colectiva referenciada con anterioridad, también analizada esta causa de ERTE en el artículo publicado en su blog “RDLey 18/2020 y ERTE:¿la fuerza mayor puede ser parcial?; y ¿puede exigirse el reingreso?”

3. Desde la dura realidad social española hemos de mirar hacia Bruselas, hacia la Unión Europea, y recordar la aprobaciónformal del Pilar Europeo de Derechos Sociales en la cumbre de las instituciones europeas celebrada en la ciudad sueca de Gotemburgo el 17 de noviembre de 2017 

Interesa ahora destacar que el capítulo III está dedicado a la protección e inclusión social,  disponiendo el principio núm. 12 que “Con independencia del tipo y la duración de su relación laboral, los trabajadores por cuenta ajena y, en condiciones comparables, los trabajadores por cuenta propia, tienen derecho a una protección social adecuada”, y el núm. 13 que “Los desempleados tienen derecho a ayudas adecuadas a la activación por parte de los servicios públicos de empleo para (re) integrarse en el mercado laboral y a prestaciones de desempleo adecuadas de duración razonable, en consonancia con sus propias contribuciones y los criterios de concesión nacionales. Estas prestaciones no deberán desincentivar un retorno rápido al trabajo”.

4. La reacción de la Unión Europea ante la crisis de la Covid-9 ha sido objeto de innumerables artículos, con estudios y documentos que fui recopilando y ordenando en las entradas publicadas en el blog desde el 16 de marzo hasta el final del estado de alarma. En dicha reacción, la protección de las personas desempleadas, de forma total o parcial, mereció especial atención, y se plasmó muy poco después de la constatación de encontrarnos ante una crisis de ámbito europeo, y más adelante mundial, en la presentación el 2 de abril de la “Propuesta de Reglamentodel Consejo relativo a la creación de un Instrumento Europeo de Apoyo Temporalpara Mitigar los Riesgos de Desempleo en una Emergencia (SURE) a raíz del brotede COVID-19”.    Dicha propuesta, con modificaciones relevantes respecto al control por parte de sus Estados miembros de los préstamos que pueden concederse, fue convertida en texto legal con extraordinaria rapidez ya que se aprobó formalmente el 19 de mayo y fue publicada en el DOUE al día siguiente.

Un amplio estudio de todos los avatares de la tramitación de la norma se encuentra en otros dos artículos de muy recomendable lectura: “Esperando a Grouchy? El papel de la Unión Europea en la crisis del Covid-19”, del profesor José María Miranda Boto  en la obra colectiva ya citada, y “Entra en vigor el Instrumento SURE: liquidezpara el pago de los ERTE”, del profesor Francisco Javier Calvo Gallego 

En la Propuesta de Reglamento se establecían las condiciones y procedimientos que permitirían a la Unión “prestar asistencia financiera a un Estado miembro que esté experimentando una grave perturbación económica causada por el brote de COVID-19, o que se vea gravemente amenazado por ella, para la financiación del trabajo a tiempo parcial o de medidas similares destinadas a proteger a los trabajadores por cuenta ajena y por cuenta propia y reducir así la incidencia del desempleo y la pérdida de ingresos”. Dicha ayuda complementaría las medidas nacionales y consistiría en asistencia financiera, en forma de préstamo, “para ayudarles a hacer frente al repentino y grave aumento del gasto público real y posiblemente también previsto, destinado a mitigar los efectos económicos directos y sociales negativos de los acontecimientos excepcionales provocados por el brote de COVID-19”.  La futura norma era muy clara en cuanto a la finalidad que perseguía, la evitación de pérdida de puestos de trabajo, ya que en su art. 3 se disponía expresamente que los Estados miembros beneficiarios debían utilizar la ayuda financiera de la Unión “para apoyar los planes nacionales de trabajo a tiempo parcial o medidas similares”.

Como acabo de indicar el texto del Reglamento UE 2020/672, del Consejo, de 19 de mayo de2020, fue aprobado con extraordinaria rapidez 

Su art. 1 dispone que “El presente Reglamento establece las condiciones y los procedimientos por los que la Unión podrá proporcionar asistencia financiera a un Estado miembro que sufra, o corra el riesgo de sufrir, una perturbación económica grave provocada por el brote de COVID‐19 para que financie, principalmente, regímenes de reducción del tiempo de trabajo o medidas similares destinadas a proteger a los trabajadores por cuenta propia y por cuenta ajena y, de este modo, reducir la incidencia del desempleo y la pérdida de ingresos, así como para que financie, de manera accesoria, algunas medidas relacionadas con la salud, en particular en el lugar de trabajo”.

