El Parlamento, reunido en sesión plenaria, aprobó el 9 de septiembre una importante Resolución sobre contrataciónpública , una temática de especial importancia para la Comisión Europea presidida por Úrsula Von der Leyen.
Dicha Resolución, cuya lectura íntegra me permito
recomendar a todas las personas interesadas, incorpora bastantes referencias al
cumplimiento de las normas laborales, por lo que me ha parecido oportuno
seleccionar aquellos contenidos que se refieren al mismo, sin perjuicio de
subraya que toda la Resolución es de interés al respecto.
Así, pues, aquí están dichos contenidos (la negrita
es mía). Buena lectura.
“El Parlamento Europeo
H. Considerando que la Autoridad Laboral
Europea (ALE) constató que, cuando se utiliza el precio más bajo como único
criterio de selección, aumenta el riesgo de trabajo no declarado debido a la
presión sobre los costes laborales; que, además, la ALE señaló que se reconoce
ampliamente que la priorización del criterio del precio más bajo en la
contratación pública puede crear un entorno en el que es más probable que se
produzcan infracciones de la legislación laboral debido a presiones de
reducción de costes y a una supervisión inadecuada y que el criterio del precio
más bajo puede incentivar a los contratistas a operar en la economía no
declarada para reducir costes y eludir la normativa laboral;
K. Considerando que la Comisión pone de
relieve varias incertidumbres jurídicas para promover la contratación pública
socialmente responsable y de innovación[1]; que estas
incertidumbres jurídicas incluyen, entre otras cosas, las dificultades para
vincular las consideraciones de orden social al objeto del contrato;
O. Considerando que,
teniendo en cuenta los retos relacionados con la soberanía industrial europea y
la necesidad de preservar y reforzar los empleos y los conocimientos técnicos
europeos, la contratación pública debe utilizarse como una importante palanca estratégica
para promover la creación de valor añadido dentro de la Unión Europea,
mejorando así la resiliencia industrial y la sostenibilidad de las cadenas de
suministro europeas;
S. Considerando que es necesario reforzar la
confianza en la contratación pública; que la falta de transparencia y equidad
en los procedimientos de contratación pública, en particular la preocupación
por los favoritismos, la falta de claridad de los criterios de selección y la
insuficiencia de los mecanismos de vigilancia, de exclusión y de sanción socava
la confianza en la contratación pública y abre la puerta a la corrupción; que
la dependencia excesiva del criterio del precio más bajo puede, en algunos
casos, ejercer una presión a la baja sobre la calidad de los servicios y la
seguridad y las condiciones de trabajo, y puede tener un impacto económico
perjudicial a largo plazo en las entidades contratantes; que se han
producido casos de adjudicación de contratos sin que haya habido una
competencia real, con opacidad y sin un control externo efectivo de los
criterios de selección, lo que pone de relieve la urgente necesidad de reforzar
los principios de transparencia, igualdad y legalidad en todas las fases de los
procedimientos de contratación pública;
U. Considerando que la Unión ha añadido
recientemente el Instrumento de Contratación Internacional y el Reglamento
sobre las subvenciones extranjeras[2]
a su conjunto de instrumentos de defensa comercial para promover la
reciprocidad en el acceso a los mercados internacionales de contratación
pública y garantizar unas condiciones de competencia equitativas para las
empresas y los productos de la Unión; que los requisitos medioambientales,
sociales, laborales y de diligencia debida se aplicarían a los operadores
económicos de terceros países de conformidad con las Directivas 2014/23/UE[3], 2014/24/UE,
2014/25/UE y (UE) 2024/1760[4] y otra legislación
de la Unión;
V. Considerando que el Acuerdo sobre
Contratación Pública de 2012 de la Organización Mundial del Comercio (OMC) aún
no ha sido firmado por todos los miembros de la OMC y que su última versión no
incluye, entre otras cosas, las normas laborales y medioambientales mundiales
adoptadas desde su celebración ni un mecanismo actualizado de ajuste de la
inflación;
Z. Considerando que el precio más bajo es
un criterio de adjudicación importante en la mayoría de las ofertas de la Unión
y que en algunos Estados miembros se aplica hasta el 95 %[5] de los casos o, en
ocasiones, es incluso el único criterio tanto en la fase de licitación como en
la de adjudicación de un procedimiento de contratación pública; que la ALE, en
su informe de mayo de 2024, observa que la dependencia del criterio del precio
más bajo — en particular en los sectores intensivos en mano de obra en los que
