1. Es objeto de anotación
en esta entrada del blog la sentencia dictada por la Sala primera del Tribunal de Justicia de la Unión Europea el 5 de marzo (asunto C-151/24) con ocasión
de la petición de decisión prejudicial planteada, al amparo del art. 267 del
Tratado de funcionamiento de la UE, por el Tribunal Constitucional italiano
mediante resolución de 27 de febrero de 2024.
El litigio versa sobre
la interpretación del art. 12.1 e) de la Directiva 2011/98/UE del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establece un
procedimiento único de solicitud de un permiso único que autoriza a los
nacionales de terceros países a residir y trabajar en el territorio de un
Estado miembro y por la que se establece un conjunto común de derechos para los
trabajadores de terceros países que residen legalmente en un Estado miembro.
Encuentra su
origen en sede judicial italiana en conflicto entre una ciudadana albanesa
residente en Italia y el Instituto Nacional de Previsión Social, por la
negativa de este a la concesión de una prestación en metálico reservada a
personas mayores de sesenta y cinco años (desde el 1 de enero de 2019, mayores
de sesenta y siete años) que se encuentren en una situación económica precaria.
El resumen oficial
de la sentencia, que ya que permite tener un buen conocimiento del conflicto y
del fallo, es el siguiente:
“Remisión
prejudicial — Directiva 2011/98/UE — Derechos de los trabajadores de terceros
países titulares de un permiso único — Artículo 12 — Derecho a la igualdad de
trato — Nacional de un tercer país — Permiso de residencia por motivos
familiares — Seguridad social — Reglamento (CE) n.º 883/2004 — Coordinación de
los regímenes de seguridad social — Artículo 3 — Concepto de “ramas de
seguridad social” — Artículo 70 — Prestaciones especiales en metálico no
contributivas — Subsidio social para personas de edad avanzada en situación de
indigencia — Requisitos para la concesión — Exclusión de los nacionales de
terceros países que no sean titulares de un permiso de residencia de la Unión
para residentes de larga duración”.
2. El abogado general,
Jean Richard de la Tour, presentó sus conclusiones el 10 de julio de 2025, en cuya introducción expuso que este litigio brindaba
al TJUE “la oportunidad de precisar el ámbito de aplicación material del
artículo 12, apartado 1, letra e), de la Directiva 2011/98, que establece la
igualdad de trato en materia de seguridad social para los trabajadores
migrantes nacionales de terceros países y titulares de un permiso único con los
nacionales del Estado miembro en el que residen2, anunciado ya su propuesta de
fallo: “en las presentes conclusiones, expondré las razones que, en mi opinión,
justifican que el subsidio social de que se trata en el litigio principal esté
excluido”, que han sido acogidas parcialmente por el TJUE tal como se comprueba
en la comparación con el fallo de este
|
Conclusiones
del abogado general |
Fallo
del TJUE |
|
«El
artículo 12, apartado 1, letra e), de la Directiva 2011/98/UE... debe
interpretarse en el sentido de que no
se opone a una normativa nacional que excluye a los nacionales de
terceros países mencionados en el artículo 3, apartado 1, letras b) y c), de
esa Directiva de un subsidio concedido, con arreglo a dicha normativa, a las
personas mayores de 65 años (a partir del 1 de enero de 2019, mayores de 67
años) que se encuentren en una situación económica precaria y tengan limitada
su capacidad para trabajar por razón de su edad. Sin
embargo, las autoridades nacionales competentes en materia de prestaciones de
asistencia social deben cerciorarse de que la negativa a conceder tales
prestaciones no expone a esos nacionales, que no dispusieren de recursos para
satisfacer sus necesidades básicas, a un riesgo concreto y actual de
vulneración de sus derechos fundamentales, en particular el consagrado en el
artículo 1 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.» |
El
artículo 12, apartado 1, letra e), de la Directiva 2011/98/UE debe
interpretarse en el sentido de que no
se aplica a una prestación especial en metálico no contributiva, en el
sentido del artículo 70 del Reglamento (CE) n.º 883/2004 .... sobre la
coordinación de los sistemas de seguridad social, en su versión modificada
por el Reglamento (CE) n.º 988/2009... y, por tanto, no se opone a una
normativa nacional que supedita la concesión, a los nacionales de
