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domingo, 24 de septiembre de 2017

Innovación social, empresa social, emprendimiento social y economía social. Puntos de conexión y de diferenciación. Especial atención a la empresa social.



1. La Comisión Europea (en adelante CE), en su “Guía de la innovación social”, ha destacado que el proceso de esta se compone de cuatro elementos principales: “Identificación de nuevas, cubiertas o no cubiertas adecuadamente las necesidades sociales; desarrollo de nuevas soluciones en respuesta a estas necesidades sociales; evaluación de la eficacia de las nuevas soluciones para satisfacer las necesidades sociales; ampliación de las innovaciones sociales eficaces”. En dicha definición cabe reseñar la relevancia de que existan “Innovaciones que respondan a las demandas sociales que tradicionalmente no son dirigidas por el mercado o las instituciones existentes y se dirigen hacia los grupos vulnerables de la sociedad…, e innovaciones para la sociedad en su conjunto a través de la integración de lo social, lo económico y lo ambiental”, con un proceso de desarrollo organizativo que implica “cambios en las relaciones entre las instituciones y las partes interesadas”.

En dicho documento de trabajo, y lo destaco porque se pone de manifiesto tanto la similitud como las diferencias existentes entre cada concepto y lo que hay detrás de cada uno de ellos, se definen y conceptúan los términos utilizados en el título de la presente parte del mi texto. Así, se afirma que “emprendimiento social” se utiliza para “describir los comportamientos y actitudes de los individuos involucrados en la creación de nuevas empresas con fines sociales, incluyendo la disposición a asumir riesgos y encontrar maneras creativas de utilizar los activos infrautilizados”[1]. Se acude después, como no podría ser de otra forma a quién ha elaborado la “Guía” a la definición acuñada por la propia CE sobre empresa social (volveré sobre sus documentos más adelante), caracterizándola como “aquella cuyo principal objetivo es lograr un impacto social, más allá que generar beneficios para propietarios y accionistas”, y que opera en el mercado “a través de la producción de bienes y servicios de una manera innovadora y emprendedora, que utiliza los excedentes para alcanzar esos objetivos sociales y que es gestionado por emprendedores sociales de una manera transparente y responsable”. Por último, se destaca que tanto en documentos oficiales de trabajo como en la literatura especializada hay confusiones frecuentes entre las condiciones sociales de la empresa y de la economía social, señalando que “las empresas sociales son parte de la economía social, que también incluye fundaciones, organizaciones benéficas y cooperativas”.  La delimitación y diferenciación efectuada le lleva a la CE a concluir que en un debate sobre innovación social vale la pena resumir diciendo que “no todas las empresas sociales son innovadoras, no todas las empresas sociales son dirigidas por emprendedores sociales, y (que) no todos los sectores sociales empresariales llevan las empresas sociales. Ningún sector tiene el monopolio de las nuevas ideas y quizás el área más fructífera es donde se cruzan las fronteras”.

La innovación social como herramienta para abordar los desafíos sociales ha sido muy recientemente objeto de examen por el Comité Europeo de las Regiones (en adelante CER) en un Dictamen elaborado al efecto[2]. Del mismo, cabe destacar que considera que aquella “constituye un instrumento importante, que implica la participación de los sectores público y privado y del tercer sector, para abordar los retos de las sociedades actuales y mejorar la calidad de vida de nuestros ciudadanos”, en cuanto que puede constituir “un instrumento importante para afrontar todos los retos sociales. Entre ellos, por ejemplo, combatir el desempleo juvenil, favorecer el cuidado y autonomía de las personas mayores, impulsar la integración de las personas con más dificultades para acceder al mercado laboral y revitalizar los territorios periféricos así como las regiones que han de hacer frente a distintos retos demográficos y las zonas urbanas en declive”.

2. Detengámonos ahora en documentos que tienen el respaldo de la OIT, como el elaborado por varios autores para la segunda edición de la Academia sobre economía social y solidaria celebrada en noviembre de 2011, con el título “Economía social y solidaria. Nuestro camino común hacia el trabajo decente”. En dicho texto se destaca, y las referencias son a escala internacional pero con especial y concreta atención a la realidad italiana, que el resurgimiento de la economía social ha estado unido a “la evolución de la dinámica empresarial innovadora”, incluyendo el desarrollo de las empresas sociales, calificada como una nueva forma de empresa que se caracteriza “por una orientación explícita hacia los intereses generales, que supera el enfoque tradicional sobre los intereses de los miembros que distingue a la economía social (por ejemplo, cooperativas y sociedades mutuales)”, y subrayando que la orientación comunitaria declarada de las empresas sociales “ha alentado su expansión en la provisión de servicios de interés general que son dirigidos a toda la comunidad”, enfatizando que “las tendencias económicas mundiales y regionales han incapacitado a los gobiernos nacionales y locales para lidiar con ciertos problemas de bienestar y desafíos económicos. Para los excluidos y vulnerables, las empresas sociales han demostrado ser fuerzas poderosas para el cambio social y el progreso económico”[3].   

