Directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros de la Unión Europea (I).

1. El Consejo de Ministros de Empleo, Política Social y Consumidores (EPSCO) celebrado el jueves 21 de octubre aprobó las orientaciones para las políticas de empleo, que junto con las directrices generales de política económica aprobadas el mes de julio constituirán las “Directrices integradas Europea 2020”, quedando ahora pendiente su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea. El objeto de esta entrada del blog es proceder a su explicación, procediendo al análisis del texto finalmente aprobado desde la presentación de la propuesta de Decisión a finales de abril, y ya avanzo que se han producido algunos cambios en la parte introductoria del documento pero no en la dispositiva, que sigue siendo sustancialmente idéntica a la del texto inicial. De esta manera, continuo con el examen de las orientaciones de las políticas de empleo de la UE y de los Estados miembros aprobadas desde la puesta en marcha de la Estrategia Europea de Empleo y que he venido realizando en varias entradas anteriores del blog.


2. El 27 de abril la Comisión Europea presentó la “Propuesta de Decisión del Consejo sobre directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros. Parte II de las Directrices integradas Europa 2020”. En la introducción de la propuesta de Decisión se mencionan diversos preceptos del Tratado de funcionamiento de la UE (TFUE) de importancia para fundamentar la actuación de la UE en este ámbito, señaladamente el artículo 145 (“Los Estados miembros y la Unión se esforzarán, de conformidad con el presente título, por desarrollar una estrategia coordinada para el empleo, en particular para potenciar una mano de obra cualificada, formada y adaptable y mercados laborales con capacidad de respuesta al cambio económico, con vistas a lograr los objetivos definidos en el artículo 3 del Tratado de la Unión Europea”) y el artículo 148 (“el Consejo, a propuesta de la Comisión, previa consulta al PE, al CES, al CR y al CE…, elaborará anualmente orientaciones que los Estados miembros tendrán en cuenta en sus respectivas políticas de empleo”). Por su parte, el artículo 3 prevé la posibilidad de coordinación de las políticas sociales de los Estados, y el artículo 9 incluye la llamada cláusula social que obliga a la UE a tomar en consideración esta vertiente en las políticas que adopte. Los Estados han de tomar en consideración las directrices cuando elaboren sus programas de reforma, que han de tener por finalidad, dicho con las propias palabras del texto, “garantizar el buen funcionamiento de los mercados laborales, invirtiendo para que las transiciones tengan éxito, desarrollar capacitaciones adecuadas y mejorar la calidad del trabajo y la lucha contra la segmentación, el desempleo estructural y la inactividad, garantizando a la vez una protección social adecuada y sostenible y la inclusión activa a fin de reducir la pobreza”. Las cuatro directrices propuestas son las siguientes: aumentar la participación en el mercado laboral y reducir el desempleo estructural; conseguir una población activa cualificada que responda a las necesidades del mercado laboral promoviendo la calidad del trabajo y el aprendizaje permanente; mejorar los resultados de los sistemas educativos y de formación en todos los niveles e incrementar la participación en la enseñanza superior; promover la inclusión social y luchar contra la pobreza


3. El Consejo europeo celebrado los días 17 y 18 de junio aprobó formalmente la “Estrategia Europa 2020”, a partir del principio de acuerdo alcanzado en el Consejo anterior. El documento fija cinco grandes objetivos para el próximo decenio, muchos menos de los existentes en la Estrategia de Lisboa, cuantificables y que deberán ser alcanzados tanto en el ámbito de la UE como por los Estados miembros (teniendo en cuenta, ciertamente, las circunstancias nacionales propias), referidos al empleo, la investigación y la innovación, el cambio climático, la educación y a la lucha contra la pobreza.


