1. Es objeto de anotación
en esta entrada del blog la sentencia dictada por la Sala Primera del Tribunalde Justicia el 21 de marzo (asunto C-551/16).
El interés de la resolución judicial
radica a mi parecer en la interpretación que efectúa sobre el margen de discrecionalidad
que tiene un Estado para ampliar hasta seis meses el período de exportación de
las prestaciones por desempleo a un Estado distinto de aquel en el que se le
reconozca el derecho. Se trata, tal como expuso el abogado general, Sr. Paolo
Mengoni, en las conclusiones presentadas el 29 de noviembre, de la posibilidad
ofrecida al TJUE para interpretar el artículo 64 del Reglamento n.º 883/2004,
si bien la jurisprudencia sentada en la interpretación de su versión anterior,
el art. 69 del Reglamento (CEE) n.º 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de1971, puede ser de utilidad para el precepto en su conjunto pero no para la interpretación
de los períodos de duración, y de posible prórroga, de la exportación de la
prestación, ya que se trata de nueva redacción introducida por el Reglamento
núm. 883/2004.
El resumen oficial
de la sentencia es el siguiente: Procedimiento prejudicial — Seguridad social —
Acuerdo entre la Comunidad Europea y la Confederación Suiza — Coordinación de
los sistemas de seguridad social — Reglamento (CE) n.º 883/2004 — Artículos 7,
63 y 64 — Prestaciones por desempleo — Desempleado que se desplaza a otro
Estado miembro — Mantenimiento del derecho a las prestaciones — Duración”.
2. El litigio se
plantea como consecuencia de la cuestión prejudicial planteada, al amparo del
art. 267 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea, por el Tribunal
Central de Apelación de los Países Bajos, derivada del litigio iniciado por un
trabajador holandés, residente en su país, que estando percibiendo prestaciones
por desempleo decidió desplazarse a Suiza al objeto de buscar empleo, solicitando
al Instituto neerlandés de gestión de los seguros para trabajadores por cuenta
ajena poder conservar su derecho a la prestación que venía percibiendo. Autorizado
el mantenimiento durante tres meses, solicitó más adelante la prórroga del
mantenimiento, es decir de la exportación, de sus prestaciones por desempleo
durante tres meses más, siendo denegada su petición, Tras diversas vicisitudes
judiciales a las que en seguida me referiré, el asunto llegó al órgano jurisdiccional
remitente de la cuestión prejudicial que planteó dos preguntas, habiendo sido
respondida la primera y con ello no procediendo la respuesta a la segunda.
Ya adelanto que el
TJUE se pronunciará en términos semejantes a los del abogado general Sr. Paolo
Mengoni, que en sus conclusiones se pronunció en estos términos: “«A la luz de
la libertad de circulación de los trabajadores y de los principios de no
discriminación y de proporcionalidad, las disposiciones del Reglamento (CE) n.º
883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la
coordinación de los sistemas de seguridad social, no se oponen a que un Estado
miembro ejerza la competencia prevista en el artículo 64, apartado 1, letra c),
in fine, de dicho Reglamento, denegando por principio toda solicitud de
prórroga del período de exportación de las prestaciones de desempleo por un
plazo superior a tres meses y hasta un máximo de seis meses, a menos que la
autoridad competente de dicho Estado miembro considere que las circunstancias
particulares del caso de que se trate, en particular la existencia de
perspectivas concretas y perceptibles de empleo, no le permitan denegar
razonablemente la prórroga del período de exportación de dichas prestaciones.» Con
una contundencia que exime de todo comentario adicional por mi parte, el
abogado general afirma en el apartado 33 de las conclusiones que “no cabe la menor
duda de que un demandante de empleo no puede exigir que se le conceda el
derecho de exportación de sus prestaciones de desempleo durante un plazo
superior a tres meses hasta un máximo de seis meses”.