3. En fin, acerquémonos ahora a las aportaciones de las redes y la doctrina especializada, ya más concretamente sobre aquello que son, y deben ser, las empresas sociales. La red EMEs las define como “aquellas organizaciones privadas no lucrativas que proporcionan bienes y servicios directamente relacionados con su objetivo explícito de beneficio a la comunidad. Se basan en una dinámica colectiva de forma que implica a los diferentes stakeholders sus órganos de gobierno, son entidades autonómicas y soportan los riesgos relacionados con su actividad económica”, pudiendo diferenciarse entre los criterios económicos y sociales utilizados, siendo los primeros los de “a) Actividad continua de producción de bienes y / o venta de servicios b) Alto grado de autonomía c) Nivel significativo de riesgo económico, y d) Cantidad mínima de trabajo remunerado”, mientras que los segundos remiten a “e) Objetivo explícito de beneficiar a la comunidad f) Iniciativa lanzada por un grupo de ciudadanos g) Poder de decisión no está basado en la propiedad del capital h) Carácter participativo, que involucra distintas partes afectadas por la actividad, y i) Distribución de beneficios limitada”[4].

4. Me propongo a continuación abordar la conceptuación jurídica (y también social) de la empresa social, con las aportaciones de las normas y documentos comunitarios, y la realidad normativa de los Estados miembros.


A) Es obligado iniciar esta parte del texto con el examen de la importante Comunicación presentada por la CE al Parlamento Europeo (en adelante PE), al Consejo, al Comité Económico y Social (en adelante CESE), y al CER, de fecha 25 de octubre de 2011 y que lleva por título “Iniciativa en favor del emprendimiento social Construir un ecosistema para promover las empresas sociales en el centro de la economía y la innovación sociales”.  

De acuerdo al Tratado de funcionamiento de la Unión Europea y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la Comisión, que lanza la iniciativa por entender que el mercado único necesita “un nuevo crecimiento inclusivo, orientado hacia el empleo para todos”, entiende por empresa social[5] aquella que cumple los siguientes requisitos:

“El objetivo social de interés común es la razón de ser de la acción comercial, que se traduce a menudo en un alto nivel de innovación social;

Los beneficios se reinvierten principalmente en la realización de este objetivo social;

El modo de organización o régimen de propiedad, basados en principios democráticos o participativos u orientados a la justicia social, son reflejo de su misión”.
L
os datos de que dispone la Comisión indican que el porcentaje de la población activa que presta servicios en tales empresas se sitúa entre el 4 y el 8 % según los distintos Estados. Tales empresas pueden prestar servicios sociales o suministrar bienes y servicios destinados a un público vulnerable (ej: acceso a los cuidados, ayudas a personas con discapacidad) o bien perseguir, aunque no necesariamente de forma exclusiva, un objetivo de tipo social a través de la producción de bienes o servicios (integración social de colectivos desfavorecidos). La valoración de tales empresas, a partir de estudios encargados por la Comisión, es altamente positiva en su mayor parte, argumentándose que “manifiestan un grado especialmente elevado de responsabilidad social y medioambiental”.

La finalidad de la Comunicación no es en modo alguno la de imponer un concepto cerrado de empresa social a todos los Estados, ya que ello además sería poco coherente con la diversidad de formas jurídicas y realidades sociales en cada Estado, sino presentar unos puntos de acción comunes, tanto en forma de acciones a corto plazo para reforzar el desarrollo empresarial, como de reflexiones a medio o largo plazo.

