I. INTRODUCCIÓN
El título del
artículo es un claro ejemplo de la complejidad que plantea el estudio de la
política de empleo. Me explico mejor: en primer lugar, sería necesario
delimitar conceptualmente qué entendemos por empleo, para pasar inmediatamente
a continuación a conceptuar qué consideramos que es una política activa
tendente a su potenciación, frente a la terminología habitualmente utilizada (y
a mi parecer poco acertada) de política pasiva de empleo que englobarías las
prestaciones económicas percibidas durante los períodos en que la persona
afectada no tiene, involuntariamente, empleo. Una vez resueltas las dos
primeras dudas conceptuales, la definición de empleo y de la política activa
del mismo, habría llegado el momento de adentrarse en aquello que es, con
carácter general, la participación, y más concretamente la institucional, o
dicho de otra forma el grado de intervención de los poderes públicos (a escala
internacional, europeo, estatal, autonómico o regional y local) y de las
organizaciones sociales (fundamentalmente, pero no de forma exclusiva ni
excluyente, las organizaciones sindicales y empresariales más representativas)
en la conformación, elaboración y, en su caso, puesta en práctica de la
“política activa de empleo”.
Un análisis
meramente teórico de todo aquello que acabo de exponer desbordaría con mucho el
objetivo de este artículo, y además ha sido ya objeto de atención tanto en
muchas publicaciones como también en varias de las aportaciones científico
doctrinales que se recogen en la presente obra. Por ello, mi aportación
pretende ser, de forma deliberada, más concreta y más modesta; me propongo en
primer lugar, partiendo de los marcos políticos anteriormente referenciados,
destacar la importancia de la participación institucional, para entrar, en
segundo término, en el estudio de la normativa española, centrada en la
actualidad en el recientemente aprobado Real Decreto Legislativo 3/2015 de 23
de octubre por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Empleo, sin
olvidar las referencias obligadas a otra norma que engarza directamente con la
anterior en un aspecto capital de la política de empleo, como es la Ley 30/2015
de 9 de septiembre por la que se regula la formación profesional para el empleo
en el ámbito laboral. Además, no deseo dejar de lado, siquiera sea mínimamente,
la aportación autonómica en este ámbito, con referencia a la Ley 13/2015, de 9
de julio, de ordenación del sistema de empleo y del Servicio Público de Empleo
dadas las importantes competencias constitucionalmente reconocidas a las
autonomías en la ejecución de la legislación laboral y en materia de política
de empleo, en interpretación del art. 149.1º.7ª por el Tribunal Constitucional.
Por último, finalizaré con unas breves conclusiones a modo de recapitulación
final.
1. Sobre la participación institucional y su relación
con la política de empleo.
Tomo como punto de
referencia en mi explicación, refiriéndose al ámbito español y más exactamente
a la presencia sindical pero con validez general a mi parecer para entender qué
significa, la definición que nos proporciona la profesora Helena Ysás,
compañera de unidad docente en la UAB y estudiosa de la materia: “La
participación institucional supone, en mayor o menor medida, la coparticipación
de los interlocutores sociales en la toma de decisiones, así como la asunción
de facultades de gestión y control, mediante su inserción en entidades y
organismos dependientes de las Administraciones Públicas. El fenómeno de la
participación institucional encuentra escasa regulación normativa. La
Constitución en ningún momento hace alusión directa a la misma y ni siquiera la
LOLS aporta elementos que contribuyan a la elaboración de una definición del
concepto. El Tribunal Constitucional establece que sólo podrá recibir el
calificativo de institucional la participación ejercida en organismos públicos
y la delimita en función de su objeto: la defensa de los intereses generales y
no los propios de la organización que ostenta la representación”[1].
No nos adentremos
aún en el marco normativo español y fijemos primero nuestra atención en el
plano internacional, vinculando la participación institucional con la política
de empleo. En esta tarea es obligado acudir a la normativa emanada de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT), y más exactamente el Convenio
núm. 122 de 1964 relativo a la política de empleo, en el que se llama a los
Estados miembros a “formular y llevar a cabo, como un objetivo de mayor
importancia, una política activa destinada a fomentar el pleno empleo,
productivo y libremente elegido”[2].
Que la participación no sólo de las instituciones públicas sino también de los
agentes sociales es necesaria y obligada para que aquella sea efectiva, se pone
claramente de manifiesto en el art. 3, cuando se llama a consultar, en relación
con la política de empleo, “…sobre todo a los representantes de los empleadores
y de los trabajadores con el objeto de tener plenamente en cuenta sus
experiencias y opiniones y, además, de lograr su plena cooperación en la labor
de formular la citada política y de obtener el apoyo necesario para su
ejecución”. Obsérvese, dicho sea
incidentalmente, que la consulta es un grado superior al de la recepción de la
mera información, pero que queda lejos de aquello que sería la negociación de
tales políticas y mucho más de la obligación de adoptar medidas sólo cuando
tuvieran el acuerdo de cada una de las partes implicadas (codecisión).
