La tramitación de solicitudes para el programa PREPARA tras la aprobación de una nueva prórroga.

1. Por Resolución de 15 de febrero de 2012, del Servicio Público de Empleo Estatal, se determina la forma y plazos de presentación de solicitudes y de tramitación para la concesión de ayudas económicas de acompañamiento por la participación en el programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo, establecidas en el Real Decreto-ley 1/2011, de 11 de febrero. La norma entró en vigor el mismo día de su publicación. Se trata de la segunda prórroga del programa PREPARA y la Resolución se dicta para desarrollar lo dispuesto en el Real Decreto-Ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público.

Procedo a recordar brevemente el contenido del programa PREPARA y las normas reguladoras de la primera y segunda prórroga.

2. La parte Primera, apartado III, del Acuerdo Social Y Económico (ASE) incluyó el “Acuerdo sobre políticas activas de empleo y otras materias de índole laboral”. Entre las medidas de carácter coyuntural para el período 2011-2012 se incluía la futura regulación de un “Programa de recualificación profesional de las personas que hayan agotado su protección por desempleo”. El programa sería de carácter nacional (corriendo su financiación a cargo de los presupuestos estatales), e incluiría de forma conjunta medidas de política activa de empleo y ayudas económicas de acompañamiento. Que el programa era de ámbito estatal, al igual que lo fue el PRODI quedaba meridianamente claro en el ASE, al disponer que “el Servicio Público de Empleo Estatal será el encargado de la gestión y pago de estas ayudas económicas de acompañamiento”.

En el acuerdo se disponía que serían beneficiarias del nuevo programa las personas que agotaran su protección por desempleo a partir del 16 de febrero de 2011 “y no cumplan los requisitos de acceso a la Renta Activa de Inserción” (recuérdese que la RAI va dirigida a desempleados de 45 o más años y en paro de larga duración, personas con discapacidad, emigrantes retornados con 45 o más años de edad, y víctimas de violencia de género o violencia doméstica).

El acuerdo reconocía el derecho de las personas que pudieran participar en el nuevo programa a “realizar un itinerario individualizado y personalizado de inserción, que contemple el diagnóstico sobre su empleabilidad, así como las medidas de política activa de empleo dirigidas a mejorarla; participar en medidas de política activa de empleo encaminadas a la recualificación y/o reinserción profesional necesarias para que estas personas puedan incorporarse a nuevos puestos de trabajo, especialmente en sectores emergentes y con mayor potencial de crecimiento; recibir una ayuda económica de acompañamiento del 75% del Indicador Público de Rentas de Efectos Múltiples (IPREM) mensual, hasta un máximo de 6 meses, cuando la persona beneficiaria carezca de rentas superiores al 75% del Salario Mínimo Interprofesional”. Como puede comprobarse, la cuantía de la prestación sería ligeramente inferior a la del PRODI (80 % del IPREM). Para 2011 la Ley 39/2010, de 22 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado fijó la cuantía del IPREM en 532,51 euros mensuales, idéntica a la del año 2010.

Dado que había dos administraciones públicas implicadas en el programa, aquella responsable del pago de la ayuda económica (estatal) y la que asumía la obligación de poner en marcha las medidas formativas y de búsqueda de empleo de las personas que pudieran acogerse a aquel (autonómica), el acuerdo hacía un llamamiento a ambas para que establecieran (si bien la dicción del texto era más taxativa, ya que se decía que “establecerán”, no dejaba de ser una petición a las administraciones para que estas actuaran dentro de sus ámbitos competenciales respectivos de forma coordinada) “los mecanismos necesarios para la coordinación e intercambio de información” (algo que debe predicarse de cualquier programa, acción o medida en que estén implicadas dos administraciones con competencias en materia de políticas activas de empleo). Igualmente era taxativa la manifestación contenida en el acuerdo de que las Comunidades Autónomas “destinarán el número de orientadores y promotores de empleo necesario para la atención individualizada de las personas beneficiarias, y programarán las acciones de recualificación y/o reinserción profesional que aseguren el acceso y participación de las mismas en estas acciones”, aún cuando seguirían siendo las autoridades autonómicas las que decidirían, en su ámbito competencial, qué medidas adoptar para posibilitar el éxito del nuevo programa en cuanto a la realización de acciones formativas y de búsqueda de empleo por el sujeto desempleado, pues no se olvide que por mucho que un acuerdo entre el gobierno estatal y los agentes sociales marque las líneas de actuación en este campo, ha de ser la normativa, tanto estatal como autonómica y cada una de ella con estricto respecto a los ámbitos competenciales estatales y autonómicos, la que fije y concrete de qué forma se arbitran las medidas adecuadas de acompañamiento de los sujetos desempleados.