terceros países a los que se refiere el artículo 3, apartado 1, letras b) y
c), de esta Directiva, de una prestación de este tipo, que adopta la forma de
un subsidio social destinado a las personas mayores de sesenta y cinco años
(desde el 1 de enero de 2019, mayores de sesenta y siete años) que se
encuentran en una situación económica precaria y disponen de una capacidad de
trabajo limitada por razón de su edad, al requisito de estar en posesión de
un permiso de residencia de la Unión para residentes de larga duración. |
3. Sobre la temática
objeto de la presente sentencia ya tuvo oportunidad de pronunciarse el TJUE en
dos sentencias anteriores y que son mencionadas expresamente en el escrito del
órgano jurisdiccional remitente (véase apartado 30), que al remitirse a las
sentencias de 11 de noviembre de 2014,
(asunto C- 333/13), y de 15 de septiembre de 2015 (asunto C- 67/14, recuerda
que aquel “la regla de igualdad de trato no se opone a que las autoridades del
Estado miembro de acogida denieguen la concesión de prestaciones especiales en
metálico no contributivas a los nacionales de otros Estados miembros que no
tengan la condición de trabajador”, por lo que a su juicio “los Estados
miembros no pueden verse obligados a aplicar a los nacionales de terceros
países normas menos estrictas que las que se imponen a los ciudadanos de la
Unión”
Las dos sentencias
citadas fueron objeto de atención detallada por mi parte.
De la entrada “UE.
No todos somos iguales. Sobre la libre circulación de personas, el derecho de
residencia, el acceso a prestaciones sociales no contributivas, y la necesidad
de disponer de recursos suficientes. Notas a la sentencia del Tribunal de
Justicia de la Unión Europea de 11 de noviembre (Asunto C-333/13)” , reproduzco este fragmento:
“hay que prestar
atención a la situación personal (y no familiar) del interesado para saber,
cuando se trata de una persona que no ejerce una actividad económica remunerada
ni busca activamente trabajo, si dispone, y en qué cuantía, de recursos
económicos, siendo suficientemente claro, en razón de las comprobaciones
efectuadas en el caso concreto por las autoridades alemanas, que la Sra. Dano
no disponía de recursos económicos suficientes para su subsistencia, sin tener
en cuenta las prestaciones especiales en metálico no contributivas solicitadas,
y por ello no tiene reconocido, y no puede reclamar, “un derecho de residencia
en el Estado miembro de acogida en virtud de la Directiva 2004/38”. En
definitiva, la respuesta del TJUE será que la Directiva no se opone a la
normativa alemana que excluye de tales prestaciones a quienes no disfrutan del
derecho de residencia en virtud de la normativa comunitaria en el Estado de
acogida, siendo cada Estado el que establece los requisitos y alcance de la
concesión de prestaciones de asistencia social, recordando el TJUE, con cita de
la sentencia Brey de 2013, que cuando regulan los requisitos para acceder a
tales prestaciones los Estados miembros no están aplicando el derecho de la UE,
no siendo el objetivo del Reglamento 883/2004, cuyo artículo 70 define el
concepto de prestaciones especiales no contributivas, “determinar los
requisitos materiales para que exista el derecho a tales prestaciones” Idéntica
respuesta, por estar en debate los mismos argumentos, da el TJUE a la
conformidad de la normativa alemana con el Reglamento 883/2004”
De la entrada “Sobre
las prestaciones de asistencia social y la limitación del derecho de ciudadanos
de un Estado de la Unión Europea a percibirlas en otro Estado de la UE. Notas a
la sentencia del TJUE de 15 de septiembre (Asunto C-67/14)” , reproduzco estos dos fragmentos:
“El TJUE cita las
sentencias C-22/08 y C-23/08, en las que puso de manifiesto, y lo destaco por
su interés para el caso ahora analizado, que “Incumbe a las autoridades
nacionales competentes y, en su caso, a los tribunales nacionales no sólo
constatar la existencia de un vínculo real con el mercado de trabajo, sino
también analizar los elementos constitutivos de dicha prestación, especialmente
sus objetivos y los requisitos de su concesión” y que “… No pueden considerarse
«prestaciones de asistencia social», en el sentido del artículo 24, apartado 2,
de la Directiva 2004/38, las prestaciones económicas que, independientemente de
su calificación en la normativa nacional, están destinadas a facilitar el
acceso al mercado de trabajo”.