Si acudimos a
continuación al ámbito europeo, nuestra mirada ha de concentrarse en el Tratado
fundacional de la Unión Europea (TFUE), cuyo art. 152 afirma con claridad y
contundencia que exime de mayores precisiones (al menos en el plano teórico,
que no siempre va de la mano con la aplicación práctica de la norma) que la
Unión “reconocerá y
promoverá el papel de los interlocutores sociales en su ámbito, teniendo en
cuenta la diversidad de los sistemas nacionales”, así como también que “facilitará
el diálogo entre ellos, dentro del respeto de su autonomía”, existiendo un
instrumento político-jurídico de primera categoría para el ejercicio de la
participación institucional indirecta, en cuanto que en la misma no se adoptan
decisiones, como es la cumbre social tripartita para el crecimiento y el empleo[3].
Que nos encontramos en presencia de
un estadio participativo superior al recogido en el Convenio citado de la OIT
lo demuestra el art. 154, en el que ciertamente se sigue hablando de la
consulta a los agentes sociales, pero con la importante salvedad de que pueden
ser ellos quienes decidan si una acción de la Unión, y que sin duda puede
guardar relación con la política de empleo aunque las competencias sigan
estando en poder de los Estados miembros, es adoptada y puesta en marcha por
ellos o bien la remiten, por acuerdo o en caso de desacuerdo, a los órganos
competentes de la UE. A título meramente ejemplificativo, repárese en la
importancia que ha tenido paras las políticas de empleo de los Estados de la UE
la aprobación por los agentes sociales de acuerdos sobre la regulación de la
contratación de duración determinada o del trabajo a tiempo parcial,
posteriormente incorporados a Directivas comunitarias y la consiguiente
obligación de los Estados miembros de transponerlos a sus ordenamientos
jurídicos internos y quedando sometidos al control jurisdiccional por la
jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la UE.
En fin, si nos acercamos ya al marco
normativo español, nuestra mirada se ha de posar en primer lugar en el texto
constitucional, en concreto en el art. 7 y el reconocimiento que en el mismo se
efectúa de manera expresa a la contribución que efectúan las asociaciones
empresariales y las organizaciones sindicales a “la defensa y promoción de los
intereses económicos y sociales que les son propios”, siendo sin duda alguna un
interés específico el de participar en la elaboración de políticas activas de
empleo que atiendan a las necesidades de la población trabajadora, tanto la que
se encuentra en el mercado de trabajo y ocupada, como aquella que se encuentra
en situación de desempleo, busca trabajo y requiere de medidas que no sean
puramente “pasivas”, económicas (orientación, asesoramiento, información,
formación).
En el terreno objeto de este
artículo, la relación del art. 7 con el derecho de participación de los
trabajadores regulado en el art. 129 es claro y evidente, pues no hay duda de
que la política de empleo en la empresa, la potenciación de las sociedades
cooperativas y la facilitación de los medios que “faciliten el acceso de los
trabajadores a la propiedad de los medios de producción”, contribuirían a
lograr ese objetivo que toda organización social, y señaladamente la sindical,
debe perseguir en interés de sus miembros, y que también es objeto de obligada
atención en las políticas de los poderes públicos, cuál es la creación de
empleo, que dicho sea también con claridad debería ser “decente, estable y con
calidad”, por utilizar la terminología de la OIT para referirse a la adopción
de medidas realmente eficaces en este ámbito[4][5].
Igualmente, y como ya he apuntado, es manifiesta su conexión con las
competencias estatales y autonómicas en materia de política de empleo, en los
términos en que ha sido interpretado el art. 149.1º 7ª de la CE por el TC y tal
como se pone expresamente de manifiesto en las estrategias de empleo adoptadas
tanto en sede estatal (actualmente, la Estrategia Española de Activación para
el Empleo y los Planes Anuales de Empleo) como autonómica (las Estrategias de
Empleo existente con esta u otra denominación, en muchas autonomías)[6].
Ya refiriéndonos al marco normativo
legal directamente relacionado con las políticas de empleo (no sólo activas, ya
que la participación institucional posee una importancia no menospreciable en
modo alguno, al menos de alcance teórico, sobre las decisiones adoptadas por
los poderes públicos en materia de protección “pasiva” de las personas
desempleadas, es decir de regulación de prestaciones contributivas y
asistenciales ante situaciones de desempleo involuntario) es obligado referirse
a la normas que he citado al inicio de este artículo y proceder a su
explicación, pero ello es ya objeto del epígrafe posterior.
2. La política activa de empleo y la organización de la participación
institucional en la normativa estatal reguladora de aquella.
