La reforma de las políticas activas de empleo (y II).

6. La reforma de las PAE deberá partir del elevado volumen de recursos asignados a las políticas pasivas de empleo (pago de prestaciones por desempleo) y tratar de conseguir que se incremente la parte dedicada a las PAE por la mejora del mercado de trabajo y de la creación de empleo. Los datos de la OCDE para el período 1985- 2007 ponen de manifiesto que el gasto para las PAE alcanzó su punto máximo en el año 2000 con un 0’72 % del PIB, cantidad que se ha mantenido en un porcentaje sustancialmente idéntico en los años posteriores, hasta alcanzar el 0,66 % en 2007. Los datos de la OCDE también constatan que en el año 2000 el gasto en PAE alcanzó casi un tercio del total del gasto público en política de empleo, en el bien entendido que ello se debió no a un aumento importante del gasto en PAE sino a una reducción relevante del presupuesto dedicado a políticas pasivas por el crecimiento del empleo.

Dado que las previsiones de disposición de mayores recursos para las PAE no se contemplan para el año 2011, y que el número de personas desempleadas seguirá siendo elevado y la partida presupuestaria seguirá siendo muy importante, el éxito de la reforma de las PAE a corto plazo, como he dicho con anterioridad, se basará en una mejor utilización de los recursos disponibles, y a medio plazo en una reducción de las partidas destinadas a bonificaciones a la contratación y a un menor peso del gasto en políticas pasivas. Se trata de analizar bien en qué se gastan los recursos disponibles para las políticas activas de empleo, información de la que ya disponen los poderes públicos, y reorientarlos hacia aquellos programas que tengan unas mayores expectativas de resultado positivo en términos de creación de empleo y de mejora de la formación y de la consiguiente empleabilidad de las personas que participen en los mismos.

En este terreno, y dentro de los límites presupuestarios que establecerá la Ley de PGE parta 2011, cabe pensar en una mejor utilización del gasto dedicado a programas de empleo, a partir de la aprobación de una nueva distribución con respecto a la de años anteriores que se llevaría a cabo en la Conferencia Sectorial (en el bien entendido que ello implica modificar los criterios aprobados en junio de 2009, o bien permitir una mayor flexibilidad para las CC AA en su distribución), y en un acuerdo entre el gobierno del Estado, las CC AA y los agentes sociales para dedicar una parte superior del presupuesto dedicado a la formación para personas desempleadas (una propuesta que puede recogerse en tramitación parlamentaria del Senado, con modificación de la disposición adicional decimoquinta es la reducción del 60 al 50 % para formación de personas ocupadas, si bien también es posible otra que quizás permitiría ver mejor cuál es el objetivo del gobierno en este ámbito y que sería la siguiente: “El 50 %, como mínimo, de los fondos previstos en el apartado anterior se afectará a la financiación de las siguientes iniciativas y conceptos: Formación de demanda, que abarca las acciones formativas de las empresas y los permisos individuales de formación. El 30 % de la acción formativa deberá dirigirse, como mínimo a personas desempleadas. Formación de oferta dirigida prioritariamente a trabajadores ocupados. El 25 % de la acción formativa deberá dirigirse, como mínimo a personas desempleadas”).

Con respecto a la reorientación de los programas de empleo para mejorar su grado de éxito para permitir la mejor formación e incorporación de las personas desempleadas al mercado de trabajo hay un interesante debate sobre el coste económico, y los resultados obtenidos en función del mismo, por dos de ellos, en concreto los de Escuelas Taller, Casas de Oficios y Talleres de Empleo, por una parte, y el de contratación de trabajadores desempleados por corporaciones locales y otras entidades para la realización de obras y servicios de interés general y social, dado que entre los dos suman casi el 47 % del gasto total de los programas de empleo. A mi parecer, el debate no es tanto sobre la eficacia de estos programas sino sobre su reorientación, con la misma o distinta denominación, hacia sectores de actividades y oficios vinculados con la nueva realidad productiva, con una formación que se adapte a este nuevo marco y en ámbitos territoriales en donde sea más necesaria esa creación de empleo, y no creo que sean necesarios cambios sustanciales normativos para que esa reordenación se produzca, sino una tarea de delimitación de qué necesidades hay ahora en el mercado y de reducir probablemente, y esta la parte más dura con la que debe enfrentarse siempre un responsable político (muy fácil de decir en el plano teórico y bastante difícil de hacer en la práctica), la partida presupuestaria destinada a cursos de familias profesionales en las que hay exceso de oferta, y siempre teniendo como punto de referencia obligado, guste o no, que una tarea fundamental es elevar el nivel formativo medio-bajo de una parte importante de la población desempleada como ponen de manifiesto los datos mensuales del SPEE sobre nivel de ocupabilidad de la población desempleada. Sirva como ejemplo el caso de la CC AA de Aragón, y en concreto la última convocatoria para los programas de escuelas taller y talleres de empleo: en el debate actual sobre el tipo de formación que se necesita para dar respuesta a la problemática de un elevado número de personas desempleadas con un nivel medio o bajo de cualificación profesional, así como también hacia qué sectores y actividades dirigir la oferta formativa alternada con la práctica laboral, la Resolución de convocatoria contiene dos programas: el primero es de carácter general y va dirigido a la creación de escuelas taller y talleres de empleo relacionados con actividades emergentes, considerándose como tales “las que hagan referencia a las tecnologías de la información y comunicación, energías renovables, medio ambiente, servicios de alto valor añadido, reciclaje, industrias agroalimentarias y productos ecológicos”, y se incluyen también las actividades tradicionales “que se adapten a los nuevos sistemas de producción”. El segundo programa es más concreto y dirigido a potenciar la actividad emprendedora de los mayores de 25 años, favoreciendo su autoempleo, con una duración máxima prevista de 6 meses.