Estamos, pues,
hablando de “prestaciones de asistencia social”, aquellas a las que un
ciudadano de la UE puede acceder en otro Estado siempre y cuando su estancia en
su territorio se ajuste a los requisitos regulados en la Directiva 2004/38. No
existe una igualdad de trato con los nacionales del Estado de residencia,
insistiendo el TJUE, con nueva cita de la sentencia Dano, que un objetivo de la
normativa comunitaria es evitar que los ciudadanos de otros Estados “se
conviertan en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro
de acogida”. En consecuencia, hay que analizar cuál es el título jurídico que
puede permitir a esos ciudadanos acceder a las prestaciones, para ver después
si entran o no en la excepción al principio de igualdad recogido en el art.
24.1 de la Directiva. Pues bien, ese título jurídico, la conservación del
derecho de residencia de una persona demandante de empleo, puede encontrarse en
los preceptos antes citados de la propia Directiva, en concreto del art. 7.3
c): el ciudadano de otro Estado debe encontrarse en situación de desempleo
involuntario tras haber trabajado con contrato temporal de duración inferior a
un año, o bien haber quedado en desempleo durante los doce primeros meses de su
vida laboral y haberse inscrito como demandante de empleo a la búsqueda de
empleo, y en tales casos la condición de trabajador, que permite mantener el
derecho de residencia, “se mantendrá durante un período que no podrá ser
inferior a seis meses”. Por consiguiente, el principio de igualdad de trato
entre nacionales del Estado de acogida y los ciudadanos de otros Estados se
mantiene durante un período mínimo (“al menos”) de seis meses si se cumplen los
requisitos que acabo de explicar”.
Para el estudio de
la Directiva 2011/98 remito a la entrada “La Directiva UE sobre documento único
de autorización de residencia y trabajo para nacionales de terceros Estados, e
igualdad de condiciones laborales” , y a la entrada “Directiva UE) 2024/1233 del Parlamento Europeo y del Consejo
de 24 de abril de 2024, por la que se establece un procedimiento único de
solicitud de un permiso único que autoriza a los nacionales de terceros países
a residir y trabajar en el territorio de un Estado miembro y por la que se
establece un conjunto común de derechos para los trabajadores de terceros
países que residen legalmente en un Estado miembro (refundición). Texto
comparado con la normativa vigente”
4. En los apartados 17 a 30 de la
sentencia encontramos toda la información sobre el litigio en sede administrativa
y judicial italiana, hasta llegar a la petición de decisión prejudicial en el
apartado 31. En apretada síntesis, y remitiendo a su lectura íntegra a todas
las personas interesadas, se trataba, (véase apartado 17) de una nacional albanesa que entró en territorio italiano
en virtud de una reagrupación familiar en 2006, y que era titular, por ese
motivo, de un permiso de residencia concedido por motivos familiares, de dos
años de duración, que también le autorizaba a trabajar en Italia. “El INPS le
denegó la concesión del subsidio social establecido en el artículo 3, apartado
6, de la Ley n.º 335/1995, debido a que no disponía de un permiso de
residencia de la Unión para residentes de larga duración, como establece el
artículo 80, apartado 19, de la Ley n.º 388/2000”.
Desestimado su recurso contra dicha
resolución, el posterior recurso de apelación fue estimado, y ello llevó a l
INPS a interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo, que, “al
albergar dudas sobre la constitucionalidad del artículo 80, apartado 19, de la
Ley n.º 388/2000, planteó, mediante auto de 8 de marzo de 2023, cuestiones
de inconstitucionalidad a la Corte costituzionale (Tribunal Constitucional,
Italia)”, siendo este el que elevaría la petición de decisión prejudicial.