La CE propone un “plan de acción social para apoyar el emprendimiento social en Europa”, que deberá ponerse en marcha en estrecha relación con los Estados miembros y los agentes del sector, y que deberá servir ante todo para un mayor reconocimiento social de la actividad emprendedora social, habiéndose criticado por la CE que este tipo de empresa “siga infravalorada en los sistemas educativos europeos, pese a que su integración en la formación inicial y continua es un requisito indispensable para reforzar su credibilidad”. El Plan se articula alrededor de once medidas:

a) Facilitar el acceso a la financiación privada mediante la creación de un fondo financiero especifico adaptado a las necesidades de estas empresas (previsión de 90 millones de euros); seguir desarrollando el acceso al microcrédito a través del instrumento de financiación PROGRESS; introducir una prioridad de inversión en empresas sociales en los Reglamentos del Fondo Europeo de Desarrollo Regional y Fondo Social Europeo en vigor a partir del 1 de enero de 2014.

b) Mejorar la visibilidad del emprendimiento social mediante el desarrollo de instrumentos que permitan conocer mejor el sector (banco de datos); posibilitar el intercambio de buenas prácticas; promover el aprendizaje mutuo y el reforzamiento de las competencias de las administraciones nacionales y regionales. Desde otra perspectiva, pero muy ligada a la anterior, reforzar las capacidades de gestión, la profesionalización y la integración en redes de los emprendedores sociales, mediante la creación de plataformas electrónicas de información e intercambio, y una mayor difusión de los programas de la UE que puede acoger a los emprendedores sociales (ej: ERASMUS).

c) La mejora del entorno jurídico de estas empresas puede pasar por la reforma normativa del Reglamento del Estatuto de la sociedad cooperativa europea, para favorecer su utilización por las cooperativas sociales; establecer un estatuto de la fundación europea; iniciar el estudio de una normativa europea de mutuas, en relación con las actividades transfronterizas de estas entidades.

d) Conceder una mayor atención a las cuestiones sociales (condiciones de trabajo) en las adjudicaciones de contratos en el sector público, o dicho de otra forma una mayor importancia para la calidad que para la cantidad, en el bien entendido que la CE es muy prudente y subraya que la hipotética adopción de esta medida se debería hacer “garantizando siempre el pleno respeto de los principios del Tratado sobre la no discriminación, la igualdad de trato y la transparencia”. Igualmente, una regulación de las ayudas estatales que permita la simplificación de su aplicación a este tipo de empresas.

B) La Comunicación fue objeto de especial atención en el Dictamen elaborado al efecto por el CES, aprobado en su sesión plenaria de los días 23 y 24 de mayo de 2012, por la práctica unanimidad de sus miembros (193 votos a favor, 4 en contra y 8 abstenciones). En sus conclusiones y recomendaciones[6] se afirma que considera necesario “apoyar a las empresas sociales por el papel esencial que pueden desempeñar como motores de la innovación social, tanto porque introducen nuevos métodos para la prestación de servicios e intervenciones dirigidas a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, como porque favorecen la creación de nuevos productos para satisfacer nuevas necesidades de la sociedad. En particular, el CESE quiere subrayar el enorme potencial que la empresa social ofrece para mejorar el acceso al trabajo y las condiciones laborales especialmente de las mujeres y los jóvenes, pero también de las diversas categorías de trabajadores desfavorecidos”. También valoró positivamente que la CE propusiera iniciativas “encaminadas a fomentar y favorecer la adopción de medidas para que las empresas sociales tengan un mayor acceso a los contratos públicos”.

C) De especial importancia a mi parecer, en cuanto que se trata de un texto normativo, es el Reglamento (UE), núm. 346/2013 del PE y del Consejo, de 17 de abril de 2013, sobre los fondos de emprendimiento social europeo”[7], en cuyos considerandos previos al texto articulado se enfatiza que, para garantizar la claridad y seguridad necesarias, el Reglamento debe “… establecer criterios uniformes para definir las empresas sociales que podrán ser empresas en cartera admisibles”, recordando la definición de empresa oficial recogida en la Comunicación de 2011 antes examinada.

El vínculo con la inserción socio-laboral de colectivos vulnerables se pone claramente de manifiesto en los considerandos números 13 y 14. 

