La protección social y las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña. Notas a la sentencia del TC de 7 de julio sobre la Ley 3/2015 de medidas fiscales, administrativas y financieras. Sobre la agencia catalana de protección social (y III).

9. Vuelvo a la sentencia de 7 de julio, ahora ya bien pertrechado con toda la argumentación anterior sobre la constitucionalidad, y en qué términos de las competencias estatutarias en materia de servicios sociales y de Seguridad Social. 

Sobre la manifestación de que la AGPS ha de asumir las competencias que actualmente gestionan los diversos departamentos de la Generalitat nada tiene que decir el TC, o dicho en términos jurídicos “ninguna censura constitucional merece”, recordando que esas competencias han de serlo, y no existe duda al respecto hasta este momento, “con título jurídico bastante”. Con respecto a que también debe asumir las prestaciones de protección social “transferidas por el Estado”, la expresión merece un reproche del TC respeto al sentido “no ciertamente meridiano” de la misma, pero como el TC, tal como ha expuesto en reiteradas ocasiones, “no es juez de la mejor o peor técnica legislativa”, nada tiene que decir sobre competencias que, insisto, se ejercen, o pueden ejercerse, “con título jurídico bastante”.

A) El núcleo duro del conflicto se centra sin duda, ya lo he subrayado, en la mención a que la ACPS “debe prever una eventual asunción de las competencias que en el momento de entrada en vigor de esta ley ejerce la Administración del Estado”. Para unos, los recurrentes, vulnera el art. 149.1.17 CE; para otros, las representaciones autonómicas, sólo es una previsión eventual de futuro y que en cualquier caso debería encauzarse jurídicamente por la vía del art. 150.2 CE.

El TC analiza las diversas interpretaciones posibles del texto, siendo la primera, defendida por la abogacía del Estado, que la AGCS debe organizarse para asumir competencias que no son autonómicas, “… lo que supondría, en esta comprensión de la norma, una afirmación competencial, por parte del Parlamento, sobre ámbitos respecto de los que la Comunidad Autónoma no ostenta poder alguno y en relación a los cuales no puede impartir –tampoco en el plano organizativo- encomienda o encargo de ningún género, por más que sea claro que la organización de los servicios o agencias de la Administración autonómica solo compete a la Generalitat en tanto que esa organización se aplique o proyecte sobre competencias propias, competencias que aquí, sin embargo, se reconocerían como ajenas”.  Esta interpretación llevaría a la inconstitucionalidad del precepto  por haberse atribuido la Comunidad Autónoma unas competencias reconocidas en exclusiva al Estado, reconocimiento que no sería potencial, una mera eventualidad tal como plantean los abogados del gobierno y del parlamento autonómico, “sino en acto cierto”, por estar incorporada en una norma legal de eficacia jurídica directa, “sin título alguno, para ello” que habría realizado el Parlamento catalán en el ejercicio de su función legislativa. No es el legislador autonómico el que ha de indicar que la asunción de competencias puede canalizarse a través del art. 150.2 CE, porque hay un marco constitucional que regula el traspaso de competencias, y con respecto al apartado 2 de la disposición adicional “No es solo que el enunciado que enjuiciamos nada diga al respecto, sino que mal podría haber incorporado, sin daño también para la Constitución, una previsión de ese orden a efectos de la organización de la Agencia Catalana de la Protección Social sobre ámbitos propios de la competencia estatal”  (remito en este punto  a la tesis expuesta por el TC al referirse a la constitucionalidad de la agencia tributaria de Cataluña).

Pero… se pregunta el TC si cabe una interpretación distinta de la anterior que respete el marco constitucional (y por ello también el estatutario) vigente, y llega a una conclusión afirmativa que a buen seguro no satisfará a quienes defienden, al margen de la redacción concreta del precepto cuestionado, que la Generalitat debería asumir en el futuro las competencias que actualmente ostenta el Estado en materia de Seguridad Social al amparo del art. 149.1.17 CE.