Conviene también referirse en la explicación a otro precepto de indudable importancia. El art. 3, perfecto complemento del 1, dispone que se podrá solicitar la asistencia financiera cuando el gasto público real, y en su caso también el previsto, del Estado, “haya aumentado de forma repentina y grave desde el 1 de febrero de 2020 debido a las medidas nacionales directamente relacionadas con regímenes de reducción del tiempo de trabajo y medidas similares que tengan por fin hacer frente a las repercusiones económicas y sociales del acontecimiento excepcional causado por el brote de COVID‐19”, debiendo dedicar los recursos disponibles “principalmente para apoyar a sus regímenes nacionales de reducción del tiempo de trabajo o a medidas similares y, en su caso, para apoyar a las correspondientes medidas relacionadas con la salud”. En cuanto a la forma de la asistencia financiera, adoptará la forma de un préstamo concedido por la Unión al Estado miembro de que se trate.  

En este punto hay que traer a colación el Real Decreto-Ley 19/2020 de 26 de mayo por el que se adoptan medidas complementarias en materia agraria, científica, económica, de empleo y Seguridad Social y tributarias para paliar los efectos del COVID-19. Entre las medidas de ámbito económico cabe resaltar, aunque no tenga relación directa con el ámbito laboral y de protección social pero que sí lo tiene de manera indirecta por su necesidad para que pudiera entrar en vigor el nuevo instrumento comunitario, la formalización de un aval por nuestro Estado para poder participar en la distribución de los fondos asignados a ese nuevo Instrumento, con la finalidad de que estuviera, obviamente si todos los Estados miembros cumplían con la misma obligación, el 1 de junio, y así fue afortunadamente. 

5. Pues bien, el 3 de agosto, el gobierno español solicitó acogerse a las ayudas, en forma de préstamo, previstas en el nuevo Reglamento, teniendo conocimiento de esta petición en una nota de prensa publicada el mismo día por el Ministerio de Economía y Competitividad (“España solicita el acceso al nuevo instrumentoeuropeo que permite financiar los costes de los ERTE y de la prestación paraautónomos”

En dicha información se expone que “En el caso de España, este instrumento permite financiar programas como los Expedientes de Regulación Temporal de Empleo (ERTE), tanto en lo concerniente a la prestación que recibe el trabajador como a las cotizaciones sociales que se ahorra el empresario. También se pueden utilizar los recursos del SURE para financiar la prestación extraordinaria por cese de actividad para autónomos, así como la prestación por incapacidad temporal para personas que hayan estado de baja como consecuencia del COVID-19 o el apoyo a trabajadores fijos discontinuos, en particular del sector turístico”, y que el importe solicitado para la financiación de estos programas era superior a 20.000 millones de euros.

6. La propuesta de “Decisión de aplicación del Consejo de concesión de apoyo temporal en virtuddel Reglamento del Consejo (UE) 2020/672 a España para mitigar los riesgos dedesempleo en una situación de emergencia tras el brote de COVID-19”, presentada por la Comisión Europea el 24 de agosto concede en su práctica solicitud la cuantía económica solicitada por España, por un importe máximo de 21 324 820 449 euros, solo superado por el montante propuesto para Italia, 27.400 millones.

En la nota de prensa oficial se recoge la satisfacción de la presidenta de la Comisión, Ursula Von Der Leyen (“tan solo cuatro meses después de que yo propusiera su creación, la Comisión propone que se faciliten 81 400 millones de euros con cargo al instrumento SURE para contribuir a proteger el empleo y a los trabajadores afectados por la pandemia de coronavirus en toda la UE. SURE un claro símbolo de solidaridad ante una crisis sin precedentes. Europa se ha comprometido a proteger a los ciudadanos”) y se da debida cuenta de las propuestas presentadas para cada Estado que ha solicitado la ayuda y que son las siguientes:  

Bélgica	7 800 millones de euros
Bulgaria	511 millones de euros
Chequia	2 000 millones de euros
Grecia	2 700 millones de euros
España	21 300 millones de euros
Croacia	1 000 millones de euros
Italia	27 400 millones de euros
Chipre	479 millones de euros
Letonia	192 millones de euros
Lituania	602 millones de euros
Malta	244 millones de euros
Polonia	11 200 millones de euros
Rumanía	4 000 millones de euros
Eslovaquia	631 millones de euros
Eslovenia	1 100 millones de euros

7. A la espera de la, más que probable, próxima aprobación por el Consejo de las propuestas aprobadas por la Comisión, expongo los contenidos más relevantes de la aplicable a España, que ya ha merecido una valoración muy positiva por parte de un alto cargo del MTES, el Secretario de Estado de Empleo y Economía Social Joaquín Pérez Rey, que manifestaba el mismo día 24 de agosto, en su cuenta de la red social twitter, que “La solidaridad está en el centro del proyecto europeo, es su razón de ser. Esta decisiva aportación lo demuestra. Una financiación que asegura un mecanismo de ERTE que ha probado su solidez y eficacia en la protección de personas trabajadoras y empresas”. 