3. Vayamos por
partes y señalemos los elementos más relevantes del litigio, en el que está en
juego la interpretación de los preceptos, relativos a la “exportación” de las
prestaciones por desempleo, de la normativa europea reguladora de la coordinación
de los sistemas de Seguridad Social, concretamente el ya citado Reglamento
883/2004 de 29 de abril.
Como he indicado,
la solicitud de ampliación del período de exportación de las prestaciones por
desempleo por un período añadido de tres meses fue desestimada por el citado
Instituto, siendo acogido el recurso presentado contra esta decisión por el
tribunal de primera instancia de Ámsterdam,
por razones de índole formal al considerar que el órgano administrativo “no
había motivado suficientemente las razones por las que no había hecho uso de esa
facultad”, es decir de la ofrecida por el art. 64.1 c) del Reglamento 883/2004.
Habiendo sido
devueltas las actuaciones al Instituto, este dictó nueva resolución
desestimatoria, si bien ya hubo una fundamentación para llegar a tal decisión,
cual fue que las posibilidades de encontrar empleo en los Países Bajos “eran superiores a las de
otros países”. Se unía esta convicción al hecho, más relevante desde la
perspectiva jurídica, que el criterio general de Ministerio responsable de empleo
era el de no extender el período de exportación de las prestaciones por
desempleo salvo casos excepcionales, considerando que ello no se producía en
esta ocasión ya que de la información que tenía el Instituto sobre la actividad
del recurrente en Suiza y las circunstancias invocadas, podía concluirse que no
era razonable conceder tal ampliación.
Interpuesto
nuevamente recurso contra tal decisión, ahora fue desestimado por el tribunal
que anteriormente lo había estimado, por considerar que la normativa europea en
juego concedía un “carácter discrecional” a la posibilidad ofrecida por el art.
64.1 c) de ampliar el período de exportaciones de prestaciones y que por ello,
el citado Instituto “podía ejercerlas con arreglo a las normas de derecho
nacional”.
Será con ocasión
del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de instancia cuando el
Tribunal Central de Apelación tenga dudas sobre la conformidad al derecho de la
Unión de la resolución administrativa, preguntándose cual es el margen de
maniobra de los Estados para determinar la aplicación, o no, de la ampliación
del período de exportación, así como en qué medida determinada interpretación
restrictiva podía ir en contra de la prohibición de imponer una cláusula de
residencia o de la libre circulación de los ciudadanos de la Unión y de los
trabajadores. Las cuestiones prejudiciales planteadas fueron las siguientes:
1) ¿Puede aplicarse la competencia establecida
en el artículo 64, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 883/2004, habida
cuenta de los artículos 63 y 7 de dicho Reglamento y del objetivo y alcance de
este, así como de la libre circulación de personas y trabajadores, de tal
manera que, en principio, se denegará una solicitud de prorrogar la exportación
de una prestación de desempleo, a menos que, a juicio del Uwv, en virtud de las
circunstancias específicas del caso concreto, por ejemplo, en el supuesto de
que existan perspectivas concretas y demostrables de conseguir empleo, no se
pueda razonablemente denegar la prórroga de la exportación?
2) En caso de
respuesta negativa, ¿cómo deben aplicar los Estados miembros la competencia
establecida en el artículo 64, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º
883/2004?»
4. El TJUE pasa primeramente
revista a la normativa europea y estatal neerlandesa aplicable.
Con respecto a la
primera son de aplicación el Acuerdo sobre la libre circulación de personas
entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por una parte, y la
Confederación Suiza, por otra (21 de junio de 1999), así como también el artículo
1 del anexo II del Acuerdo CE-Suiza, relativo a la coordinación de los
regímenes de seguridad social, en su versión modificada por la Decisión n.º
1/2012 del Comité Mixto establecido en virtud del Acuerdo entre la Comunidad
Europea y sus Estados miembros, por una parte, y la Confederación Suiza, por
otra, de 31 de marzo de 2012 («1. Las partes contratantes acuerdan aplicar
entre ellas, en el ámbito de la coordinación de los regímenes de seguridad
social, los actos jurídicos de la Unión Europea a los que se hace referencia o
se modifican conforme a lo dispuesto en la sección A del presente anexo, o
normas equivalentes. 2. Se entenderá que el término “Estado(s) miembro(s)” que
figura en los actos jurídicos mencionados en la sección A del presente anexo
incluye a Suiza, además de a los Estados cubiertos por los actos jurídicos
pertinentes de la Unión Europea”), en cuyo anexo se hace referencia al Reglamento
núm. 883/2004.
