1. Es objeto de
anotación en esta entrada del blog la sentencia
dictada por la Gran Sala del Tribunal de Justicia
de la Unión Europea el 7 de mayo (asunto C-747/22), con ocasión de la petición
de decisión prejudicial planteada por el Tribunal Ordinario de la ciudad
italiana de Bergamo mediante resolución de 15 de noviembre de 2022.
Versa sobre la interpretación
de los arts. 26 y 29 de la Directiva2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011 , por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el
reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios
de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para
las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la
protección concedida, y se suscita en el litigio entre un beneficiario del
estatuto de protección subsidiaria y el Instituto Nacional de Previsión Social,
Italia, por la decisión de este de revocar la concesión de la renta garantizada
de ciudadanía que se había otorgado a aquel.
El resumen oficial
de la sentencia, que ya permite tener conocimiento del conflicto y del fallo,
es el siguiente: “Procedimiento pre judicial — Espacio de libertad, seguridad y
justicia — Política de asilo — Estatuto de protección subsidiaria — Directiva
2011/95/UE — Artículo 26 — Acceso al empleo — Artículo 29 — Protección social —
Igualdad de trato — Medida de protección social y de acceso al empleo —
Requisito de residencia de diez años como mínimo, de los cuales los dos últimos
años de forma ininterrumpida — Discriminación indirecta”.
La resolución
judicial de la Gran Sala mereció una nota de prensa del gabinete de
comunicación del TJUE, , titulada “Acceso a las prestaciones sociales y al
empleo: un requisito de residencia de diez años constituye una discriminación
indirecta contra los beneficiarios de protección internacional”, en la que se
efectúa una síntesis de su contenido y se destaca que la normativa italiana ”afecta
principalmente a los no nacionales y constituye una discriminación indirecta...
que no está objetivamente justificada”.
Ceba
reseñar (véanse apartados 26 y 27) que el gobierno italiano solicitó que el
asunto fuera juzgado en Gran Sala, y que el procedimiento se suspendió hasta
que el TJUE dictó la sentencia que resolvió los recursos acumulados C-111/22 y
C- 223/22), reanudándose después del dictado de la sentencia de 29 de julio de
2024
El
abogado general, Nicholas Emiliou, presentó sus conclusiones el 30 de octubre de 2025. En su introducción, expuso que el TJUE ya se había pronunciado
sobre un litigio en el que estaba en juego la misma problemática, es decir la
adecuación de la normativa italiana sobre acceso a la renta garantizada de
ciudadanía a la comunitaria, si bien ya apuntó cual era la diferencia con el
caso anteriormente resuelto, en concreto la aplicación de la normativa interna
a los solicitantes de protección internacional, dado que los arts. 26 y 29 de
la Directiva 2011/95/UE “... imponen a los Estados miembros la obligación de
garantizar que las actividades destinadas a facilitar el acceso al empleo y a
determinados tipos de asistencia social se concedan a los beneficiarios de
protección internacional en condiciones equivalentes a las aplicables a los
nacionales”.
La
propuesta formulada al TJUE para su fallo será solo parcialmente aceptada, en
concreto su primer apartado y no el segundo. Fue la siguiente:
Los
art. 26 y 29 de la Directiva 2011/95/UE... deben interpretarse en el sentido de
que
“se
oponen a una normativa de un Estado miembro por la que el acceso de los
beneficiarios de protección internacional a actividades para fomentar el acceso
al empleo, por una parte, y a determinados tipos de asistencia social, por
otra, se supedita al requisito de haber residido en el territorio de dicho
Estado miembro durante al menos diez años, los dos últimos de forma
ininterrumpida;
no se
oponen a una normativa que no concede a los beneficiarios de protección
subsidiaria acceso a tipos de asistencia social que no constituyen prestaciones
básicas”.
La
sentencia referenciada por el abogado general era la dictada el 29 de julio de 2024
(asuntos C-112/22 y C-223/22), que fue objeto de atención por mi parte en la entrada “UE.
Requisitos para tener derecho a la renta garantizada de ciudadanía (Italia).
Período de residencia. Discriminación indirecta de los nacionales de terceros
Estados” , y a la que me referiré más adelante.