El estudio de las políticas activas
de empleo debe hacerse, ciertamente, desde el atento examen y estudio del marco
normativo existente. Ahora bien, desde una perspectiva más general, podemos
afirmar que para alcanzar los objetivos de una buena política activa de empleo,
consistente en gestionar correctamente la oferta y la demanda de trabajo, hay
básicamente tres vías de actuación: las políticas de formación, las políticas
de creación de empleo (ej.: subvenciones a la contratación), y las políticas de
funcionamiento del mercado laboral (ej.: unos buenos y eficaces Servicios
Públicos de Empleo). Es claro que la política de empleo debe estar
adecuadamente coordinada en las intervenciones de las autoridades estatales,
autonómicas y locales, teniendo un papel relevante la Conferencia Sectorial de
Empleo y Asuntos Laborales, instrumento de colaboración coordinación y
cooperación entre la Administración del Estado y las Comunidades Autónomas en
materia de empleo. Además, las políticas activas de empleo se enfrentan a
importantes desafíos en todos los países, ciertamente con diferencia intensidad
según cual sea el grado de desarrollo de cada uno de ellos, y que deben ser
abordados tanto en el plano normativo como en el de su gestión cotidiana por
los servicios públicos de empleo, tales como los cambios demográficos, el
proceso de globalización, los cambios tecnológicos, los desajustes del mercado
laboral, la desigualdad creciente en los ingresos y las transiciones del
mercado laboral[7].
2.1. El Real Decreto legislativo 3/2015. Texto refundido de la Ley de
Empleo.
La norma de referencia en este
momentos, una vez superado el proceso de refundición obligado por los numerosos
cambios operados desde su aprobación en 2003 por la Ley 56/2033 de 16 de diciembre,
es la Ley de Empleo[8] o más
exactamente su texto refundido aprobado por el RDLeg 3/2015 de 23 de octubre[9].
El proyecto de RDLeg fue objeto del Dictamen por parte del Consejo
Económico y Social, aprobado en sesión plenaria del 23 de septiembre (Dictamen13/2015[10])
y también del Consejo de Estado, aprobado en sesión de su Comisión Permanente
el 8 de octubre. El Dictamen del CES valoró de forma positiva con carácter
general los objetivos perseguidos por el nuevo texto, la nueva sistemática y
ordenación de los preceptos, y la reubicación de las disposiciones adicionales
y finales ya que “facilitan la comprensión y el mejor conocimiento del
contenido de la norma”, si bien al igual que en anteriores comentarios y
valoraciones generales a otros proyectos normativos, el CES criticó la falta de
una consulta con información y antelación suficiente a las organizaciones
empresariales y sindicales, a fin y efecto de que pudieran emitir un parecer
fundado sobre el nuevo texto refundido.
Por su parte, el Consejo de Estado
también efectuó una valoración positiva del proyecto de RDLeg[11],
en cuanto que con la refundición “se remedia la actual dispersión reguladora y
se otorga a esta materia una regulación mucho más clara, armonizada y segura”,
poniendo igualmente de manifiesto que cumplía con los objetivos asumidos en la
memoria del análisis del impacto normativo, al tiempo que permitía aclarar, y
este es un punto relevante al objeto de mi artículo, “la distribución de
competencias en materia de política de empleo entre el Estado y las Comunidades
Autónomas, asegurando la cooperación y coordinación entre ellos para la mayor
eficacia de los servicios y programas del Sistema Nacional de Empleo”[12].
¿Cómo define el RDLeg la política de
empleo con carácter general, que engloba por consiguiente tanto la llamada
política activa como la denominada pasiva? La vincula a los arts. 40 y 41 de la
CE, es decir a la políticas que deben guiar la actuación de los poderes
públicos para lograr el pleno empleo y para dotar de cobertura pública, en
especial en situación de desempleo, a las personas en situación de necesidad, y
por ello puede entenderse que la defina como “el conjunto de decisiones
adoptadas por el Estado y las comunidades autónomas que tienen por finalidad el
desarrollo de programas y medidas tendentes a la consecución del pleno empleo,
así como la calidad en el empleo, a la adecuación cuantitativa y cualitativa de
la oferta y demanda de empleo, a la reducción y a la debida protección de las
situaciones de desempleo”, que deberá llevarse a cabo (aunque sea competencia
estatal es indudable el impacto de las decisiones comunitarias) “en el ámbito
de la estrategia coordinada para el empleo regulada por el Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea”.
Tenemos que esperar al art. 36 para
conocer cómo concreta el legislador qué debe entenderse por políticas activas
de empleo, que no es otra cosa que “el conjunto de servicios y programas de
orientación, empleo y formación profesional para el empleo en el ámbito laboral
dirigidas a mejorar las posibilidades de acceso al empleo, por cuenta ajena o
propia, de las personas desempleadas, al mantenimiento del empleo y a la
promoción profesional de las personas ocupadas y al fomento del espíritu
empresarial y de la economía social”; políticas activas que deben relacionarse
muy estrechamente con las pasivas, pues no de otra forma puede entenderse lo
dispuesto en el apartado segundo del artículo citado al indicar que “dichas
políticas se complementarán y se relacionarán, en su caso, con la protección
por desempleo regulada en el texto refundido de la Ley General de la Seguridad
Social”.