Tras exponer en su escrito las características
jurídicas del subsidio social, como una prestación especial en metálico no
contributiva, el TC recuerda que dictó sentencia núm. 50 de 15 de marzo de
2019, en la que declaró (véase apartado 22) que “... forma parte de la facultad discrecional del legislador
conceder una prestación en metálico a un nacional de un tercer país en
situación de indigencia únicamente si su integración en la sociedad le ha hecho
merecedor de recibir la misma asistencia que aquella concedida a un ciudadano
italiano. En estas circunstancias, concluyó que la exigencia establecida en el
artículo 80, apartado 19, de la Ley n.º 388/2000, en virtud de la cual el
disfrute del subsidio social controvertido en el litigio principal está sujeto,
por lo que respecta a los nacionales de terceros países, a la posesión de un
permiso de residencia de la Unión para residentes de larga duración, no era ni
discriminatoria ni manifiestamente irrazonable”.
Vuelve ahora el TC sobre la misma cuestión
por plantearse la duda, a partir de la petición formulada por el TS, de si el requisito
establecido en el art.80,19 de la Ley n.º 388/2000 “es contrario a la
regla de igualdad de trato en el ámbito de la seguridad social establecida en
el artículo 12, apartado 1, letra e), de la Directiva 2011/98”, ya que
para que la norma en cuestión sea conforme
a la Constitución, le corresponde al TC “le corresponde determinar si el
subsidio social establecido en el artículo 3, apartado 6, de la Ley
n.º 335/1995 es una de las prestaciones de seguridad social respecto de
las cuales los nacionales de terceros países titulares de un permiso de residencia
expedido con fines laborales, o que, al menos, les permite trabajar, gozan de
igualdad de trato con arreglo al artículo 12, apartado 1, letra e), de la
Directiva 2011/98”. A partir de aquí, efectúa un amplio análisis
del Reglamento núm. 883/2024, y en concreto a la posible inclusión de este
subsidio dentro de algunas de las “ramas de la Seguridad Social” que se
mencionan en el art. 3.1, y finalmente plantea la siguiente cuestión
prejudicial:
“¿Debe interpretarse el artículo
12, apartado 1, letra e), de la Directiva [2011/98] como expresión
concreta de la protección del derecho de acceso a las prestaciones de seguridad
social reconocida en el artículo 34, apartados 1 y 2, de la [Carta de los
Derechos Fundamentales de la Unión Europea], en el sentido de que su ámbito de
aplicación comprende una prestación como el subsidio social establecido en el
artículo 3, apartado 6, de la [Ley n.º 335/1995] y, por consiguiente, el
Derecho de la Unión se opone a una normativa nacional que no extiende a los
extranjeros titulares del permiso único contemplado en [esa misma] Directiva la
prestación antes citada, que se reconoce a los extranjeros a condición de que
sean titulares del permiso de residencia de residentes de larga duración-UE?”»
5. El TJUE pasa
revista primeramente a la normativa europea y estatal aplicable.
De la primera, son referenciados los considerandos 2, 19, 20, 24 y 26 de la Directiva
2011/98, y los arts. 1 (objeto), 2 (definiciones), 3 (ámbito de aplicación), y 12
(derecho a la igualdad de trato).
A continuación, la mención es al
Reglamento núm. 883/2004, en concreto su considerado núm. 1, y los arts. 3
(ámbito de aplicación), 7 (reglas sobre percepción de las prestaciones en
metálico), y el anexo X referido a la normativa italiana aplicable
En tercer lugar, de la Directiva
2004/38/CE, el art. 24 (excepciones a la aplicación del principio de igualdad
de trato)
De la normativa italiana, las
menciones son a la Ley núm. 335/1995, art. 3 que regula la percepción del
subsidio social para ciudadanos italianos residentes en Italia que hayan
alcanzado la edad de sesenta y cinco años (desde el 1 de enero de 2019, sesenta
y siete años) y que reúnan los requisitos de ingresos previstos el apartado 6.
También, la Ley núm. 388/2000, art.
80, apartado 19, que dispone que “los subsidios sociales y las ventajas
económicas que constituyan derechos subjetivos se concederán, en las
condiciones previstas por la Ley, a los nacionales italianos residentes en
Italia, a los que se asimilarán los nacionales de terceros países titulares
de un permiso de residencia de residentes de larga duración” (la negrita es
mía)
Más adelante, el Decreto-ley núm.