En el primero se expone que “Dado que el objetivo primordial de las empresas sociales es lograr un impacto social positivo, antes que maximizar sus beneficios, el presente Reglamento debe solamente promover el apoyo a las empresas en cartera admisibles que centren su actividad en la consecución de impactos sociales medibles y positivos. Entre los impactos sociales medibles y positivos se podría incluir la prestación de servicios a los inmigrantes que, de otra manera, quedan excluidos, o la reinserción de grupos marginalizados en el mercado laboral facilitando empleo, ayuda o formación”. En el segundo se subraya que las empresas sociales “abarcan un amplio elenco de sociedades que adoptan distintas formas jurídicas y cuya función consiste en proporcionar servicios o bienes sociales a personas vulnerables, marginadas, desfavorecidas o excluidas…. Asimismo, las empresas sociales incluyen empresas que emplean un método de producción de bienes o servicios que representan su objetivo social, pero cuyas actividades pueden situarse fuera del ámbito de la facilitación de bienes o servicios sociales. Esas actividades incluyen la integración social y profesional mediante el acceso al empleo de personas desfavorecidas debido, entre otras cosas, a una cualificación insuficiente o a problemas sociales o profesionales que llevan a la exclusión y la marginación”.

Del texto articulado, ha de merecer nuestra atención especial el art. 10, relativo a la medición del impacto social positivo por parte de las empresas financiados por cada fondo de emprendimiento social, de tal manera que se podrán tomar en consideración, de forma conjunta o diferenciada, estos elementos: “ a) el empleo y el mercado laboral; b) las normas y los derechos en materia de calidad del trabajo; c) la inclusión social y la protección de determinados grupos; d) la igualdad de trato y oportunidades, la no discriminación; e) la salud y la seguridad públicas; f) el acceso a los sistemas de protección social, salud y educación, y los efectos en los mismos.  

D) Por fin, cabe referirse, siquiera sea de forma muy esquemática, al marco normativo de las empresas sociales en los diferentes Estados miembros, y en este punto es obligado acercarse a otro estudio elaborado por la CE sobre dicha realidad[8]. En dicho estudio, acompañado de los monográficos dedicados a cada Estado, se constata que 16 países europeos tienen algún tipo de legislación que reconoce y regula la actividad empresarial social. 

En algunos países se ha operado la adaptación de las formas jurídicas ya existentes para tener en cuenta las características específicas de las empresas sociales. “En cuatro países (Francia, Grecia, Italia y Polonia) se ha creado una nueva forma jurídica distinta para la empresa social, adaptando la forma jurídica cooperativa. Además, cinco países reconocen las cooperativas sociales (o el propósito social de las cooperativas) en su legislación existente que abarca las cooperativas. Estos son: Croacia, República Checa, Hungría, Portugal y España. El Reino Unido ha desarrollado una forma jurídica para las empresas sociales (empresa de interés comunitario) que adapta específicamente la forma jurídica de la empresa”.

En otros Estados se ha procedido a la creación de un estatuto jurídico de la empresa social. Siete países han introducido "estatutos jurídicos" transversales que recorren los límites de diversas formas jurídicas y pueden ser adoptados por diferentes tipos de organizaciones siempre que cumplan criterios predefinidos. Estos países son: Bélgica, Dinamarca, Italia, Finlandia, Eslovaquia, Eslovenia y Lituania. Otros países que planean crear estatutos jurídicos de empresas sociales incluyen Letonia, Luxemburgo, Malta y Polonia”

E) Respecto al marco normativo español, dejo constancia en este punto, por su especial interés de una proposición de ley de apoyo a las actividades de los emprendedores sociales, presentada por el grupo parlamentario catalán (Convergència i Unió) el 18 de octubre de 2013[9], que fue rechazada. El objeto de la ley era establecer un nuevo marco jurídico que facilitara las actividades de los emprendedores sociales, a través de la sociedad limitada, de tal manera que “a los efectos de ganar en visibilidad y reconocimiento y facilitar el conocimiento de terceros del compromiso estatutario de la entidad, estas sociedades se denominarán a efectos sociales como sociedad de responsabilidad limitada de interés general”. Se proponía la modificación del Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Sociedades de Capital, con la adición de un nuevo título XV y un nuevo artículo 540, que regularía el objeto social de las SRL de interés general, que debería ser “todas o alguna de las siguientes actividades…  a) Desarrollar una actividad económica con el objetivo de reducir o transformar una necesidad social concreta. Se entiende por necesidad social aquella situación de precariedad que se da en un ámbito concreto (salud, educación, cultura, vivienda, medioambiente) que afecta a determinados colectivos, situándolos en situación o riesgo de exclusión social en los términos establecidos en el artículo 2 de la Ley 44/2007, de 13 de diciembre, para la regulación del régimen de empresas de inserción y en la Ley 13/1982, de 7 de abril, de integración del minusválido (LISMI). b) Proporcionar productos y servicios al alcance de individuos o colectivos vulnerables. c) Promover oportunidades económicas para individuos o colectivos en riesgo de exclusión social. d) Preservar y mejorar el medio ambiente. e) Colaborar económicamente o de otro tipo con las entidades contempladas en el artículo 5 de la Ley 5/2011, de 29 de marzo, de Economía Social, que tengan domicilio fiscal dentro de España.”.