La interpretación conforme a la Constitución, y que se lleva al fallo de la sentencia es la siguiente: de la dicción literal del precepto puede entenderse “en el sentido de que alude no tanto a competencias que sea, hoy, de titularidad estatal (supuesto en que la norma, ya se ha dicho, sería inconstitucional sin más), sino al eventual ejercicio por la Administración del Estado, al tiempo de adoptarse esta disposición legal, de algunas funciones en el ámbito de las prestaciones sociales que podrían, sin embargo, reconducirse a las competencias estatutarias de la Comunidad Autónoma, una vez que se proveyera, por ejemplo, a los correspondientes traspasos de servicios. Así entendido, el precepto no merecería reproche constitucional pues nada hay que objetar a que esta norma de Ley disponga que la estructura de la Agencia Catalana de la Protección Social se organice en atención a una eventual asunción de funciones que la Comunidad Autónoma, si así fuera, aún no ejercería en plenitud, pero que se corresponderían, sin embargo, con competencias que la Generalitat sí ostenta positivamente conforme al EAC”

Obsérvese la sustancial diferencia a efectos jurídicos entre “traspaso de servicios” y “traspaso de competencias”, que queda a mi parecer un tanto difuminada en la exposición del TC pero que creo que es el eje central de la argumentación para salvar el precepto sin tocar una coma el marco competencial vigente”.

B) Por último, el TC examina la constitucionalidad del apartado 3, en cuanto que prevé la obligación del gobierno catalán de presentar “un plan director de protección social”, que deberá constituir “el instrumento de planificación estratégica del futuro modelo de gestión de las prestaciones sociales en Cataluña”. Dada la ambivalencia del término “protección social”, el TC no encuentra obstáculo en encajar la constitucionalidad del precepto en el ámbito de las competencias atribuidas a la autonomía catalana en materia de servicios sociales y de Seguridad Social, por lo que, y siempre ceñido sólo y únicamente a tales competencias, “no merece censura jurídica-constitucional el mandato legislativo para su aprobación por el gobierno” de aprobación del plan.

Muchas más reticencias muestra el TC respecto a cuál debe ser el contenido del plan y la referencia al “futuro modelo de gestión de las prestaciones sociales de Cataluña”, que pudiera entenderse referido no sólo a las competencias actualmente asumidas por la Generalitat sino las que son también competencia del Estado y que se encuentran recogidas en la Ley general de Seguridad Social (en la actualidad, Real Decreto legislativo /2015 de 30 de octubre), norma que regula el modelo de gestión de la mismas. El TC es contundente al negar que esta hipótesis tuviera encaje constitucional, en cuanto que “El “modelo de gestión” de las prestaciones de Seguridad Social, al que así cabría entender que se refiere también la regla impugnada no puede ser definido por una Comunidad Autónoma, pues entra, de lleno, en la legislación básica sobre esta institución, que corresponde en exclusiva al Estado, como así se desprende, de nuestra doctrina (STC 84/2015, de 30 de abril, FJ 7)”, no pudiendo el legislador autonómico condicionar ese modelo de gestión de competencias que no tiene atribuidas la autonomía. Ahora bien, nuevamente el TC busca, y encuentra, otra interpretación de la norma que sea respetuosa del texto constitucional, y que lleva al fallo de la sentencia, y se apoya justamente en el carácter ambivalente de la expresión “prestaciones sociales”, para interpretar la norma (me atrevo a decir que reinterpretarla, ya que no creo que fuera esta la tesis de quienes la redactaron) en términos que la permiten ver en la misma “una referencia, estricta y exclusiva a las prestaciones “con finalidad asistencial”, para las que la Generalitat es sin duda alguna competente [ art. 166.1.a)], a reserva de cuando el Estado lo sea en virtud de títulos propios, competencia que, en el contexto de este mismo art. 166, se extiende, también con claridad, a la planificación y definición de su “ modelo de gestión”.

10. Podría dar aquí por finalizada mi explicación y análisis de las competencias de la Generalitat en materia de protección social tras haber examinado la sentencia del TC, pero quedaría incompleta sin duda mi entrada si no abordo, siquiera sea someramente, un texto que se encuentra en fase de tramitación parlamentaria en el Parlamento catalán y que supone, aunque no se trate de un proyecto de ley, el desarrollo por vía indirecta de la disposición adicional vigésimo quinta, por tratarse de una proposición de ley presentada conjuntamente por los grupos parlamentarios de Junts pel Si (JxS), que apoya al gobierno, y de la Candidatura de Unidad Popular (CUP) que también lo apoya.. en todo aquello que considera oportuno. Dicha proposición de ley se encuentra publicada en el BOPC y por ello sólo me detendré en sus contenidos en los que puede estar en juego el respeto del marco constitucional y estatutario vigente. A dicha proposición se ha presentado una enmienda a la totalidad, con texto alternativo, por parte de los grupos SOC y CSP, sensiblemente distinta y diferente en cuanto a su contenido y con un planteamiento competencial totalmente alejado, por contrario, del primer texto, por lo que también me referiré someramente al mismo, siendo consciente de que, si no surge alguna circunstancia imprevista, el texto alternativo será rechazado por los votos de las dos formaciones que han presentado la proposición de ley.   