7. Formulo unas consideraciones finales, y parto de una pregunta previa que traslado a todos los lectores y lectoras del blog: ¿qué puede hacer la reforma de las PAE que no se pueda hacer en la actualidad con el marco normativo vigente de las políticas de empleo? Me parece muy importante que se sepa explicar bien en qué consistirá el cambio y que no se eleven en exceso las expectativas de aquello que puede hacer la política de empleo, ya que la realidad y el futuro económico condicionarán mucho su efectividad.

A) Hay un importante volumen de recursos económicos destinados a las PAE, tanto en el ámbito estatal como en el autonómico, siendo el reto fundamental el de una mejor utilización a fin y efecto de incrementar el número de personas (ocupadas y desempleadas) atendidas en las oficinas de empleo mediante la puesta en marcha de itinerarios de inserción que se ajusten a las necesidades de cada persona. En esta línea, creo que deben potenciarse las acciones de orientación profesional para el empleo y asistencia al autoempleo, y poner una cartera de servicios a la disposición, es decir adaptada a sus características, de las personas desempleadas, de las ocupadas y de las empresas.

B) Considero acertado vincular más estrechamente las políticas pasivas con las activas, y los datos conocidos sobre cobertura del sistema y participación de desempleados en políticas activas de empleo así parecen demostrarlo.

C) Para mejorar el funcionamiento del Sistema Nacional de Empleo, afirmación con la que dudo que alguien esté en desacuerdo, pero que al mismo tiempo no debe hacer caer en saco roto los esfuerzos realizado para ello desde hace muchos años y la implicación del personal que presta sus servicios en los distintos Servicios Públicos de Empleo, hay que asumir desde la Administración General del Estado (AGE) que el proceso de transferencias a las CC AA está ya plenamente consolidado (y mucho más ahora con el traspaso al País Vasco), y que donde hay que poner el acento es en la coordinación y no en la imposición. Habrá que hilar muy fino, pero ahí creo que los responsables ministeriales conocen bien la materia y no debería ser un problema, en la determinación de cuáles son los contenidos de los programas que se elaboren en el marco normativo estatal y que después sean desarrollados, completados y perfeccionados en su caso por las CC AA. Estoy plenamente convencido de la bondad de una estrategia de Estado en materia de empleo, pero no puede llevar a mi parecer a una detallada concreción de cómo se alcanzan los objetivos generales por cada CC AA, y habrá que discutir bien parecer cuál es el contenido mínimo de las medidas estatales de fomento de empleo, para no repetir los mismos errores que, al menos a mi parecer, se observaban en los primeros borradores del proyecto de Real Decreto de Ordenación de las Políticas Activas de Empleo que pude conocer desde 2005 y que dejaban muy poco margen, por decirlo de forma suave, a las CC AA para la concreción de los requisitos de los beneficiarios de los programas, costes elegibles y cuantías.

E) Cualquier propuesta de reforma debería, a mi parecer, poner el acento, y mucho, en aquello que se debe hacer en 2011. Sugerir propuestas de actuación para años venideros puede ser un buen ejercicio de previsión a medio plazo, pero queda muy condicionado por las elecciones generales y quizás diluiría el mensaje de que hay que actuar de forma rápida y eficaz. Los jóvenes y las personas desempleadas de larga duración deben merecer especial atención, en el marco de un plan especial y que requeriría de una necesaria coordinación de la AGE y de las CC AA.