La participación institucional en
materia de política de empleo, señaladamente la activa, se concreta en el RDLeg
en el art. 8, regulador de los órganos del Sistema Nacional de Empleo, si bien
la referencia marco es sin duda la contenida en el art. 13, dedicado a los
principios de organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Empleo, que
acoge directamente la importancia de la participación institucional de las
fuerzas sociales en cuanto que dispone como primer principio la “participación
de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas en el
Servicio Público de Empleo Estatal y en los servicios públicos de empleo de las
comunidades autónomas, en la forma en que éstos determinen, de acuerdo con lo
previsto en esta ley”.
También es de obligada cita el art.
17, regulador de la organización del Servicio Público de Empleo Estatal,
previéndose que tanto en su estructura central como en la periférica las
organizaciones empresariales y sindicales más representativas “participarán, de
forma tripartita y paritaria, en sus órganos correspondientes”. No es menos
importante, en sede autonómica, el art. 20, regulador con carácter meramente
general de la organización de los servicios autonómicos, o más exactamente de
remisión a lo que estos acuerden “en función de su capacidad de
autoorganización”, si bien sí se recoge de forma expresa la obligación de que
en tales servicios se cuente la participación de las organizaciones
empresariales y sindicales más representativas “en los órganos de
representación de carácter consultivo”, en la forma en que se prevea por las autonomías
y teniendo dicha participación “carácter tripartito y paritario”.
En el art. 8, además de la
Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, nos encontramos con el Consejo
General del Sistema Nacional de Empleo, conceptuado como “el órgano consultivo
y de participación institucional en materia de política de empleo y de formación
profesional para el empleo en el ámbito laboral”, con participación tripartita
de las Administraciones Públicas implicadas (estatal y autonómicas) y de las
organizaciones sindicales y empresariales; se trata de un caso de tripartismo
total dado que la norma dispone que para la adopción de acuerdos en el seno del
Consejo “se ponderarán los votos de las organizaciones empresariales y los de
las organizaciones sindicales para que cada una de estas dos representaciones
cuente con el mismo peso que el conjunto de los representantes de ambas
administraciones manteniendo así el carácter tripartito del Consejo”.
Repárese en la importancia del
Consejo, ya que entre sus funciones se encuentran las de ser
consultado e
informar la Estrategia Española de Activación para el Empleo y de los Planes
Anuales de Política de Empleo[13].
No obstante, y descendiendo del marco teórico de la norma a su concreción y
aplicación práctica, no parece que la participación de las fuerzas sociales, al
menos de la sindicales, haya sido la deseada teóricamente por el legislador
desde la aprobación originaria de la Ley de Empleo. Así, con respecto a la
Estrategia Española de Activación para el Empleo, el 24 de abril de 2014, y en
el seno precisamente del Consejo General del Sistema Nacional de Empleo, UGT y
CC OO exponían que “En el caso de la Estrategia, la participación institucional
se ha limitado a la remisión de nuestras observaciones a un documento que
estaba ya cerrado”, e igualmente se explicaba que “no se ha intervenido en
ningún momento en la elaboración del Plan Anual de Política de Empleo 2014”, y
recordaban “los incumplimientos por parte del Gobierno, en la obligación de
convocar dos veces al año el Consejo General del Sistema Nacional de Empleo, y
de un mínimo de cuatro convocatorias de la Comisión Permanente”[14].
Con respecto al Plan anual 2015 de política de empleo”, UGT y CC OO
manifestaban el 27 de abril de este año que “los interlocutores sociales no
hemos participado en ningún momento en la elaboración del PAPE 2015. Para
nuestras organizaciones, el hecho de no haber facultado la participación de los
interlocutores sociales en su elaboración y establecer un exiguo plazo para
realizar aportaciones ante el Consejo del Sistema Nacional de Empleo no es una
buena práctica”[15]. De
ser ello cierto, y no hay razón para dudar de tales manifestaciones, quedaría
ciertamente muy dañada la formulación contenida en el art. 18, en el que se
dispone que las organizaciones empresariales y sindicales más representativas “participarán
en la elaboración de dicha Estrategia y recibirán información periódica sobre
su desarrollo y seguimiento”.
2.2. La participación institucional en la formación profesional para el
empleo en el ámbito laboral.