Por último, quedaba claro en el ASE que el programa era de carácter temporal y extraordinario, ya que se fijaba su duración en seis meses (igual, por cierto, que la inicial del PRODI, aunque posteriormente hubo dos prórrogas como explicaré más adelante), si bien parecía que se quiere dejar la puerta abierta a una posible prórroga, ya que no cabía entender de otra forma la afirmación de que antes que concluyera la duración inicial prevista “se procederá a una evaluación de su aplicación”.

3. El desarrollo normativo de este apartado del ASE se produjo por el artículo 2 del RDL 2/2011, procediendo a regular el nuevo programa PREPARA. La norma disponía que podrían acogerse al nuevo programa las personas desempleadas que a partir del 16 de febrero hubieran agotado la prestación por desempleo de nivel contributivo y no tuvieran derecho a cualquiera de los subsidios por desempleo establecidos en la ley, o bien hubieran agotado alguno de estos subsidios, incluidas sus prórrogas. No podrían acceder ni a la prestación económica ni a las medidas de acompañamiento quienes ya se hubieran beneficiado del programa anterior (PRODI), o bien que hubieran agotado, o que tuvieran derecho a solicitarla, la RAI, la renta agraria o el subsidio por desempleo para los trabajadores eventuales del REASS.

Se permitía la compatibilidad con la percepción de las rentas mínimas de inserción, o similares, que regulan las CC AA hasta alcanzar el límite de la ayuda estatal, y en tal caso se deduciría de esta ayuda la cuantía de la prestación abonada por el SPEE en cuanto que superara el 75 % del IPREM mensual.

La norma reprodujo el texto del ASE sobre los derechos de las personas beneficiarias a realizar un itinerario individualizado y personalizado de inserción, participar en medidas de política activa de empleo y que potencien su reincorporación al mercado laboral, en sectores emergentes y con mayor potencial de crecimiento, y al percibo de la ayuda económica, fijada en el 75 % del IPREM mensual. La norma se ajustó a los términos de la anterior regulación del PRODI y a lo dispuesto en la Ley General de la Seguridad Social, y concretó que el sujeto tendría derecho a la percepción económica en el supuesto de carecer de rentas superiores en cómputo mensual al 75 % del SMI, con exclusión de dos pagas extras. Además, concretó cómo debe entenderse la carencia de rentas cuando la persona posible beneficiaria de la ayuda forme parte de una unidad familiar, de tal manera que se produciría el supuesto tipificado de carencia de rentas cuando la suma de las rentas de todos los integrantes de la unidad familiar, incluida la persona solicitante, dividida por el número de miembros que la componen, no supere el 75% SMI, excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias, y para la determinación de que deben considerarse rentas habrá que estar a lo dispuesto en el artículo 215.3.2 de la LGSS.

Para dar cumplimiento a lo dispuesto en el ASE sobre el carácter nacional del programa, la norma estipuló que es el SPEE el que asume la obligación del pago de las ayudas, con cargo a sus presupuestos. Dado que son las CC AA las que ponen en marcha las medidas de PAE, la norma estableció la necesidad de que las mismas dispongan del número de orientadores y promotores de empleo necesarios para la atención individualizada de las personas beneficiarias, y para la programación de las acciones de recualificación y/o reinserción profesional que aseguren el acceso y participación de las mismas; en idéntico sentido, la norma hizo un llamamiento a las dos administraciones competentes para que establecieran los mecanismo necesarios de coordinación e intercambio de información que facilitara e hicieran posible el éxito del programa.

A mi parecer, el nuevo programa era necesario por la difícil situación económica en que se encontraban en el momento de su aprobación (y se siguen encontrando en la actualidad) muchas personas desempleadas, y por la necesidad de poner en marcha medidas tendentes a facilitar la reincorporación al mercado de trabajo de estos colectivos. Pero, no podían esperarse milagros en cuanto a las tasas de éxito del programa, dada la difícil situación del empleo no sólo para colectivos más desfavorecidos sino también para gran parte de personas que consideramos “no desfavorecidas” y que se encuentran expulsadas del mercado laboral por la crisis. Sus dos prórrogas por otros seis meses demuestran que sigue siendo grave la situación de muchas personas que están fuera del mercado de trabajo y han agotado las prestaciones por desempleo.

4. El Consejo de Ministros aprobó el 26 de agosto de 2011 el Real Decreto-Ley 10/2011 de medidas urgentes para la promoción del empleo de los jóvenes, el fomento de la estabilidad en el empleo y el mantenimiento del programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo.El texto se publicó el día 30 en el BOE y entró en vigor al día siguiente, salvo justamente para la prórroga del programa PREPARA que entró en vigor el 16 de agosto.