predominan los gastos de personal — puede agravar la incidencia del trabajo no
declarado y socavar la calidad de los servicios o productos, la sostenibilidad
y las normas sociales[6]; que los
representantes de las pymes y las personas entrevistadas de las pymes informan
reiteradamente de que las entidades adjudicadoras ignoran la cláusula social
horizontal, señalando que adjudican contratos únicamente sobre la base del
precio más bajo, lo que fomenta las ofertas anormalmente bajas y desincentiva
la participación de licitadores que cumplan la legislación y las prácticas
laborales;
AA. Considerando que el TJUE, en su sentencia en
el asunto C-395/18, confirma que el requisito del artículo 18,
apartado 2, de la Directiva 2014/24/UE, según el cual los operadores
económicos deben cumplir, en la ejecución de los contratos públicos, las
obligaciones en materia medioambiental, social y laboral, constituye un
principio vinculante, al igual que los demás principios contemplados en el
apartado 1 del citado artículo, a saber, los principios de igualdad de
trato, de no discriminación, de transparencia y de proporcionalidad; que la
sentencia también aclara que los Estados miembros pueden tener en cuenta las
infracciones cometidas por subcontratistas a la hora de determinar los motivos
de exclusión, siempre que se respete estrictamente el principio de
proporcionalidad;
AB. Considerando que la contratación pública
representa una herramienta clave para apoyar activamente la transición hacia
una economía sostenible, inclusiva y justa y puede utilizarse para promover la
justicia social y unas condiciones de trabajo dignas; que debe alentarse a las
entidades adjudicadoras a perseguir objetivos de interés público a través de la
contratación pública, en particular la inclusión social, el empleo de calidad,
la igualdad de oportunidades, la cohesión territorial y el apoyo a los agentes
de la economía social;
AC. Considerando que
liberar todo el potencial de la contratación pública estratégica requiere pasar
de un enfoque puramente basado en los costes a otro que además tenga en cuenta
la resiliencia y el valor social y medioambiental, también a través del respeto
de la negociación colectiva y los derechos fundamentales de los trabajadores;
AD. Considerando que la subcontratación es
crucial para la competencia leal de las pymes y su capacidad de confiar en
conocimientos especializados; que también puede mejorar la eficiencia, la
innovación y la participación de las pymes en la contratación pública; que,
debido a las ambigüedades jurídicas y a la deficiente aplicación de la
legislación, múltiples niveles de subcontratación pueden diluir la rendición de
cuentas, aumentar los riesgos de violaciones del Derecho laboral y obstaculizar
la aplicación efectiva;
AF. Considerando que, en lugar de aplicar un
enfoque «exclusivamente europeo», la Unión debe centrarse en el suministro de
la mejor calidad posible, teniendo en cuenta al mismo tiempo una amplia
variedad de condiciones, como el precio, la seguridad, la calidad, la
sostenibilidad, la resiliencia y las condiciones laborales; que también debe
centrarse en la promoción de asociaciones con sus aliados democráticos;
AH. Considerando que las estrategias de
contratación pública pueden fomentar un entorno económico que favorezca el
crecimiento local, promover la riqueza de las comunidades, la creación de
empleo y la estabilidad financiera a largo plazo, fortaleciendo así, en la
mayor medida posible, el papel de las pymes, incluidas las empresas emergentes
y las organizaciones de la economía social, en las licitaciones públicas;
AI. Considerando que el artículo 27 de la Convención de las
Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad
establece el principio de igualdad de oportunidades de empleo en mercados de
trabajo accesibles e inclusivos; considerando que la Directiva 2014/24/UE sobre
contratación pública permite la incorporación de criterios sociales en la
adjudicación de contratos, incluidas medidas que apoyen el empleo inclusivo y
aborden la exclusión social; que la Estrategia de la Unión sobre los Derechos
de las Personas con Discapacidad 2021-2030 reconoce los contratos reservados en
virtud de la Directiva 2014/24/UE como una herramienta más para garantizar las
normas de accesibilidad;
AL. Considerando que unos registros
sistemáticos de la ejecución de contratos podrían mejorar de forma
sustancial la capacidad de las entidades adjudicadoras de excluir rápidamente a
los agentes inadecuados de los procesos de contratación, incluidos aquellos
vinculados a redes delictivas e injerencia extranjera, prevenir la
explotación laboral y mejorar la fiabilidad en la ejecución de los
contratos; que la interoperabilidad efectiva y la accesibilidad transfronteriza