Dentro de las políticas activas de
empleo se integra de forma diferenciada en el texto refundido de la Ley de
Empleo (como consecuencia de haberse aprobado durante su elaboración la Ley
30/2015 de 9 de septiembre) la formación profesional para el empleo en el
ámbito laboral , siendo importante destacar, a los efectos de cómo se concreta
la participación institucional en este ámbito, que el apartado 2 dispone que
“Sin perjuicio de las competencias de ejecución de las comunidades autónomas,
la Administración General del Estado, en el ejercicio de su competencia normativa
plena, ejercerá la coordinación en el diseño estratégico del sistema. Por su
parte, las organizaciones empresariales y sindicales más representativas
participarán en los órganos de gobernanza del sistema y en particular en el
diseño, la planificación, la programación, el control, el seguimiento, la
evaluación y la difusión de la formación profesional para el empleo,
especialmente en la dirigida a los trabajadores ocupados, en los términos
previstos en la normativa reguladora del sistema de formación profesional para
el empleo en el ámbito laboral. Esta participación se llevará a cabo
directamente o a través de estructuras paritarias sectoriales”[16].
La concreción de la participación
institucional tripartita se encuentra en el art. 23, integrado dentro del capítulo
dedicado a la “gobernanza del sistema”, no siendo otro órgano de participación
que el ya mencionado Consejo General del Sistema Nacional de Empleo, siendo el
apartado 2 el que establece las funciones a desarrollar, entre las que cabe
destacar las de “e) Aprobar las orientaciones del Plan anual de seguimiento y
control de la formación para el empleo e informar sobre el Plan anual de
evaluación de la calidad, impacto, eficacia y eficiencia del sistema, a que se
refiere el artículo 21, y sobre el Plan para el perfeccionamiento del
profesorado, contemplado en el artículo 22, ambos de esta ley”, y “f)
Recomendar medidas para asegurar la debida coordinación entre las actuaciones
que, en el marco de las materias a que se refiere la presente ley, se realicen
en el ámbito de la Administración General del Estado y en el de las comunidades
autónomas”.
La participación de las fuerzas
sociales también se encuentra recogida en la regulación de la Fundación Estatal
para la Formación en el Empleo (art. 25), en el bien entendido que el
tripartismo será aquí imperfecto, ya que el número de miembros de las
organizaciones sindicales y empresariales más representativas y el de las
Administraciones deberá concretarse de tal manera que la Administración General
del Estado “tenga una representación mayoritaria en dicho órgano”.
3. La participación institucional en el ámbito autonómico. Referencia a la
ley catalana del Servicio Público de Empleo y la participación institucional en
sede local.
Obsérvese que en la participación
institucional me he referido únicamente a las Administraciones General del
Estado y las autonómicas. No me olvido, en cualquier caso de las locales, y
subrayo la alta importancia que tienen en la realidad cotidiana de políticas
activas de empleo muy vinculadas a la realidad territorial, sino que
simplemente debe indicarse que su participación institucional es “de segundo
grado” si nos atenemos a lo dispuesto en el art. 4 del RDLeg, ya que podrán
participar en el proceso de concertación territorial de tales políticas “mediante
su representación y participación en los órganos de participación institucional
de ámbito autonómico”. Por consiguiente, serán las Comunidades Autónomas, a
través de sus servicios públicos de
empleo, quienes trasladarán directamente “la dimensión territorial de las
políticas activas de empleo”, interviniendo en su caso las Administraciones
Locales en las propuestas elevada por las autonomías por medio de su presencia
en los órganos de participación institucional que sean creados en vía
autonómica y en los términos que esta normativa concrete y determine.
La presencia de las Administraciones
autonómicas y en su caso también las locales en la elaboración de las políticas
activas de empleo tanto en sede territorial propia como estatal, y la
correlativa participación institucional de las organizaciones sindicales y
empresariales en estos ámbitos geográficos, obliga sin duda, siquiera sea con
la brevedad obligada por la extensión del trabajo, a efectuar una referencia
concreta a las políticas institucionales autonómicas, siendo la más reciente y
conocida por mi parte la de Cataluña, concretada en la Ley 13/2015, de 9 de
julio, de ordenación del sistema de empleo y del Servicio Público de Empleo de esta
Comunidad Autónoma[17].
Al igual que en el ámbito
territorial estatal, se prevé la creación, como órgano de gobierno, del Consejo
de Dirección, y de forma novedosa se regulan, como órganos de participación,
los consejos territoriales, órganos de
participación del territorio que deben crearse “de acuerdo a la distribución
territorial del departamento competente en materia de empleo, con el objeto de
facilitar en el territorio la participación de las organizaciones sindicales y
empresariales más representativas de Cataluña y de las administraciones locales”,
y el consejo de participación.
Me interesa ahora destacar que en el
citado Consejo de Dirección se visualiza la participación institucional no
únicamente de las fuerzas sociales más representativas sino también de las
Administraciones Locales, al amparo de la posibilidad, ya explicada con
anterioridad, que permite el art. 4 del RDleg y que ya existía desde la
aprobación de la Ley 56/2003 de 16 de diciembre de Empleo, en igual número
(seis) que las organizaciones sindicales y empresariales más representativas[18].