Del citado Reglamento
hay que hacer mención al considerando 4, en el que se expone que “Es necesario
respetar las características especiales de las legislaciones nacionales en
materia de seguridad social y establecer únicamente un sistema de coordinación”.
Es especialmente relevante hacer mención al art. 64, (“Desplazamiento de
desempleados a otro Estado miembro”), que prevé lo siguiente: “1.La persona
desempleada que cumpla los requisitos de la legislación del Estado miembro
competente para tener derecho a las prestaciones y que se desplace a otro
Estado miembro para buscar trabajo en él conservará su derecho a prestaciones
de desempleo en metálico en las siguientes condiciones y dentro de los
siguientes límites: [...] c) el
interesado conservará el derecho a las prestaciones durante un período de tres
meses a partir de la fecha en que haya dejado de estar a disposición de los
servicios de empleo del Estado miembro del que proceda, a condición de que la
duración total del período durante el cual se facilitan las prestaciones no
supere la duración total del período de prestaciones a las que tenía derecho
con arreglo a la legislación de dicho Estado; los servicios o instituciones
competentes podrán prorrogar dicho período de tres meses hasta un máximo de
seis meses;[...] 2. En caso de que el interesado regresara al Estado miembro
competente en la fecha de expiración del período en el que tenga derecho a
prestaciones con arreglo a la letra c) del apartado 1, o antes de esa fecha,
seguirá teniendo derecho a prestaciones conforme a la legislación de dicho
Estado miembro; si no regresara al Estado miembro en la fecha de expiración de
dicho período o antes de la misma, perderá todo derecho a prestaciones conforme
a la legislación de dicho Estado miembro, salvo que las disposiciones de esa
legislación sean más favorables. En casos excepcionales, los servicios o
instituciones competentes podrán permitir a las personas interesadas el regreso
en una fecha posterior sin pérdida de su derecho”.
Respecto al
derecho neerlandés, deseo destacar la Ley sobre desempleo, en concreto el art.
19 que dispone con carácter general que cuando un trabajador resida fuera de
los Países Bajos no tendrá derecho a prestaciones (excepción hecha de
encontrarse en período de vacaciones), si bien se exceptúa esta regla general
cuando participe en el Estado extranjero (UE, EEE o Suiza) en actividades “que
favorezcan su incorporación al mercado laboral”, que no duren más de seis meses,
y que aporte una declaración de intenciones, entendiendo por tal una firmada
por su futuro empleador, en la que se demuestre que aquellas “ofrecen una
perspectiva real de invocar una relación laboral durante al menos seis meses” y
que aquel tiene la intención de contratar al trabajador que desarrolla tales
actividades.
5. Con prontitud
centra la cuestión el TJUE, en cuanto que viene ya bien delimitada por la
primera pregunta de la cuestión prejudicial, esto es el derecho a seguir
percibiendo prestaciones por desempleo (exportadas) durante un determinado período
de tiempo (más de tres meses) en que el trabajador neerlandés busca trabajo y
realiza actividades de la que pueda inferirse su contratación en el territorio
extranjero donde se encuentre.
Primera cuestión,
que no suscita duda a mi parecer y que el TJUE desea resaltar a partir de la
existencia del acuerdo UE-Suiza, es que el Reglamento 883/2004 se aplica en
territorio helvético, y por consiguiente el trabajo sujeto a la normativa neerlandesa
que se desplaza a dicho Estado para buscar trabajo se encuentra comprendido en
el ámbito de aplicación del Reglamento.