2. En los apartados
13 a 24 de la sentencia encontramos una detallada explicación de los datos fácticos
del litigio, del conflicto en sede administrativa y judicial italiana, y de las
dudas del órgano jurisdiccional sobre la adecuación de la normativa interna a
la comunitaria, que le llevarán a plantear la cuestión prejudicial en el apartado
25.
En
apretada síntesis, y remitiendo a todas las personas interesada a la lectura
integra, el conflicto se plantea en estos términos:
Se
trata de una persona que llegó a Italia en 2011 y obtuvo el estatuto de
protección subsidiaria, obteniendo un permiso de residencia, y que llevaba residiendo
de forma ininterrumpida en el territorio italiano desde 2013.
Obtuvo
la RGC “al haber declarado que cumplía el requisito de residencia de al menos
diez años en Italia “, establecido en la normativa antes citada, si bien cuando
el INPS comprobó en octubre de 2021 que no era cierto tal cumplimiento, revocó
la concesión, además de solicitar “... la restitución de las cantidades
indebidamente abonadas en virtud de dicha concesión”, y la denegación de la
prestación de cara al futuro.
Disconforme
con tal decisión administrativa, el demandante interpuso recurso ante el que
sería después órgano jurisdiccional remitente, alegando que se había actuado de
manera discriminatoria por parte del INPS, y que se le reconociera su derecho y
el abono de las cantidades dejadas de percibir desde que se produjo la
revocación. Defendió que la normativa interna implicaba una discriminación
indirecta por razón de nacionalidad, y además que “... (dado que) el formulario
preestablecido por el INPS no permite solicitar la concesión de la «renta
garantizada de ciudadanía» sin confirmar que se cumple dicho requisito, una
declaración falsa al respecto carece de consecuencias en cuanto a la concesión
de la «renta garantizada de ciudadanía”.
Al
igual que el litigio que finalizó en sede comunitaria con la sentencia 29 de
julio de 2024 (asuntos C-112/22 y C-223/22), el INPS sostuvo que no se estaba
en presencia de una prestación de asistencia social o de protección social, que
pudiera entrar dentro de la regulación de los arts. 26 y 29 de la Directiva
2011/95, alegando que según había declarado el Tribunal Constitucional “... esta
renta no es una medida social destinada a satisfacer una necesidad primaria del
individuo, sino que persigue objetivos diversos y más articulados de política
activa de empleo e integración social”.
Para
el tribunal remitente la cuestión clave, y por ello eleva la cuestión
prejudicial, era determinar si el requisito de residencia era contrario al
Derecho de la Unión, ya que, en tal caso, debería descartarse la aplicación de
la normativa italiana y acoger las pretensiones del demandante. A tal efecto,
analiza la normativa internacional y la interna, pone de manifiesto que aun
cuando el requisito de permanencia es aplicable a todas las personas que soliciten
la prestación, “solo es neutro en apariencia, ya que cumplir este requisito
resulta más difícil para un extranjero que para un nacional italiano. Aduce que
así sucede, en particular, respecto de los solicitantes de protección
internacional, que, teóricamente, son nacionales de terceros países en los que
han vivido al menos una parte de sus vidas. Añade que, en efecto, el porcentaje
de personas que no han residido en Italia en el período comprendido entre 2010
y 2020 es únicamente del 0,48 % en el caso de los nacionales italianos,
frente al 56 % en el caso de las personas que son beneficiarias de
protección internacional en dicho Estado miembro”.
Tampoco
le convence en absoluto que pueda justificarse el requisito de residencia para lograr
el “arraigo territorial”, y lo considera desproporcionado y excesivo, con apoyo
en jurisprudencia anterior (sentencias de 27 de marzo de 1985 (asunto 122/84 , y de 10 de noviembre de 1992 (asunto C‑326/90 , relativas al requisito de residencia de cinco años exigido para la concesión,
del ingreso mínimo de subsistencia (minimex). Enfatiza por último el tribunal
remitente que el requisito de residencia “es demasiado excluyente en la medida
en que no tiene en cuenta otros factores de conexión posibles de los
solicitantes de la «renta garantizada de ciudadanía» con la República Italiana,
como la inscripción en el censo de población, la existencia de un contrato de
arrendamiento de una determinada duración o de relaciones laborales o de
actividades de formación anteriores a la solicitud de esta renta, la
matriculación de los hijos en la escuela o la reagrupación familiar en dicho
Estado miembro”.