Es éste, ciertamente, un rasgo significativo de la nueva norma, a la que se
concede especial atención en la exposición de motivo al subrayar su
importancia, manifestándose que “la presente ley tiene la vocación de recoger
la doctrina y el espíritu de la Unión Europea, en la que la participación de
los agentes económicos y sociales es un principio básico y fundamental para
garantizar la máxima coordinación y sinergia de todos los recursos, con el
protagonismo activo de las asociaciones empresariales y sindicales y con el
conjunto de las administraciones públicas, concretamente de las
administraciones locales con servicios propios o mancomunados, que han tenido y
tienen un papel activo en el desarrollo de las políticas activas de empleo, y refuerza,
al mismo tiempo, el marco catalán de relaciones laborales”.
4. Recapitulación final.
El presente artículo ha pretendido
explicar cuál es el marco normativo estatal de la participación institucional
en la política activa de empleo, con especial atención al recientemente
aprobado RDLeg 3/2015 que aprueba el texto refundido de la Ley de Empleo, sin
olvidar la importancia de la normativa reguladora de la participación
institucional en materia de formación profesional para el empleo en el ámbito
laboral.
La explicación ha tomado como punto
de referencia introductorio la delimitación de qué debe entenderse por
participación institucional, su relación con la política activa de empleo, y su
regulación en la normativa internacional (OIT) y europea (UE).
Igualmente, y dada la distribución
competencial en materia de política de empleo en España, he considerado
necesario acercarme a la regulación de una reciente, e importante, norma
autonómica, la reguladora del Servicio de Empleo en la Comunidad Autónoma de
Cataluña.
A mi parecer, y creo que también ha
quedado reflejado en las páginas anteriores, el marco normativo de la
participación institucional en la política activa de empleo está bien diseñado,
y de cumplirse la norma en sus justos términos permitiría una participación
activa de las fuerzas sociales en el diseño, elaboración y aplicación de
aquella política, tanto en el ámbito del empleo propiamente dicho como en el de
la formación profesional, aunque sin duda en este segundo ámbito sigue habiendo
dudas de cuál es el mejor marco jurídico, en punto a la participación de las
organizaciones empresariales y sindicales más representativas, para conseguir
los objetivos fijados por la normativa aplicable.
Cuestión distinta es la real
aplicación de la normativa, y las críticas formuladas por las organizaciones
sindicales demuestran que en la legislatura finalizada en diciembre de 2015 su
cumplimiento no ha sido el que hubiera sido deseable en orden a conseguir el
correcto cumplimiento de los objetivos marcados en aquella. Cabe desear que el
marco político resultante del proceso electoral culminado el 20 de diciembre de
2015, y que cuando finalizo este artículo aún no se ha concretado en un nuevo
gobierno, permita el desarrollo pleno de toda la potencialidad existente en el
marco normativo para conseguir tanto una efectiva participación institucional
como una mejora, en cantidad y calidad, de la situación del mercado de trabajo
por la instrumentación de unas políticas activas (y también pasivas) de empleo
que se ajusten a las auténticas necesidades de las personas trabajadoras.
[1] La participación de los
sindicatos en las funciones normativas de los poderes públicos. Ed.
Bomarzo, Albacete, 2010. Vid de la misma autora “La participación institucional
autonómica: regulación y organismos en Cataluña (especialmente a partir del
Estatuto de 2006)”.
http://www.aedtss.com/images/stories/documentos/XXI_Congreso_Barcelona/II_Ponencia_y_comunicaciones/Helena_Ysas.pdf
(última consulta: 6 de marzo de 2016).
[2] El art. 2 dispone que la política indicada en el art.
1 deberá tender a garantizar “a) que
habrá trabajo para todas las personas disponibles y que busquen trabajo; b) que
dicho trabajo será tan productivo como sea posible; c) que habrá libertad para escoger empleo y que
cada trabajador tendrá todas las posibilidades de adquirir la formación
necesaria para ocupar el empleo que le convenga y de utilizar en este empleo
esta formación y las facultades que posea, sin que se tengan en cuenta su raza,
color, sexo, religión, opinión política, procedencia nacional u origen social”.
[3] Su cometido es “promover un
intercambio continuo entre los interlocutores sociales y las instituciones de
la UE, así como garantizar que los interlocutores sociales contribuyan a la
estrategia económica y social de la UE”.
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=URISERV%3Ac10715 (última consulta: 12 de marzo de 2016).
[4] Ya se hablaba en estos términos en
la Memoria presentada por el Director General de la OIT en la 87ª Conferencia Internacional de 1999, justamente
dedicada al trabajo decente: “Actualmente, la finalidad primordial de la OIT es
promover oportunidades para que los hombres y las mujeres puedan conseguir un
trabajo decente y productivo en condiciones de libertad, equidad, seguridad y
dignidad humana. Tal es la finalidad principal de la Organización hoy en día.