11. La proposición de ley lleva por título prácticamente el mismo que se recoge en la disposición adicional, el de “creación de la agencia social de protección social catalana”. De su exposición de motivos, en el que no hay ninguna referencia a los art. 165 y 166 del EAC, sino solo al art. 150 relativo a las facultades de organización (Corresponde a la Generalitat, en materia de organización de su administración, la competencia exclusiva sobre: a) La estructura, la regulación de los órganos y directivos públicos, el funcionamiento y la articulación territorial. b) Las distintas modalidades organizativas e instrumentales para la actuación administrativa”), cabe destacar estos contenidos (traduzco del texto original catalán):

"El diagnóstico de la protección social en Cataluña, puso de relieve un mapa de prestaciones amplio, tanto en número de beneficiarios, como en administraciones implicadas, así como en tipologías de prestaciones. En concreto, se identificaron 79 prestaciones de tipo económico a personas y 90 tipos de prestaciones de servicio agrupadas temáticamente, y que pueden ser consideradas dentro del concepto, en sentido amplio, de protección social ....

.... Por medio de esta Ley de creación de la Agencia Catalana de Protección Social, se da recorrido a un ente unificado y especializado en la gestión de prestaciones sociales de servicio, económicas y tecnológicas, sin perjuicio de que la prescripción a los beneficiarios y la definición de las contingencias que las haya de hacer posibles, corresponda al ámbito de cada Departamento de la Generalidad o ente público competente ".

En cuanto a su articulado, y siempre con referencia a cuestiones de ámbito competencial, que sólo podrán tener cobertura jurídica en los términos que el TC ha interpretado la disposición adicional, cabe hacer referencia a los siguientes preceptos:

“Artículo 2.- Naturaleza jurídica

2.1.- La Agencia Catalana de Protección Social, se configura como un organismo autónomo de carácter administrativo, con personalidad jurídica propia, capacidad de obrar y de organizarse para llevar a cabo las funciones que le son propias, que actúa con plena autonomía presupuestaria y funcional.

Artículo 3.- Funciones

3.1.- Las funciones de la Agencia Catalana de Protección Social son las siguientes:

a) El desarrollo operativo del sistema de protección social catalán, entendido como el conjunto de elementos vinculados a la protección social que sean competencia de la Generalidad de Cataluña.

b) La gestión centralizada de todas las prestaciones que integran los instrumentos de protección social que, en cada momento, sean competencia de la Generalitat así como los que le sean atribuidas por la presente Ley, sin perjuicio de las funciones prescriptoras de los diferentes entes y Departamentos de la Generalidad de Cataluña con competencia material en las diferentes vertientes de la protección social

c) La organización y la gestión de los recursos que integran el sistema de servicios sociales así como aquellos que en el futuro le sean atribuidos

3.2.- Corresponderá también a la Agencia Catalana de Protección Social el ejercicio de las funciones de recaudación de todo tipo de contribuciones, recursos, cuotas u otras cantidades que deban ser pagadas, tanto en vía ordinaria como en vía ejecutiva, por conceptos relacionados con la protección social en el marco de las competencias que tenga atribuidas en la materia la Generalidad de Cataluña, sin perjuicio de que puedan establecerse convenios de colaboración, o bien participar con otros entes, para hacer más eficientes los procesos administrativos recaudatorios, en especial aquellos relativos a la recaudación en vía ejecutiva.

3.3.- Sin perjuicio de las funciones relacionadas en los apartados anteriores, corresponden a la Agencia Catalana de Protección Social todas aquellas otras funciones que el Parlamento, el Gobierno o el departamento competente en materia de protección social le atribuyan por medio de los instrumentos jurídicos adecuados en cada caso”.