Por
todo lo anteriormente expuesto, elevó al TJUE esta cuestión prejudicial:
“«¿Se
deben interpretar los artículos [26 y] 29 [de la] Directiva 2011/95 en el
sentido de que se oponen a una norma de Derecho nacional como la que figura en
el artículo 2, apartado 1, letra a), [del Decreto‑ley] n.º 4/2019,
que contempla diez años de residencia en el Estado italiano, además de
residencia ininterrumpida en los dos años anteriores a la solicitud, como
requisito para poder acceder a la prestación de lucha contra la pobreza y de
apoyo al acceso al empleo y a la inserción social denominada “renta garantizada
de ciudadanía?”
3. El
TJUE pasa revista primeramente a la normativa europea y estatal.
De la
primera, Directiva 2011/95, son referenciados los os considerandos 12, 41, 42 y
45, y los arts. 1 (objeto), 2 (definiciones), 3 (acceso al empleo), y 29
(protección social).
Del
derecho italiano, las menciones son al Decreto ley n.º 4, por el que se
establecen disposiciones urgentes en materia de renta garantizada de ciudadanía
y pensiones, de 28 de enero de 2019, convalidado mediante la Ley n.º 26 de 28
de marzo de 2019, art. 1 (institución de la RGC a partir de abril de 2019), 2
(beneficiarios, siendo un requisito para tener derecho “ haber residido al
menos diez años en Italia, los dos inmediatamente anteriores a la presentación
de la solicitud y mientras se esté percibiendo la prestación de forma
ininterrumpida), 3 (prestación económica), 4 (obligaciones de los poderes
públicos y del sujeto beneficiario) y 7 (sanciones).
4. Al
entrar en la resolución del conflicto, la Gran Sala desestima en primer lugar
la alegación procesal formal del gobierno italiano de no ser competente para
resolver la cuestión planteada, por tratarse de una normativa sobre la que los
Estados miembros tienen competencia exclusiva. Se rechaza porque la cuestión
prejudicial plantea la interpretación de dos preceptos de una Directiva, que
esta comprendida dentro de la competencia del TJUE, y que por consiguiente la
aplicabilidad y alcance de tales preceptos “deben determinarse en el marco del
examen en cuanto al fondo de dicha cuestión prejudicial”. Es decir, responde en
sentido prácticamente idéntico a la sentencia de 29 de julio de 2024, en cuya
explicación expuse que
“Debe
responder en primer lugar el TJUE a la alegación procesal formal del gobierno
italiano de no ser competente para responder a las cuestiones planteadas, ya
que la norma cuestionada es resultado del ejercicio de las competencias
exclusivas de los Estados miembros de acuerdo al reparto competencial
establecido en el TFUE. Será rechazada esta tesis, ya que justamente las
cuestiones prejudiciales versan sobre la interpretación de una norma
comunitaria, la ya citada Directiva 2003/109, por lo que el debate se centra no
en cuestiones de forma sino de fondo, por cuanto el TJUE deberá decidir si la
norma interna se opone a la comunitaria, con la primera precisión que efectúa
para excluir de su sentencia todo pronunciamiento sobre la CSE ya que no es
competente para su interpretación (véase sentencia de 6 de octubre de 2021, asunto C-561/19)”.
5.
Desestimada la alegación procesal formal, entra la Gran Sala en el examen de la
cuestión prejudicial, deteniéndose en primer lugar en el ámbito de aplicación
de los arts. 26 y 29 de la Directiva 2011/95.