El documento formalmente aprobado en el Consejo es la Comunicación presentada el 3 de marzo por la Comisión Europea. Las tres prioridades básicas para el próximo decenio son las siguientes: crecimiento inteligente, con el desarrollo de una economía basada en el conocimiento y la innovación; crecimiento sostenible, con la promoción de una economía que utilice más eficazmente los recursos, que sea verde y más competitiva; crecimiento integrador, con el fomento de una economía con un alto nivel de empleo que redunde en la cohesión económica, social y territorial. Estas tres grandes prioridades se concretarán en un número limitado de objetivos principales, que puedan ser fácilmente objeto de medición y de comparación entre todos los Estados, y que atiendan además a las diferentes situaciones de cada Estado, que están interrelacionados. Tales objetivos, cuya consecución, según se afirma en la Comunicación con un punto excesivo de intensidad a mi parecer, “será vital para alcanzar con éxito el año 2020”, aún cuando se consideran sólo representativos y en modo alguno exhaustivos, deberán después concretarse en objetivos y trayectorias nacionales. Desde las perspectivas de las políticas de empleo, y en estrecha relación con las orientaciones de política de empleo para los próximos años, me interesa destacar ahora tres de ellos:


A) El 75 % de la población de entre 20 y 64 años debería estar empleada. Alcanzar este porcentaje implica incrementar en 6 puntos la tasa de empleo del 69 % existente en el momento de publicación del texto. Hay que indicar que la Estrategia 2020 ha recogido como uno de sus cinco objetivos principales para la próxima década la petición formulada por el Comité de Empleo.


B) El porcentaje de abandono escolar debería ser inferior al 10 % y al menos el 40 % de la generación más joven debería tener estudios superiores completos. Alcanzar este objetivo significa reducir en 5 puntos la tasa de abandono e incrementar en 9 el de personas entre 30 y 34 años que finaliza la enseñanza superior. En el análisis de la problemática educativa-laboral de la población europea, cabe también destacar el dato, recogido en la Comunicación, de que cerca del 50 % del alumnado alcanza un nivel de cualificaciones medias “pero a menudo no adaptadas a las necesidades del mercado laboral”.


C) El riesgo de pobreza debe amenazar a 20 millones de personas menos. O dicho en otros términos, la reducción debe aparejar que un 25 % menos de los europeos de los que están ahora se encuentren, en 2020, en dicha situación.


Para concretar los avances en cada uno de los objetivos prioritarios que acabo de explicar, la Comisión ha propuesto un conjunto de iniciativas, que califica de “emblemáticas”, para desarrollar durante todo el período y que sean el punto de referencia para ver y concretar cómo se avanza en la consecución de los objetivos. Destaco dos vinculadas al mundo del empleo.


a) “Juventud en movimiento, para mejorar los resultados de los sistemas educativos y facilitar la entrada de los jóvenes en el mercado de trabajo”. Hay que potenciar los programas europeos de movilidad internacional educativa, una política de empleo europea para los jóvenes que permita estancias formativas en otros Estados, acoplar adecuadamente los sistemas educativos con las necesidades (que recuerdo que son cada vez más cambiantes) del mercado laboral, y promover el reconocimiento del aprendizaje tanto formal como informal. Volveré sobre esta propuesta más adelante.


b) “Agenda de nuevas cualificaciones y empleos, para modernizar los mercados laborales y potenciar la autonomía de las personas mediante el desarrollo de capacidades a lo largo de su vida con el fin de aumentar la participación laboral y adecuar mejor la oferta y la demanda de trabajos, en particular mediante la movilidad laboral”. Nuevamente se insiste en la importancia de adoptar las medidas económicas, educativas y formativas necesarias para posibilitar la adquisición de nuevas cualificaciones y la adaptación a las nuevas condiciones que se dan en los mercados laborales. Sobre la relación entre la adquisición de nuevos conocimientos y la facilitación de las transiciones en la vida laboral de toda persona volveré más adelante.


4. De conformidad con el artículo 148 del TFUE, debían emitir dictamen, y así lo hicieron, el Comité de Empleo, el Comité Económico y Social, el Comité de las Regiones y el Parlamento.