de estos registros en todos los Estados miembros es importante para reforzar la
transparencia, salvaguardar los fondos públicos, apoyar el mercado interior y
reforzar la seguridad y la integridad de las infraestructuras y los servicios
públicos críticos;
Objetivos
estratégicos
4. Pide, por tanto, a la Comisión que adapte plenamente la reforma de la
contratación pública a sus objetivos estratégicos destinados a reducir la
burocracia y las cargas normativas, simplificar, mantener unas normas sociales
y ambientales estrictas, garantizar un desarrollo económico local ambicioso,
promover el acceso de las pymes e impulsar la competitividad y la seguridad de
la Unión, evitando el dumping social y preservando nuestra soberanía
económica e industrial, a fin de abordarlas dependencias perjudiciales con respecto a determinados productos y
servicios vitales; advierte contra aquellas medidas que pudieran cuestionar
cualquiera de estos principios;
5. Recuerda los objetivos políticos
coherentes de la Unión reflejados en diversas normativas, como la
sostenibilidad, las normas del trabajo, los derechos humanos, la innovación, la
resiliencia y la circularidad, en el contexto de la próxima reforma; hace hincapié
en la necesidad de hacer frente a la sobrerregulación, prevenir la aparición de
posibles barreras durante la próxima reforma, detectar y superar los
principales obstáculos a la contratación pública sostenible y resiliente,
garantizar la seguridad del suministro y velar por una competencia leal y
efectiva;
Retos
principales
19. Observa que, en la actualidad, las entidades adjudicadoras públicas ya
tienen la opción de considerar factores como la innovación, la resiliencia, la
sostenibilidad y las consideraciones sociales a través de cláusulas relativas a
la adjudicación, las especificaciones técnicas o la ejecución del contrato, de
forma voluntaria y en función de su decisión, como permiten explícitamente las
Directivas de 2014; subraya que, en determinados casos, los contratos públicos
siguen otorgándose principalmente en base al criterio del precio más bajo,
también debido a la falta de formación y de recursos financieros y humanos, lo
que limita la capacidad de las entidades contratantes de considerar factores
adicionales como la innovación y la relación calidad-precio y provoca a la
larga resultados mejorables que no responden a los intereses de los ciudadanos;
destaca que la dependencia del
criterio del precio más bajo limita la capacidad de las entidades adjudicadoras
para tener en cuenta los costes operativos y aplicar el coste del ciclo de vida
útil;
21. Recuerda que el informe
de análisis estratégico de 2023 sobre el sector de la construcción elaborado
por la Autoridad Laboral Europea y el informe de la Comisión sobre la
aplicación y ejecución de la Directiva (UE) 2018/957 del Parlamento Europeo y
del Consejo, de 28 de junio de 2018, que modifica la Directiva
96/71/CE sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una
prestación de servicios (COM(2024)0320) han determinado que las cadenas de
subcontratación largas y complejas pueden plantear numerosos retos a las
autoridades encargadas de velar por el cumplimiento de las normas laborales
cuando se utilizan para eludir responsabilidades jurídicas y pueden dar lugar a
una rendición de cuentas poco clara y a dificultades para garantizar el
cumplimiento de los contratos públicos y las obligaciones laborales; señala, en ese contexto, que la
Directiva no proporciona a las entidades adjudicadoras herramientas suficientes
para abordar eficazmente el incumplimiento de los contratos públicos, y, en
algunos casos, incluso obstaculiza a las autoridades que desean adoptar medidas
proactivas;
Áreas
de mejora
Transformación
digital de la contratación pública europea
34. Se muestra convencido de que la Comisión, en un diálogo con las partes
interesadas y los interlocutores sociales, debe evaluar qué procedimientos
proporcionan escaso valor añadido en relación con sus costes, carga
administrativa o contribución a la calidad y luego mejorarlos, automatizarlos o
eliminarlos por completo;
Recomendaciones
específicas orientadas a mejorar la contratación pública europea
36. Pide una revisión
del marco de contratación pública de la Unión para impulsar la
competitividad europea, promover una economía más sostenible, aumentar la
resiliencia, garantizar la seguridad jurídica, digitalizar al mismo tiempo los
procedimientos, reducir y simplificar las normas tanto para las entidades
adjudicadoras como para los licitadores, así como garantizar la seguridad del
suministro de determinadas tecnologías, productos y servicios vitales, promover
empleos de calidad y prestar servicios a los ciudadanos, también mediante el