Al abordar la
resolución de la primera pregunta de la cuestión prejudicial, el TJUE subraya que
la normativa europea de aplicación tiene por objetivo la coordinación de los
sistemas de Seguridad Social puestos en marcha por cada Estado en su respectivo
ámbito competencial en materia social, y con la finalidad de facilitar el libre
ejercicio de uno de los cuatro pilares de la Unión, cuál es la libre
circulación de trabajadores. A continuación, subraya que, por una parte, dicha
normativa dispone que el trabajador desplazado “conservará” derecho a
prestación por desempleo durante tres meses, mientras que más adelante el mismo
precepto (art. 64) dispone que las instituciones competentes “podrán” prorrogar
el período inicial de exportación de las prestaciones, por tres meses más.
Situados los términos
del debate, y subrayada la diferente intensidad en cuanto al reconocimiento, o
posibilidad, de un derecho, el de exportar las prestaciones por desempleo
durante un determinado periodo de tiempo, la Sala acude a su consolidada
jurisprudencia para recordar que en la interpretación de una norma que integra
el Derecho de la Unión no sólo ha de tenerse en cuenta su tenor literal sino
también “su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que
forma parte”.
El pleno
reconocimiento del derecho a exportar la prestación durante tres meses ya fue
reconocido, y ahora lo recuerda el TJUE, en la normativa anteriormente vigente
Reglamento nº 1408/1971, o lo que es lo mismo, dicho con palabras del TJUE (vid
apartado 35) se reconocía al trabajador desempleado “la facultad de sustraerse
durante un período determinado a la obligación, que imponen las distintas
legislaciones nacionales, de estar a disposición de los servicios de empleo del
Estado competente, para ir a buscar trabajo a otro Estado miembro, sin por ello
perder el derecho a las prestaciones por desempleo con respecto a dicho Estado
competente”.
Distinto es el
supuesto de la posible (“podrán”) ampliación de la exportación, habiéndose
destacado en las observaciones presentadas por diversos gobiernos (el propio de
los Países Bajos, y los daneses, suecos y noruego) que la dicción de la
disposición en juego no obliga a los Estados miembros a conceder la ampliación
que pudiera solicitarse hasta un máximo de seis meses, habiéndose además puesto
de manifiesto en la vista pública, que no fue aceptada por el Consejo la obligatoriedad
de conceder esa ampliación que se preveía en la propuesta inicial presentada
por la Comisión del vigente Reglamento, habiéndose llegado finalmente a un
acuerdo en los términos que están ahora recogidos en el art. 64.
6. De la dicción
del art. 64, y en la misma línea que la tesis defendida por el abogado general,
la Sala concluirá que sí es posible que las autoridades nacionales del trabajador
desplazado amplíen el periodo de prestación por desempleo con carácter excepcional,
con el objetivo de evitar que “la pérdida de todo derecho a prestaciones en
caso de regreso tardío al expirar el mencionado período dé lugar a resultados
desproporcionados”, si bien se insiste en que no hay en el Reglamento 883/2004
una regulación expresa y detallada de aquellas circunstancias en las que el trabajador
pudiera tener derecho (y no mera posibilidad) a la prórroga.
Volverá nuevamente
el TJUE a recordar que la normativa europea es solo de coordinación de los sistemas
nacionales de Seguridad Social para facilitar la libre circulación de personas,
por lo que no es contrario al derecho europeo que existan diferentes regímenes de
Seguridad Social que generan “créditos diversos frente a instituciones diversas”,
con respecto a las cuales (y recordando su jurisprudencia sentada en las sentencias
de 19 de septiembre de 2013, asunto C-140/12, y de 14 de junio de 2016, asunto
C-308/14) el beneficiario de las prestaciones “posee derecho directos, en virtud
ya sea únicamente del Derecho interno, ya del Derecho interno completado por el
Derecho de la Unión si fuera necesario”. Recordemos que el art. 48 del TFUE no
prevé la armonización de los sistemas nacionales de Seguridad Social, sino que
solo fija reglas de coordinación para facilitar la libre circulación de
trabajadores, y de ahí que las diferencias existentes entre los distintos
Estados en su regulación propia no pongan en tela de juicio lo dispuesto en el
art. 48.