A) El Comité de Empleo emitió su informe en su reunión de los días 19 y 20 de mayo. En términos generales, valoró positivamente la propuesta para conseguir el objetivo marcado en la Estrategia Europa 2020 de un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, dado que la reducción del número de orientaciones o líneas de actuación propuestas debería facilitar concentrar los esfuerzos para alcanzar los objetivos perseguidos. Destaco el énfasis del documento en conceder más importancia a la participación femenina en el mercado laboral para conseguir el objetivo del 75 % de tasa de empleo en la población de 20 a 64 años, potenciar los incentivos para conseguir que trabajar sea más atractivo que percibir prestaciones sociales, y establecer mecanismos adecuados que permitan evaluar el impacto de las orientaciones de empleo, evaluación que deberá realizarse en estrecha colaboración con otros comités que tienen competencias en la materia como son el de protección social y el de educación.


B) El Comité Económico y Social emitió su dictamen el 27 de mayo, y se manifestó bastante más crítico con el texto de lo que lo había sido el Comité de Empleo. Destaco ahora, con cita literal del dictamen, aquellas observaciones que me parecen más relevantes:

“Lamenta que el Consejo y la Comisión hayan establecido un calendario tan justo para la adopción de las directrices que no permite en la práctica un verdadero debate con la sociedad civil y los parlamentos; Considera que las directrices no reflejan de modo suficiente que la lucha contra el desempleo debería ser uno de los principales objetivos de la política de la UE y de los Estados miembros en vista de la crisis; Acoge con agrado que la propuesta se centre en un número menor de directrices, aunque considera que son demasiado generales y demasiado moderadas para orientar acciones eficaces, lo que debilita el enfoque europeo; Considera que las políticas recomendadas sobre el mercado de trabajo exageran claramente la importancia del lado de la oferta (mejora de la empleabilidad) y pide que se tenga más en cuenta una política inteligente de la demanda que fomente la innovación y el crecimiento futuros y contribuya a la creación de nuevos puestos de trabajo; Manifiesta su inquietud por el hecho de que en el marco de las nuevas directrices ya no figure el objetivo del pleno empleo (que ocupaba un lugar destacado en las directrices anteriores); Manifiesta su sorpresa por el hecho de que las directrices no recojan declaraciones concretas sobre la calidad del trabajo y propone reunir las directrices 8 y 9 en una sola directriz independiente para promover la calidad del trabajo; Lamenta que no se preste suficiente atención a la política de igualdad de género (por ejemplo, la promoción de las mujeres)”.


C) El Comité de las Regiones aprobó en su reunión del 9 y 10 de junio una Resolución con el título “Una mejor herramienta para aplicar la Estrategia UE 2020: directrices integradas para las políticas económicas y de empleo de los Estados miembros y la Unión”, en la que enfatiza especialmente la necesidad de la participación de las regiones y municipios en la elaboración de las políticas “para contribuir a dinamizar los mercados laborales y ayudar a los ciudadanos a incorporarse al trabajo”. Destacó la importancia de poner en marcha medidas que contribuyan a la creación de empleo juvenil y la reducción de sus tasas de desempleo, así como también la promoción de su espíritu empresarial; resaltó la importancia de adoptar medidas adecuadas para las personas trabajadoras de edad avanzada, especialmente en términos de adquisición de competencias que les permitan mantenerse en el mercado laboral o acceder a un nuevo empleo; en fin, resaltó la importancia de que los entes locales y regionales dispongan de financiación adecuada para llevar a cabo políticas de inclusión social y de lucha contra la pobreza, “en la medida en que asumen responsabilidades jurídicas de organización, financiación y aplicación de políticas activas de inserción”, concluyendo con la manifestación de que las nuevas directrices de empleo que se aprueben deben establecer “un marco apropiado e instrumentos financieros adecuados para ayudar a las autoridades locales y regionales a ejercer estas responsabilidades”.