respeto de los convenios colectivos de conformidad con las legislaciones y
prácticas nacionales; subraya que la Comisión debe proponer una
armonización en la que pueda aportar el mayor valor añadido posible, como las
herramientas de contratación pública digitales y la normalización de los
procedimientos y las estructuras de licitación para la adquisición conjunta
tanto a nivel nacional como a nivel transfronterizo; alienta, en este sentido,
el uso de herramientas de contratación digital para facilitar la participación
transfronteriza y pide que se promueva la contratación pública transfronteriza
en el mercado único, en particular en las regiones fronterizas; hace hincapié
en que el objetivo no debe ser la armonización en sí misma, sino más bien el
aumento de la seguridad jurídica, la eficiencia y la previsibilidad, así como
la reducción de las cargas administrativas excesivas para las entidades
adjudicadoras y los licitadores, al tiempo que se aumenta la flexibilidad, la
libertad de elección y la autonomía de las entidades adjudicadoras, a fin de
garantizar el uso prudente del dinero de los contribuyentes;
38. Señala que la
adjudicación de contratos públicos basados únicamente en el precio más bajo
podría fomentar la competencia desleal y que ello va en detrimento de la
calidad, la sostenibilidad y las normas sociales; insiste en que deben
adjudicarse más contratos, especialmente en el caso de los servicios de tipo
intelectual, sobre la base de la mejor relación calidad-precio, mediante el uso
de criterios basados en la oferta económicamente más ventajosa, lo que
significa que las ofertas deben evaluarse no solo en función del precio, sino
también de factores como la calidad, el impacto regional o la continuidad del
suministro de servicios complejos y esenciales; añade que las consideraciones
no relacionadas con el precio deben tener un peso sustancial en la calificación
global y en la decisión final sobre la adjudicación de contratos, especialmente
para los servicios de ingeniería, que son esenciales para garantizar proyectos
de alta calidad y rentables a largo plazo, al tiempo que se defiende la
innovación y se desalienta la presentación de ofertas anormalmente bajas;
55. Recuerda que deben
respetarse las condiciones establecidas en el Convenio n.º 94 de la OIT
sobre las cláusulas laborales, y considera que los países que no las cumplan no
deben poder acceder a los procesos de contratación pública de la Unión;
60. Tiene como objetivo asegurar que la
contratación pública incorpore mecanismos que apoyen la resiliencia económica
regional, la creación de empleos locales de calidad y la sostenibilidad de las
economías locales, lo que contribuirá a una distribución más equilibrada de la
actividad económica entre las zonas urbanas y no urbanas; subraya, en este
contexto, el papel de los productores agrícolas y sus cadenas de suministro,
así como el papel fundamental de los servicios de interés económico general;
pide a la Comisión que evalúe la recomendación contenida en el informe Draghi
de ofrecer a las entidades adjudicadoras la opción de establecer cuotas mínimas
explícitas para determinados productos de producción local cuando sea adecuado
y factible en la contratación pública; hace hincapié en que las prácticas de
contratación pública deben fomentar el crecimiento económico sin favorecer
indebidamente a sectores o regiones específicos, reconociendo al mismo tiempo
la importancia de reforzar la capacidad de las entidades adjudicadoras para dar
mayor peso a los criterios sociales y de sostenibilidad, incluidas las
consideraciones medioambientales y climáticas, cuando lo consideren adecuado;
65. Subraya, a la luz de
la jurisprudencia del TJUE (incluido el asunto C-395/18), que las entidades
adjudicadoras tienen derecho a incluir en la documentación del contrato
requisitos basados en la legislación laboral nacional, como los convenios
colectivos vinculantes, las normas mínimas de empleo, las disposiciones sobre
igualdad de retribución y otros criterios sociales pertinentes; acoge con
satisfacción la aclaración del TJUE de que las obligaciones sociales y
medioambientales de la cláusula social horizontal son «un valor cardinal por
cuyo respeto deben velar los Estados miembros»; insta a la Comisión a elaborar
orientaciones y un marco jurídico que aclaren su objeto y su aplicación
práctica, a fin de garantizar la seguridad jurídica y permitir a las entidades
adjudicadoras, en el marco de su propio margen de apreciación, aplicar dichos
criterios sin afrontar riesgos jurídicos desproporcionados;
66. Reconoce el
importante potencial de la contratación pública socialmente responsable a la
hora de promover el trabajo digno, la inclusión social y el desarrollo