[1] Vid la  Resolución del Parlamento Europeo de 14 de septiembre de 2017, sobre una nueva agenda de capacidades para Europa, en la que se pide a los Estados miembros que incluyan la educación temprana en materia de emprendimiento, incluido el emprendimiento social como parte de los programas escolares a finde desarrollar una mentalidad emprendedora propia en sus ciudadanos como una competencia fundamental que apoya el desarrollo personal, la ciudadanía activa, la inclusión social y la empleabilidad”. http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P8-TA-2017-0360+0+DOC+XML+V0//ES&language=ES (última consulta: 22 de septiembre de 2017).
[2] Dictamen del Comité Europeo de las Regiones sobre “La innovación social como nueva herramienta para abordar los desafíos sociales” (2017/C 306/06), publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea C306, 15.9.2017, págs. 28 a 31.  http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52016IR6945&from=ES (última consulta: 22 de septiembre de 2017).
[3] El documento pone de manifiesto que “En términos generales, las empresas sociales podrían trabajar en cualquier campo de actividad que sea de interés para la comunidad en general o para segmentos desfavorecidos específicos de la población. Las empresas sociales participan en una serie de diferentes campos, algunos de los cuales han experimentado fracasos en el mercado laboral que han dado lugar a una exclusión social severa y un alto desempleo para algunos segmentos de la sociedad. Además, En realidad, en el contexto de la incapacidad de las políticas laborales predominantes de asegurar una distribución equilibrada de la fuerza laboral disponible, las empresas sociales han surgido como soluciones institucionales innovadoras para el empleo subvencionado y han favorecido a los trabajadores que son discriminados por las empresas convencionales”.  http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_emp/---emp_ent/---coop/documents/instructionalmaterial/wcms_166369.pdf (última consulta: 21 de septiembre de 2017).
[4] Vid una explicación más detallada en el artículo de las profesoras Millán Díaz-Fonseca y Carmen Marcuello “Las empresas sociales en España: concepto y características”. Gezki, núm. 8,2012, págs. 143 a 164. Para las autoras, las empresas sociales en España serían las empresas de inserción, los centros especial de empleo y las cooperativas de iniciativa social reguladas en la Ley 27/1999 de 16 de julio, definidas como “aquellas cooperativas que, sin ánimo de lucro y con independencia de su clase, tienen por objeto social, bien la prestación de servicios asistenciales mediante la realización de actividades sanitarias, educativas, culturales u otras de naturaleza social, o bien el desarrollo de cualquier actividad económica que tenga por finalidad la integración laboral de personas que sufran cualquier clase de exclusión social y, en general, la satisfacción de necesidades sociales no atendidas por el mercado…”.
[5] En la Comunicación se afirma que una empresa social, agente de la economía social, es una empresa cuyo principal objetivo es tener una incidencia social, más que generar beneficios para sus propietarios o sus socios. Funciona en el mercado proporcionando bienes y servicios de manera empresarial e innovadora y utiliza sus excedentes principalmente para fines sociales. Está sometida a una gestión responsable y transparente, en concreto mediante la asociación de sus empleados, sus clientes y las partes interesadas de que se trate en su actividad económica.

[6] Para el CESE, la iniciativa de la Comisión brindaba una importante oportunidad “para apoyar aquellas iniciativas que favorezcan una mayor claridad en la terminología (evitando solapamientos entre los conceptos de economía social (social economy), empresa social (social business, social enterprise) y emprendimiento social (social enterpreneurship)). Ello contribuiría a consolidar los objetivos y metas de la iniciativa y aumentaría su eficacia”, y por ello el CESE recomendaba a las instituciones de la UE que “utilicen de manera coherente la expresión «empresa social» tanto en las propuestas políticas como a nivel de la comunicación”.
[7]  Publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea L115, 25.4.2013, págs. 18 a 30. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013R0346&from=ES (última consulta: 21 de septiembre de 2017).
[8] A map of social enterprises and their eco-systems in Europe. Executive summary. European Commission, December 2014. http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=es&catId=89&newsId=2149 (última consulta: 21 de septiembre de 2017).


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