El trabajo decente es el punto de convergencia de sus cuatro objetivos
estratégicos: la promoción de los derechos fundamentales en el trabajo; el
empleo; la protección social y el diálogo social. Esto debe orientar las
decisiones de la Organización y definir su cometido internacional en los
próximos años”.
http://www.ilo.org/public/spanish/standards/relm/ilc/ilc87/rep-i.htm
(última consulta: 13 de marzo de 2016).
[5] La cita es de finales de 2009,
pero sigue teniendo a mi parecer plena actualidad “Las políticas de empleo
deben apostar por la búsqueda del pleno empleo estable y de calidad, mediante
la adecuada combinación de políticas activas de acceso al mercado de trabajo y
de políticas de protección económica para las personas que se encuentran en
situación de desempleo. Hay que prestar una atención especial, tanto en
políticas “de cantidad” como “de calidad”, a los colectivos con más
dificultades, como son las mujeres, los desempleados de larga duración, los
jóvenes, los discapacitados, y buena parte de los inmigrantes incorporados, de
forma regular o irregular, al mercado de trabajo español Se trata de dirigirse
a un mercado de trabajo cada vez más diversificado y con instrumentos adecuados
que permitan hacer frente a esa diversidad. Rojo Torrecilla, E. “Servicios
públicos de empleo, políticas activas de empleo e intermediación laboral”.
VV.AA. Crisis, reforma y futuro del derecho del trabajo: estudios ofrecidos
en memoria del profesor Ignacio Albiol Montesinos. Ed. Tiran lo Blanch,
Valencia 2010, págs. 1075-1088. También en mi blog http://www.eduardorojotorrecilla.es/2009/12/servicios-publicos-de-empleo-politicas.html
(última consulta: 8 de marzo de 2016)
[6] Vid Martínez Valverde José F. El
desarrollo autonómico y eficacia de las Políticas Activas de Empleo. Un
análisis comparado. Estudios de Progreso/Fundación Alternativas nº 83/2014.
Para el autor, “adquiere una especial relevancia el proceso de
descentralización en la ejecución de las Políticas Activas de Empleo llevado a
cabo a través de la Estrategia Española de Empleo en 2011, dirigido a dotar de
libertad a las Comunidades Autónomas para la adaptación de los programas y
medidas desarrollados a las características y necesidades específicas de su
mercado laboral”.
http://www.fundacionalternativas.org/public/storage/estudios_documentos_archivos/3359a4f565b266faf78c0502f102f0ca.pdf
(última consulta: 10 de marzo de 2016).
[7] BID/AMSPE/OCDE. El mundo de los
servicios públicos de empleo. Desafíos, capacidades y perspectivas para los
servicios públicos de empleo en el nuevo mercado laboral. 2015. En el estudio se pone de manifiesto que para
cumplir con el objeto de intermediar adecuadamente entre las ofertas y demandas
de trabajo, los servicios públicos de empleo suelen utilizar la combinación de
algunas de estas cinco funciones: “1) operar como intermediarios laborales 2)
proporcionar información del mercado de trabajo 3) diseñar e implementar ALMP,
4) gestionar prestaciones por desempleo y 5) gestionar la migración laboral”. http://www.elmundospe.org/ (última
consulta: 9 de marzo de 2016).
[8] Vid un detallado estudio de la Ley
de Empleo, con incorporación de las modificaciones efectuadas hasta la
finalización de la legislatura 2008-2011, en Valdés Dal-Ré F. y Sobrino González, G. Comentarios a la Ley de Empleo. Ed. La
Ley Madrid, 2012.
[9] La Disposición derogatoria única
estipula que “Quedan derogadas cuantas disposiciones de igual o inferior rango
se opongan a lo dispuesto en el texto refundido de la Ley de Empleo, y en
particular, las siguientes:
a) La Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo.
b) Las disposiciones adicionales sexta y decimoséptima
de la Ley 35/2010, de 17 de septiembre, de medidas urgentes para la reforma del
mercado de trabajo.
c) La disposición adicional primera, el último párrafo
de la disposición transitoria segunda y la disposición final primera del Real
Decreto-ley 3/2011, de 18 de febrero, de medidas urgentes para la mejora de la
empleabilidad y la reforma de las políticas activas de empleo.
d) La disposición adicional decimoquinta de la Ley
3/2012, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reforma del mercado
laboral”.
[10] http://www.ces.es/documents/10180/2394234/Dic132015.pdf
(última consulta: 2 de marzo de 2016).
[11] Puede consultarse el texto del
Dictamen en http://transparencia.gob.es/servicios-buscador/contenido/normavigente.htm?id=NormaEV20G0-20154302&lang=es
(última consulta: 2 de marzo de 2016).