El capítulo III lleva por título “medidas para favorecer la formación y protección de las personas desempleadas, e incluye un solo artículo en el que se regula la prórroga del programa PREPARA por un período de seis meses, programa regulado en el artículo 2 del Real Decreto-Ley 1/2011 de 11 de febrero, de medidas urgentes para promover la transición al empleo estable y la recualificación profesional de las personas desempleadas. La partida presupuestaria destinada al efecto (suplemento de crédito al presupuesto del Ministerio de Trabajo e Inmigración, y más concretamente ampliación de crédito en el presupuesto del Servicio Público de Empleo Estatal) es de 50 millones de euros

En el preámbulo de la norma encontramos los argumentos que justificaban, al parecer del gobierno, dicha prórroga, así como también las razones de la aprobación por la vía normativa del RDL para el que se requiere, según dispone en el artículo 86.1 de la Constitución, una extraordinaria y urgente necesidad. En primer lugar, el acuerdo alcanzado en sede parlamentaria el 30 de junio con ocasión del debate sobre el estado de la Nación que llevó a la aprobación de la Resolución número 1, que con el título genérico de “Impulso de políticas sociales para garantizar la cohesión social” incluyó un apartado específico, el número 4, en el que se instaba al Gobierno a “Mantener los programas de recualificación profesional para las personas que agoten su prestación o subsidio por desempleo, que incluye un itinerario de inserción, la participación en las distintas medidas de política activa de empleo, así como la ayuda económica de acompañamiento” .

En segundo lugar, el Gobierno había realizado la evaluación del programa PREPARA con anterioridad a su finalización, tal como dispone el apartado 10 del artículo 2 RDL 1/2011 (“Con el fin de analizar los resultados obtenidos por la aplicación de esta medida, se procederá a una evaluación de la misma, con anterioridad a la fecha de finalización de su vigencia”), del que se habían beneficiado, según los datos gubernamentales, 105.000 personas. Con este datos y con las previsiones económicas que llevaban a pensar con fundamento de causa que seguiría habiendo en los próximos meses un número importante de personas desempleadas que agotaran las prestaciones contributivas o subsidios a los que tengan derecho, el Gobierno consideró que seguían existiendo las razones y motivos que justificaron la creación del programa PREPARA, continuación del programa temporal de protección por desempleo e inserción (PRODI) aprobado en agosto de 2009, y por ello acordó la prórroga semestral, con entrada en vigor el 16 de agosto (al día siguiente de la finalización del primer semestre de aplicación del programa PREPARA) y finalización el 15 de febrero de 2012. El RDL mantuvo los requisitos previstos en el RDL 2/2011 para poder solicitar el acogimiento al programa; es decir, al tratarse de una prestación extraordinaria, sólo podían solicitarla los trabajadores que extinguieran sus prestaciones contributivas o asistenciales por desempleo.

La justificación de su regulación por la vía de un RDL se argumentó tanto por la conveniencia como por la necesidad de que no existieran vacios en la protección extraordinaria de las personas desempleadas entre la finalización del primer semestre de aplicación del programa PREPARA y su prórroga, y para que pudieran acogerse al mismo, tanto para participar en programas de políticas activas de empleo como para percibir la ayuda económica de acompañamiento, las personas que, cumpliendo los requisitos legales, se encontraran sin trabajo y carecieran de otros recursos, “sin los cuales existe el peligro de pasar a la situación de exclusión social”.

Al tratarse de un programa extraordinario, no pueden acogerse las personas que ya hayan percibido la ayuda económica del PRODI, ni tampoco quienes tengan derecho o hayan agotado el período de percepción de la Renta Activa de Inserción, ni los trabajadores eventuales del Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social que hayan agotado la renta agraria o el subsidio por desempleo.

5. En el preámbulo del Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público, publicado en el BOE del día 31 y que entró en vigor el 1 de enero, se expone que a juicio del gobierno subsisten las circunstancias económicas y sociales que motivaron la prórroga por primera vez el pasado mes de agosto del programa PREPARA, por lo que se aprueba una segunda prórroga del mismo durante seis meses más desde la finalización de la primera. De acuerdo a lo previsto en la disposición adicional decimotercera, dicha prórroga beneficiará a quienes agoten las prestaciones por desempleo (contributivas y asistenciales) entre el 15 de febrero y el 15 de agosto de 2012. Dado el carácter extraordinario del programa no podrán acogerse las personas que fueron, o pudieron ser, perceptoras del PRODI o del PREPARA, ni tampoco “las que hubieran agotado o pudieran tener derecho a la renta activa de inserción, ni las que hubieran agotado la renta agraria o el subsidio por desempleo, ambos en favor de los trabajadores eventuales del Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social.

Según la Resolución de 15 de febrero, la solicitud deberá presentarse en un plazo máximo de dos meses desde el agotamiento de la prestación contributiva o asistencial por desempleo. La tramitación se efectuará en régimen de concesión directa y la autoridad administrativa laboral dispone de un plazo máximo de tres meses para dictar y notificar la resolución, y en caso de no hacerlo se entenderá desestimada por silencio administrativo.

Concluyo. ¿Habrá tercera prórroga? No parece que la situación del empleo mejore en España a corto plazo, y la protección seguirá siendo necesaria. Ojala me equivoque (en la situación del empleo, no en la necesidad de la protección).