112 de 25 de junio de 2008, art. 20.10, que dispone que el solicitante de la
percepción objeto atención en esta entrada, si es nacional de un tercer país,
debe, para disfrutar del subsidio social, “ser titular de un permiso de
residencia de la Unión para residentes de larga duración y haber residido legal
e ininterrumpidamente durante al menos diez años en el territorio nacional”
(la negrita es mía).
6. Al entrar en la resolución del
litigio, a partir del apartado 32, el TJUE centra con precisión la cuestión a
la que debe dar respuesta, siempre de acuerdo a la petición formulada por el
TC, cuál es la determinar “... si la regla de igualdad de trato establecida en
el artículo 12, apartado 1, letra e), de la misma Directiva (2011/98) se aplica
a una persona como la demandada en el litigio principal, así como a una
prestación que adopta la forma de aquel subsidio, de modo que su concesión no
pueda supeditarse a tal requisito de residencia de larga duración”.
En primer lugar, la Sala procede a pronunciarse
sobre el ámbito de aplicación personal de la Directiva 2011/98 (art. 12.1), con
apoyo en su sentencia de 2 de septiembre de 2021 (asunto C-305/20) . Concluye que para beneficiarse de la prestación solicitada no es requisito
obligado que la persona solicitante haya trabajado en el Estado miembro de
acogida, por lo que la ciudadana albanesa que solicitaba la prestación, y que
residía en Italia por causa de reagrupación familiar, estaba comprendida en el
ámbito de aplicación personal de aquel precepto (“1. Los trabajadores de
terceros países a los que se refiere el artículo 3, apartado 1, letras b) y c),
gozarán de igualdad de trato con los trabajadores nacionales en el Estado
miembro en que residan en lo que se refiere a: e) ramas de la seguridad social,
según lo definido en el Reglamento (CE) n o 883/2004”).
7. Delimitado el ámbito de aplicación
personal, la Sala pasa al examen del ámbito de aplicación material del citado
precepto, que viene determinado, como acabo de indicar, por la remisión a las “ramas
de seguridad social”. Se pregunta, nuevamente, si el subsidio social está
incluido en alguna de estas o si se trata o si se trata de una prestación
especial en metálico no contributiva, en el sentido del artículo 70 de dicho
Reglamento.
Repasa su jurisprudencia sobre el
concepto de “prestación de seguridad social”, y mucho más concretamente de las características que reúnen las “prestaciones
por vejez”, para concluir que (véase apartado 50) en el caso enjuiciado, “... de
la resolución de remisión se desprende que el subsidio social establecido en el
artículo 3, apartado 6, de la Ley n.º 335/1995 no se abona exclusivamente
a los beneficiarios de una pensión de vejez, sino que tiene por objeto hacer
frente al estado de necesidad derivado de la indigencia en el que se encuentran
las personas desprovistas de recursos económicos adecuados, quienes, debido a
su edad, tienen una capacidad de trabajo reducida. Por consiguiente, tal
subsidio social no constituye una prestación de seguridad social, en el sentido
de la jurisprudencia citada en el apartado 47 de la presente sentencia. A este
respecto, debe precisarse que tal subsidio tampoco está comprendido en el
ámbito de aplicación de los apartados 1 y 2 del artículo 34 de la Carta, que se
refieren a las prestaciones de seguridad social”.
Subraya más adelante el TJUE que el
subsidio también está comprendido en el concepto de «asistencia social», en el
sentido del art.1 del Reglamento, que se refiere a todos los regímenes de
ayudas establecidos por autoridades públicas, sea a escala nacional, regional o
local, a los que recurre una persona que no dispone de recursos suficientes
para subvenir a sus necesidades básicas y las de los miembros de su familia y
que, por ello, puede convertirse, durante su estancia, en una carga para las
finanzas públicas del Estado miembro de acogida, que pueda tener consecuencias
para el nivel global de la ayuda que puede conceder dicho Estado”, por lo que
concluye que el órgano jurisdiccional remitente “ha calificado acertadamente el
subsidio social establecido en el artículo 3, apartado 6, de la Ley
n.º 335/1995 de «prestación especial en metálico no contributiva», en el
sentido del artículo 70 del Reglamento n.º 883/2004.