La
cuestión ya fue abordada en la sentencia de 29 de julio de 2024 (asunto C-.113/22
y C-223/22). Lo expuse en la entrada antes citada en estos términos:
“La
relación directa del art. 11.1 d) de la Directiva con el art. 34 de la CDFUE
surge del art. 51.1 de esta última cuando dispone que “Las disposiciones de la
presente Carta están dirigidas a las instituciones y órganos de la Unión,
respetando el principio de subsidiariedad, así como a los Estados miembros
únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión. Por consiguiente, éstos
respetarán los derechos, observarán los principios y promoverán su aplicación,
con arreglo a sus respectivas competencias”. Pues bien, el art. 34.1 dispone
que “La Unión reconoce y respeta el derecho de acceso a las prestaciones de
seguridad social y a los servicios sociales que garantizan una protección en
casos como la maternidad, la enfermedad, los accidentes laborales, la dependencia
o la vejez, así como en caso de pérdida de empleo, según las modalidades
establecidas por el Derecho comunitario y las legislaciones y prácticas
nacionales”. Corolario de lo expuesto es
que, en primer lugar, los Estados miembros deben respetar la normativa
comunitaria de aplicación, y en segundo término, que como esta remite a la
normativa nacional, deberá ser el órgano jurisdiccional remitente el que
determine si la renta garantizada de ciudadanía “constituye una prestación
social comprendida entre las que comprende dicha Directiva”, y su respuesta,
sin duda afirmativa, la encontramos en sus peticiones de decisión
prejudiciales. Por ello, rechaza la tesis del gobierno italiano, contraria a la
anterior, ya que, en aplicación de su consolidada jurisprudencia, subraya que
el examen de las cuestiones prejudiciales se debe efectuar “sobre la base de la
interpretación del Derecho Nacional adoptada por el órgano jurisdiccional
remitente”, y por tanto “no le corresponde al Tribunal de Justicia comprobar su
exactitud”, con apoyo en su sentencia de 21 de junio de 2016 (asunto C-340/22)
Partiendo
de esta premisa, es decir que la renta garantizada de ciudadanía es una medida
que tiene cabida en el art. 11.1 d) de la Directiva 2003/109 (igualdad de trato
en “prestaciones de la seguridad social, de la asistencia social y de la
protección social tal como se definen en la legislación nacional”) y que “los
órganos italianos competentes para la aplicación de esta Directiva no han
manifestado claramente su intención de acogerse a la excepción prevista en
dicha disposición”, la Gran Sala procede a continuación a exponer las líneas
maestras de la normativa comunitaria relativa a los nacionales de terceros
países residentes de larga duración, o más exactamente de los requisitos que
deben cumplir para obtener dicho estatus jurídico, siendo uno de ellos (art.
4.1) haber residido “legal e ininterrumpidamente en su territorio durante los
cinco años inmediatamente anteriores a la presentación de la solicitud
correspondiente”, al mismo tiempo que enfatiza como la Directiva pone el acento
en garantizar, como regla general, el principio de igualdad de trato de
aquellos con los nacionales del Estado de acogida”.
La
diferencia con el caso anterior radica, como bien expuso el abogado general en
la introducción de sus conclusiones, en que ahora se debate si la aplicación
del criterio de residencia es aplicable a solicitantes de protección
internacional. No dudará el TJUE en dar una respuesta idéntica a la del litigio
anterior, y tras un muy amplio repaso del contenido de los preceptos
comunitarios e italianos en juego, rechazará que la RGC no constituya una
prestación básica, que era la tesis del gobierno italiano. En los apartados 45
a 47, que reproduzco, se encuentra su argumentación:
“45. De todo lo anterior se deriva que la «renta
garantizada de ciudadanía» prevista por la normativa italiana controvertida en
el litigio principal, que es una prestación de naturaleza compuesta, en la
medida en que es, por una parte, una medida que incluye actividades y servicios
contemplados en el artículo 26 de la Directiva 2011/95 y, por otra parte, una
prestación de asistencia social, en el sentido del artículo 29 de esta
Directiva, está comprendida en el ámbito de aplicación de estos artículos,
extremo que, no obstante, corresponde comprobar al órgano jurisdiccional
remitente teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en los apartados 34
a 44 de la presente sentencia.
46.
Esta apreciación no se ve desvirtuada por la argumentación del INPS y del
Gobierno italiano mencionada en el apartado 33 de la presente sentencia y
basada, en esencia, en dicha naturaleza compuesta y en la complejidad de la
«renta garantizada de ciudadanía».