sostenible; anima a las entidades adjudicadoras a integrar sistemáticamente
criterios sociales en los procedimientos de contratación pública, garantizando
al mismo tiempo la viabilidad económica, la flexibilidad y la subsidiariedad;
pide a la Comisión que evalúe la inclusión de criterios sociales en los
procedimientos de contratación pública y que proporcione un marco jurídico y
político claro y orientaciones prácticas, incluida la claridad jurídica y
ejemplos de buenas prácticas, para permitir una aplicación eficaz y
jurídicamente sólida de la contratación pública socialmente responsable por parte
de las entidades adjudicadoras; reconoce que la inclusión de cláusulas
sociales, como los requisitos relacionados con las condiciones de trabajo, la
negociación colectiva y el respeto de los derechos laborales, puede mejorar
significativamente la calidad y la fiabilidad de los resultados de la
contratación pública; pide a la Comisión que, en el marco de la revisión,
aclare el carácter vinculante de los requisitos establecidos en el
artículo 18, apartado 2, de la Directiva 2014/24/UE, relativos
al Derecho medioambiental, social y laboral;
78. Pide la simplificación urgente de los
criterios de selección y, en este contexto, pide también a la Comisión que
estudie si la creación de una base de datos digital a escala de la Unión de
pymes precualificadas y agentes más pequeños podría contribuir a racionalizar
los procedimientos y mejorar el acceso a las licitaciones públicas; señala el
potencial de los sistemas de acreditación para determinar la capacidad técnica
y financiera de las empresas y verificar su integridad profesional antes del
proceso de licitación; subraya que los criterios de integridad profesional
deben abarcar su historial de cumplimiento de la legislación laboral, de
derechos humanos y medioambiental aplicable; subraya que la interoperabilidad
efectiva y la accesibilidad transfronteriza de estos registros en todos los
Estados miembros podrían, fundamentalmente, reforzar la transparencia,
salvaguardar los fondos públicos, apoyar el mercado interior y reforzar la
seguridad y la integridad de las infraestructuras y servicios públicos críticos;
85. Opina que los contratos reservados para determinados
servicios son una buena práctica que apoya la economía social; propone que se
dé preferencia a las pymes y a los operadores del mercado innovadores en caso
de ofertas equivalentes o que puedan ejecutarse mediante contratos reservados o
una parte reservada de la ejecución del contrato; destaca, en este contexto, la
eficacia de los contratos reservados para apoyar el empleo de las personas con
discapacidad a través de la contratación pública, al tiempo que señala que aún
hay margen de mejora en su aplicación;
86. Reconoce que, si bien la subcontratación permite una mayor
flexibilidad, el acceso a capacidades especializadas y el ahorro de costes,
también puede conllevar riesgos potenciales, tales como una rendición de
cuentas debilitada, un mayor riesgo de vulneraciones de los derechos laborales
y obstáculos para una aplicación efectiva; pide a la Comisión que evalúe el
impacto de los contratos públicos ejecutados principalmente por los
trabajadores directos del adjudicatario y recomienda que las normas sobre contratación
pública animen a las empresas a disponer de personal interno suficiente para
llevar a cabo los proyectos para los que se les adjudican contratos públicos;
pide a la Comisión que, con objeto de poner fin a la subcontratación abusiva y
proteger los derechos de los trabajadores, refuerce la transparencia y la
rendición de cuentas a lo largo de toda la cadena de suministro, y que
considere la posibilidad de introducir un régimen bien definido de
responsabilidad solidaria de los operadores económicos y los subcontratistas,
así como garantizar la transparencia en relación con los subcontratistas
implicados y la parte del contrato que el contratista tiene intención de
subcontratar;
87. Apoya la flexibilidad en los precios
contractuales mediante la ampliación de la duración máxima de los acuerdos
marco para las entidades adjudicadoras, la introducción de disposiciones que
permitan ajustes de precios en respuesta a aumentos desproporcionados de costes
que el licitador no hubiera podido prever razonablemente —como los debidos a la
inflación, el aumento de los costes de los materiales o la energía y los
posibles cambios en la legislación laboral—, garantizando la viabilidad de los
contratos sin imponer cargas financieras a las autoridades públicas, así como
la ampliación del procedimiento negociado como regla para los contratos
posteriores a un acuerdo marco...”;
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