Y dado que el art. 3.3 del Reglamento
establece que este se aplicará a este tipo de prestaciones, la Sala pasa a
examinar si “están comprendidas, no obstante, en el ámbito de aplicación del
artículo 12, apartado 1, letra e), de la Directiva 2011/98, que se refiere
exclusivamente a las «ramas de la seguridad social”. La conclusión negativa se
asienta sobre los siguientes argumentos:
“En primer lugar, a tenor del
artículo 12, apartado 1, letra e), de la Directiva 2011/98, esta
disposición se remite, precisamente, para la definición de su ámbito de
aplicación, a las «ramas de la seguridad social, según lo definido» en el
Reglamento n.º 883/2004.
Pues bien, aunque, en virtud del
tenor del artículo 3, apartado 3, de dicho Reglamento, este se aplica «también»
a las prestaciones especiales en metálico no contributivas, debe señalarse que
esta disposición determina exclusivamente el ámbito de aplicación del
Reglamento, sin perjuicio de la definición del de la Directiva 2011/98, tal
como resulta del propio tenor del artículo 12, apartado 1, letra e),
de esta.
En segundo lugar, por lo que
respecta a la interpretación sistemática del artículo 12, apartado 1,
letra e), de la Directiva 2011/98, es preciso subrayar que las
prestaciones de seguridad social y las prestaciones especiales en metálico no
contributivas están sujetas a regímenes diferentes en virtud de las
disposiciones del Reglamento n.º 883/2004.
Para comenzar, por lo que respecta
al requisito de residencia al que se supedita la concesión de estas
prestaciones, mientras que el artículo 7 del referido Reglamento prevé la
exportabilidad de las prestaciones de seguridad social, que deben ser concedidas,
en determinadas condiciones, por un Estado miembro, incluso cuando su
beneficiario no resida en su territorio, su artículo 70, apartado 4, precisa
que las prestaciones especiales en metálico no contributivas serán facilitadas
en el Estado miembro en el que las personas interesadas residan, y de
conformidad con su legislación.
A continuación, cabe decir que tal
diferencia de régimen se basa en las características diferentes que presentan
estos dos tipos de prestaciones.
Así, por una parte, mientras que la
financiación de las prestaciones de seguridad social depende de las
cotizaciones abonadas por trabajadores y empresarios, las prestaciones
especiales en metálico no contributivas se financian exclusivamente mediante la
tributación obligatoria destinada a cubrir el gasto público general.
Por otra parte, como se desprende
de la jurisprudencia citada en el apartado 47 de la presente sentencia, el
Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que una prestación puede
considerarse prestación de seguridad social en la medida en que se conceda a
sus beneficiarios, al margen de cualquier apreciación individual y discrecional
de las necesidades personales, en función de una situación legalmente definida
y en la medida en que la prestación se refiera a alguno de los riesgos
expresamente enumerados en el artículo 3, apartado 1, del Reglamento
n.º 883/2004.
Por el contrario, las prestaciones
especiales en metálico no contributivas se conceden, con independencia de
cualquier período de trabajo realizado por sus beneficiarios, de conformidad
con la legislación del Estado miembro en el que residen, según dispone el
artículo 70, apartado 4, de dicho Reglamento”.
En definitiva, concluye el TJUE, “los
Estados miembros no están obligados, por lo que respecta a estas prestaciones
especiales, a respetar la regla de igualdad de trato establecida en esta última
disposición y pueden, por consiguiente, decidir supeditar la concesión de tales
prestaciones a los nacionales de terceros países al cumplimiento de un
requisito diferente del aplicable a sus nacionales, como el criterio de
integración, cuyo cumplimiento se acredita mediante la posesión de un permiso
de residencia de la Unión para residentes de larga duración”, y que “ habida
cuenta del objetivo de armonización de los derechos y obligaciones de los
nacionales de terceros países con los de los ciudadanos de la Unión, es preciso
señalar que, por lo que respecta a estos últimos, el artículo 24, apartado 2,
de la Directiva 2004/38 permite a los Estados miembros supeditar el disfrute de
las prestaciones de asistencia social al requisito de que esos ciudadanos
dispongan de un derecho de residencia permanente en su territorio, adquirido
tras un período ininterrumpido de residencia de cinco años en tal territorio”.
Buena lectura.
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