47. Efectivamente,
como también ha señalado el Abogado General en los puntos 56 a 80 de sus
conclusiones, la naturaleza compuesta y la compleja estructura de la «renta
garantizada de ciudadanía» no pueden tener por efecto excluirla del ámbito de
aplicación de los artículos 26 y 29 de la Directiva 2011/95. Por un lado, nada
en el tenor de estos artículos ni en el sistema de esta Directiva indica que
dichos artículos no sean aplicables a medidas que persigan un doble objetivo
que se corresponda con los objetivos respectivos de ambos artículos. Por otro
lado, y en especial, el hecho de excluir del ámbito de aplicación de la
Directiva 2011/95 una medida nacional como la «renta garantizada de ciudadanía»
debido a que esta medida persigue tal doble objetivo es manifiestamente
contrario a la finalidad de los artículos 26 y 29 de esta”.
6. Una vez aceptado que los preceptos
comunitarios pueden ser de aplicación a la RGC, el siguiente paso es analizar
la compatibilidad del requisito de residencia requerido por la normativa interna
a aquellos, y nuevamente el TJUE se alineará con las tesis sostenidas en la
sentencia anteriormente referenciada. Analicé esta cuestión en mi comentario de
la sentencia de 29 de julio de 2024 (asuntos C-113/22 y C-223/22) en estos
términos:
¿Puede exigirse
por la normativa nacional un período superior de residencia para tener derecho
a tal prestación? Es cierto que la norma se aplica por igual a toda persona ,
con independencia de su nacionalidad, pero no es menos cierto, y creo que lo
subraya acertadamente el tribunal italiano remitente de la petición de decisión
prejudicial, que el requisito mencionado “coloca en una situación de desventaja
a los nacionales de terceros países residentes de larga duración respecto a los
nacionales italianos que residen en Italia y que no han abandonado el
territorio de este Estado miembro para residir de manera prolongada en el
extranjero”. Si no hay, y es claro, discriminación directa, hay que examinar
entonces si el precepto en cuestión implica, bajo su apariencia de neutralidad,
una discriminación indirecta.
La respuesta del
TJUE será positiva, con independencia del ámbito subjetivo de aplicación de la
norma y que, por tanto, también afecte a ciudadanos italianos que después de
vivir en otro Estado miembro regresen al país transalpino y deban cumplir el
mismo requisito de diez años de residencia, y el de los dos últimos años
ininterrumpidamente. Para el TJUE, ello es indiferente, ya que, acudiendo a la
sentencia de 20 de junio de 2013 (asunto C-20/12), remarca que “una medida
puede considerarse indirectamente discriminatoria sin que se necesario que
favorezca a la totalidad de los nacionales o perjudique solo a los nacionales
de terceros países residentes de larga duración, y no a los propios nacionales...”
... Es obligado,
una vez que se afirma la existencia de una discriminación indirecta, examinar
si esta puede estar justificada, es decir si persigue un objetivo legítimo y no
va más allá de lo necesario para alcanzarlo. Los argumentos del gobierno
italiano para defender la conformidad de la norma interna a la comunitaria
fueron los siguientes (apartado 54):
“... en la medida
en que la renta garantizada de ciudadanía es un beneficio económico cuya
concesión está supeditada a la participación de los miembros mayores de edad de
la unidad familiar de que se trate en un itinerario personalizado de
acompañamiento hacia el empleo y la inclusión social sobre la base de acuerdos
específicos, la concesión de tal beneficio implica una operación de inserción
social y profesional muy compleja desde el punto de vista administrativo. En
consecuencia, según dicho Gobierno, el legislador nacional limitó debidamente
el acceso a esta medida a los nacionales de terceros países que residan en
Italia de manera permanente y estén bien integrados en dicho país” (la negrita
es mía) .