En suma, la tesis del TJUE es que la libre
circulación de trabajadores queda garantizada en la medida que se reconoce expresamente
el derecho a exportar tres meses las prestaciones generadas en el Estado del trabajador,
y se completa ello con la posibilidad de añadir hasta un máximo de tres meses
más, siempre y cuando así lo prevea el derecho nacional (en esta ocasión el neerlandés)
aplicable.
7. Aceptada la no
obligación, sino solo facultad, de un Estado miembro de ampliar el período de prestación
de desempleo que puede exportar, se aborda por el TJUE cuáles serían los
criterios a tomar en consideración para preverlo, y en su caso cuál sería el
margen de maniobra del que gozaría cada Estado en su ámbito competencial
propio, ya que hemos indicado que el Reglamento núm. 883/2004 no fija criterios
al respecto, siempre eso sí, con la obligada, pero no por ello menos necesaria,
mención al respeto al Derecho de la Unión.
Llegados a este
punto hay que acercarse al caso concreto conocido y recordar cuál fue el
criterio del Instituto de Gestión de Seguros para denegar la petición con
argumentación sustantiva o de fondo, una vez que volvió a conocer del recurso
tras haber sido estimado el primero del trabajador por falta de motivación de
la respuesta. En la segunda denegación se efectúan expresas menciones a las
posibilidades concretas, reales y apreciables de empleo en el país extranjero,
como son la acreditación de estar en un proceso de acceso a un empleo o la presentación
de una declaración de intenciones por parte de un empleador de proceder a su
contratación.
Es decir, el
Estado holandés no prohíbe (algo que por otra parte sería contrario a la
normativa comunitaria) poder acceder a la exportación de prestaciones por un
período superior a tres meses, por un máximo de tres meses más, sino que lo vincula
al cumplimiento de determinados requisitos que debe cumplir la persona
interesada. En conclusión, y por ello dejando claro, implícitamente, que toda
ampliación del derecho a exportar las prestaciones por desempleo debería recogerse
en la reforma que se está debatiendo en sede comunitaria, y que debería serlo en
términos imperativos y dejando de lado los actualmente potestativos, el TJUE concluye
que artículo 64, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 883/2004 debe
interpretarse en el sentido de que “no se opone a una medida nacional, como la
controvertida en el litigio principal, que obliga a la institución competente a
denegar por principio cualquier solicitud de prórroga del período de
exportación de las prestaciones por desempleo más allá de tres meses, a menos
que la mencionada institución considere que la denegación de dicha solicitud no
daría lugar a un resultado razonable”.
7. No está de más,
justamente, señalar que la sentencia objeto de este comentario hace más necesaria, si cabe, la reforma del
art. 64 del Reglamento 883/2004. En la propuesta de modificación presentada porla Comisión Europea el 13 de diciembre de 2016, se modifica el art. 64, de tal
manera que “a) En el apartado 1, letra c), la palabra «tres» se sustituye por
«seis» y las palabras «de tres meses hasta un máximo de seis meses» se
sustituyen por las palabras «de seis meses hasta el final del período en que
dicha persona tiene derecho a las prestaciones», y “b)En el apartado 3, la
palabra «tres» se sustituye por «seis» y las palabras «hasta un máximo de seis
meses» se sustituyen por las palabras «el final del período en que dicha
persona tiene derecho a las prestaciones». Seguiremos atento a los debates sobre
la reforma, tanto en sede puramente técnica como en la política.
Buena lectura.
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