[12] En la citada Memoria se exponía
que la elaboración del nuevo texto tenía por finalidad última “alcanzar un
marco jurídico equilibrado, consistente, proporcional y simplificado, que haga
frente a la actual dispersión normativa, especialmente relevante desde una
perspectiva de armonización del modelo actual de distribución de competencias
constitucionales entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de
política de empleo, ya que los objetivos se centran en asegurar la cooperación
y coordinación entre las Administraciones implicadas de modo que se logre la
máxima efectividad, movilizando y optimizando todos los recursos disponibles”. El texto de la Memoria puede consultarse en
http://transparencia.gob.es/servicios-buscador/contenido/normavigente.htm?id=NormaEV20G0-20154302&lang=es
(última consulta: 2 de marzo de 2016).
[13] El art. 10 regula la EEAE y
dispone su aprobación por el gobierno, así como también que “se elaborará en
colaboración con las comunidades autónomas y con la participación de las
organizaciones empresariales y sindicales más representativas, se informará por
la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, y se someterá a
consulta e informe del Consejo General del Sistema Nacional de Empleo. Vid un
análisis crítico por mi parte de la EEAE en “Análisis de la Estrategia española
de activación para el empleo 2014-2016 y del Plan anual de política de empleo
2014. ¿Una nueva reforma o simple adaptación del marco normativo vigente con
cambio de palabras?” http://www.eduardorojotorrecilla.es/2014/09/analisis-de-la-estrategia-espanola-de.html
(última consulta: 8 de marzo de 2016). Por su parte el art. 11 regula los
planes anuales de política de empleo y dispone que “se elaborarán por el
Ministerio de Empleo y Seguridad Social, teniendo en cuenta las previsiones
formuladas por las comunidades autónomas y el Servicio Público de Empleo
Estatal en el seno de la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales,
se informarán por el Consejo General del Sistema Nacional de Empleo, regulado
en el artículo 8.b), y se aprobarán por el Consejo de Ministros”.
[14] http://ateneocultural1mayo.org/comunes/recursos/99922/doc198902_Observaciones_de_CCOO_y_UGT_en_el_Consejo_General_del_Sistema_Nacional_de_Empleo.pdf
(última consulta: 8 de marzo de 2016)
[15] http://www.ugt.es/Publicaciones/27_04_Observaciones_UGT_CCOO_PAPE_2015.pdf
(última consulta: 8 de marzo de 2016).
[16] La participación institucional
también se encuentra recogida en Ley 1/1986, de 7 de enero (modificada), por la
que se crea el Consejo General de Formación Profesional, conceptuado como
“órgano consultivo y de participación institucional de las Administraciones
públicas y de asesoramiento del Gobierno en materia de formación profesional”,
con presencia de las Administraciones públicas implicadas y de las
organizaciones sindicales y empresariales más representativas”.
[17] En su exposición de motivos se
explica con detalle cuál es la finalidad de la norma: “La presente ley tiene
por objeto ordenar el sistema de empleo de Cataluña, como conjunto de
entidades, servicios y programas necesarios para promover y desarrollar la
política de empleo, mediante el cual garantizar un servicio público de calidad
que asegure la coordinación y optimización de todos sus recursos; establecer el
marco de ordenación de las políticas públicas de empleo en Cataluña, y regular
el Servicio Público de Empleo de Cataluña –que, a efectos de comunicación e
imagen corporativa, mantiene la actual denominación Servicio de Empleo de
Cataluña–, como el organismo de la Generalidad que, con dos órganos de gobierno
–la Dirección del Servicio Público de Empleo de Cataluña, órgano unipersonal de
representación ordinaria que lo dirige y gestiona, y una dirección colegiada,
el Consejo de Dirección del Servicio Público de Empleo de Cataluña, presidido
por el consejero del departamento competente en materia de empleo, y constituido
por la Administración de la Generalidad, las entidades representativas de las
administraciones locales y las organizaciones sindicales y empresariales que
tienen la consideración de más representativas de Cataluña–, ejerce las
competencias en materia de políticas de empleo e intermediación, y es el centro
de gobernanza del sistema”.
[18]De tal manera, los veintiséis
miembros que lo componen (art. 28) son los siguientes: “a) el presidente, que
es el consejero competente en materia de empleo. b) El vicepresidente, que es
el secretario competente en materia de empleo. c) El director del Servicio
Público de Empleo de Cataluña. d) Cinco vocales propuestos por el departamento
competente en materia de empleo, entre los cuales debe haber la persona que
tiene la representación del órgano rector del sistema de formación y
cualificación profesionales de Cataluña. e) Seis vocales propuestos por las
organizaciones sindicales que tengan la consideración de más representativas en
Cataluña en proporción a su representatividad. f) Seis vocales propuestos por
las organizaciones empresariales que tengan la consideración de más
representativas en Cataluña en proporción a su representatividad. g) Seis
vocales propuestos por las entidades representativas de las administraciones
locales”.
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