No le convencen en
absoluto estos argumentos a la Gran Sala, ya que esta acude al art. 11.2 de la
Directiva que establece “de manera exhaustiva” las posibles excepciones a la
regla general de igualdad de trato, en la que no tiene cabida una diferencia de
período de residencia con respecto a la regla sobre la adquisición del estatuto
de residente de larga duración. Como importante apoyo de su tesis, acude a una
sentencia en la que también se debatía sobre la adecuación de normativa
italiana a la comunitaria, de 25 de noviembre de 2020 (asunto C-303/19), en la
que se declaró que
“El artículo 11,
apartado 1, letra d), de la Directiva 2003/109/CE del Consejo, de 25 de
noviembre de 2003, relativa al estatuto de los nacionales de terceros países
residentes de larga duración, debe interpretarse en el sentido de que se opone
a una normativa de un Estado miembro en virtud de la cual, a efectos de la
determinación del derecho a una prestación de seguridad social, no se tiene en
cuenta a los miembros de la familia del residente de larga duración, en el
sentido del artículo 2, letra b), de la citada Directiva, que no residan en el
territorio de ese Estado miembro, sino en un tercer país, mientras que sí son
tenidos en cuenta los miembros de la familia del nacional del referido Estado
miembro que residen en un tercer país, si ese mismo Estado miembro no manifestó
su voluntad de hacer uso de la excepción a la igualdad de trato permitida por
el artículo 11, apartado 2, de dicha Directiva al transponer esta al Derecho
nacional”.
En definitiva, la
“integración” del residente extranjero para poder acceder a la prestación
social se cumple con el requisito regulado en la Directiva, es decir haber
residido “legal e ininterrumpidamente en su territorio durante los cinco años
inmediatamente anteriores a la presentación de la solicitud correspondiente”.
Si ello es así, la consecuencia que se deriva inmediatamente es que la
normativa nacional sancionadora de un incumplimiento por parte de un ciudadano
extranjero que desea acceder a la prestación, tal como ocurrió en el presente
litigio, no es conforma a la normativa comunitaria, apoyándose en su sentencia
de 26 de abril de 2022 (asunto C-369/20) , en la que concluyó que “un
dispositivo sancionador no es compatible con lo preceptuado en el Código de
fronteras Schengen cuando se impone para garantizar el cumplimiento de una
obligación de someterse a control que, a su vez, no es conforme con dichos
preceptos”.
La misma
respuesta, sólo que referida en esta ocasión a las personas solicitantes de
protección internacional, se dará en el presente litigio por parte del TJUE. Se
rechaza la alegación de la carga económica y administrativa que supone la
tramitación y concesión de la RGC, ya que es idéntica para ciudadanos
nacionales y de otros Estados, y la normativa europea no permite introducir
restricciones al acceso a dicha prestación social que no estén comprendidas en
aquellos. El TJUE hace completamente suyas las tesis del abogado general en este
punto (véase apartado 60), que manifestó lo siguiente:
“... el estatuto
de los beneficiarios de protección internacional no es permanente, ya que, en
efecto, cuando una persona deje de ser refugiado o no pueda ya acogerse al
estatuto de protección subsidiaria, el Estado miembro de que se trate deberá
revocar su estatuto, ponerle fin o negarse a renovarlo, lo que puede implicar
la revocación del permiso de residencia y el retorno de la persona afectada a
su país de origen. De ello se deduce que imponer a los beneficiarios de
protección internacional la obligación de demostrar un arraigo firme en el
Estado miembro de que se trate o de acreditar la existencia de un vínculo real
y suficientemente estrecho con el ordenamiento jurídico de ese Estado miembro,
como requisito para la aplicación de los artículos 26 y 29 de la Directiva
2011/95, es contrario a los objetivos de esta Directiva, entre los que figura
el de asegurar un nivel mínimo de prestaciones a esos beneficiarios en todos
los Estados miembros, de conformidad con su considerando 12”.
7. Por todo lo
anteriormente expuesto, el TJUE declara que los arts. 26 y 29 de la Directiva
2011/95/UE .... deben interpretarse en el sentido de que
“se oponen a una
normativa de un Estado miembro que supedita la aplicación, a los nacionales de
terceros países beneficiarios del estatuto de protección subsidiaria, de una
medida nacional de lucha contra la pobreza y de apoyo al acceso al mercado
laboral y a la integración social al requisito, que también es oponible frente
a los nacionales de dicho Estado miembro, de haber residido en el mencionado
Estado miembro durante al menos diez años, de los cuales los dos últimos años
de forma ininterrumpida”.
Buena lectura.
No hay comentarios:
Publicar un comentario