En su introducción se expone que España solicitó la asistencia financiera el 3 de agosto, que la Comisión cumplió con los requisitos regulados en el art. 6.2 del Reglamento (“Antes de presentar una propuesta al Consejo, la Comisión consultará al Estado miembro de que se trate, sin demora injustificada, para verificar el aumento repentino y grave del gasto real, y en su caso también del gasto público previsto, directamente relacionado con regímenes de reducción del tiempo de trabajo y medidas similares, así como, en su caso, con las correspondientes medidas relacionadas con la salud, en el Estado miembro solicitante de la asistencia financiera que sean consecuencia del acontecimiento excepcional causado por el brote de COVID‐19”) y que España también lo hizo (“A tal fin, el Estado miembro deberá aportar a la Comisión pruebas suficientes”), y por ello se cumplen los requisitos para prestar asistencia financiera “con miras a ayudar a España a hacer frente a los efectos socioeconómicos de la grave perturbación económica causada por el brote de COVID-19”.

La decisión que se adopta se ha tomado, sigue explicándose en dicha introducción “teniendo en cuenta las necesidades existentes y previstas de España, así como las solicitudes de ayuda financiera de conformidad con el Reglamento (UE) 2020/672 ya presentadas o previstas por otros Estados miembros, aplicando los principios de igualdad de trato, solidaridad, proporcionalidad y transparencia”.

Además de la cuantía ya indicada, hemos de conocer a qué podrán dedicarse las ayudas que se concedan, y ello lo encontramos en el art. 3, si bien antes se regulan, en el art. 2, las condiciones de aquellas. Se trata de un préstamo con una duración media máxima de 15 años, siendo de 18 meses el período de disponibilidad de la ayuda financiera, a contar a partir del primer día después de la entrada en vigor de la presente Decisión. El apartado 3 dispone que “La ayuda financiera de la Unión será puesta a disposición de España por la Comisión en un máximo de diez tramos. Un tramo podrá ser desembolsado en uno o varios plazos. Los vencimientos de los tramos del primer plazo podrán ser superiores al vencimiento medio máximo contemplado en el apartado 1. En tales casos, los vencimientos de los tramos posteriores se fijarán de manera que se respete el vencimiento medio máximo mencionado en el párrafo 1 una vez que se hayan desembolsado todos los tramos”, y en el apartado 6 que la Comisión decidirá el volumen y la distribución de los tramos, así como su la cuantía de cada uno de ellos.

¿Cuáles son las medidas ya adoptadas por España que pueden ser objeto de financiación por las ayudas comunitarias? Son las siguientes, tal como aparecen recogidas en el art. 3.

“a) el Expediente de Regulación Temporal de Empleo (ERTE) para los trabajadores por cuenta ajena, tal y como se establece en el Real Decreto Ley 8/2020 de 17 de marzo (capítulo II, artículos 22-28), el Real Decreto Ley 18/2020 de 12 de mayo y el Real Decreto Ley 24/2020 de 26 de junio (artículos 1-7);

b) Las medidas de contribución extraordinaria a la Seguridad Social para los trabajadores sujetos a ERTE, previstas en el Real Decreto-Ley 8/2020, de 17 de marzo (capítulo II, artículos 22-28), Real Decreto-Ley 18/2020, de 12 de mayo, Real Decreto-Ley 24/2020, de 26 de junio (capítulo I, artículo 4);

c) la prestación por "cese de actividad" y las correspondientes exenciones de cotización a la Seguridad Social, previstas en el Real Decreto-Ley 8/2020, de 17 de marzo (artículo 17), modificado por el Real Decreto-Ley 11/2020, de 31 de marzo (disposición final 1.8) y por el Real Decreto-Ley 24/2020, de 26 de junio (artículo 8);

d) el régimen de apoyo a los "trabajadores fijos discontinuos", previsto en el Real Decreto-Ley 15/2020, de 21 de abril (disposición final 8);

e) la exención parcial de los empresarios del pago de las cotizaciones a la seguridad social para apoyar la "conservación del empleo en el sector turístico", prevista en el Real Decreto-Ley 8/2019, de 8 de marzo, el Real Decreto-Ley 12/2019, de 11 de octubre, el Real Decreto-Ley 7/2020 (artículo 13), de 12 de marzo y el Real Decreto-Ley 25/2020 (disposición final 4);

f) las prestaciones sanitarias para los trabajadores ausentes por causa de COVID-19, previstas en el Real Decreto-Ley 6/2020, de 10 de marzo (artículo 5) y en el Real Decreto-Ley 13/2020, de 7 de abril (disposición final 1).

La norma también dispone en su art. 4 que España deberá informar a la Comisión en un plano no superior a seis meses desde la fecha de publicación de la norma, y que deberá seguir haciéndolo cada seis meses, de la ejecución del gasto público previsto, hasta que éste se haya ejecutado en su totalidad.

8. Concluyo estas notas sobre una medida, aún en fase propuesta, que considero muy positiva para España en cuanto que aliviará la presión económica que está significando en especial el volumen existente de prestaciones por desempleo debidas a consecuencia de los ERTES. Esperemos que la propuesta se transforme rápidamente en norma.

Mientras tanto, buena lectura.