11. Me detengo brevemente a continuación en la enmienda a la totalidad con texto alternativo, destacando, al igual que he hecho con anterioridad, sólo aquellos preceptos que afectan al ámbito competencial.

En su Exposición de motivos:

“El Estatuto de Autonomía de Cataluña establece, en el Capítulo V del Título I, los Principios rectores que deben orientar las políticas públicas, la protección de las personas y de las familias, la perspectiva de género, la cohesión y el bienestar social, el acceso a la vivienda y la participación social. En definitiva, los poderes públicos deben promover las políticas públicas que fomenten la cohesión social y que garanticen un sistema de protección social adecuado a las necesidades económicas y sociales de Cataluña.

En desarrollo de estos derechos y principios rectores, los artículos 137, 138 letras c) y e), 142, 153 letra c), 165 y 166, delimitan las competencias que le corresponde a la Generalidad de Cataluña en el ámbito de la protección social, en sentido amplio.

El diagnóstico, recientemente hecho, de la protección social en Cataluña, ha puesto de relieve un mapa de prestaciones amplio, tanto en número de beneficiarios, como en administraciones implicadas, así como en tipologías de prestaciones. En concreto, se identificaron 79 prestaciones de tipo económico a personas y 90 tipos de prestaciones de servicio agrupadas temáticamente, y que pueden ser consideradas dentro del concepto, en sentido amplio, de protección social.

Bajo este contexto, la presente Ley pretende la creación de una Agencia con autonomía funcional y gestión efectiva, que se aleja de los modelos tradicionales de Agencia como unidad instrumental de Gobierno, configura una autoridad independiente que a través del Contrato de Gestión gestiona prestaciones y servicios. La Agencia no genera ningún derecho, sino que gestiona las prestaciones y servicios que ya están definidos en el ordenamiento jurídico actual y en las cartas de servicios, que se regulan en leyes sustantivas.

El texto de la presente proposición de ley quiere dar cumplimiento a la voluntad del Parlamento de Cataluña expresada en 2006 con la aprobación por unanimidad de la Ley de Servicios Sociales, con la necesaria evolución de las necesidades sociales que ha habido desde entonces.

La ley se dicta de acuerdo con el artículo 150 del Estatuto de autonomía en uso de las competencias exclusivas de autoorganización de la Generalidad de Cataluña”.

En su articulado:

“Artículo 1. Objeto y naturaleza

1. Esta Ley tiene por objeto la creación de la Agencia de Protección Social y Atención a las Personas y la determinación de su composición, organización y funciones.

2. La Agencia de Protección Social y Atención a las Personas tiene personalidad jurídica propia, goza de plena capacidad jurídica y patrimonial. Ejerce en todo el territorio de Cataluña las prestaciones y servicios en materia de atención a las personas que le asigna esta ley.

Artículo 2. Finalidad

1. La Agencia de Protección Social y Atención a las Personas tiene como finalidad asegurar el ejercicio efectivo de los derechos contenidos en la legislación vigente en materia de protección social.

2. Para alcanzar estos fines, la Agencia de Protección Social y Atención a las Personas desarrollará, en los términos previstos en la presente ley, en las normativas que la desarrollen y al resto del sistema jurídico, la gestión de todas las prestaciones económicas y técnicas y los servicios necesarios en los ámbitos sociales, las acciones de apoyo para la integración sociolaboral y otras necesarias para la mejora de la calidad de vida especialmente de colectivos vulnerables, independientemente del departamento de la Generalidad que tenga la competencia.

Artículo 4. Funciones

1. Son funciones de la Agencia de Protección Social y Atención a las Personas:

a) El reconocimiento del derecho, gestión y control de las prestaciones y servicios que integran los instrumentos de protección social de competencia de la Generalidad.

Disposición adicional segunda Exclusión del ámbito de aplicación de la ley

2. Asimismo, queda excluida entre las funciones de la Agencia de protección social y atención a las personas la gestión de las prestaciones económicas de naturaleza contributiva de la Seguridad Social, sin perjuicio de las nuevas competencias que en esta materia pueda asumir la Generalitat de Cataluña en el desarrollo de las previsiones contenidas en el artículo 165 del Estatuto de Autonomía de Cataluña”.

12. Concluyo aquí mi explicación. Toca esperar ahora a conocer la aceptación (más que posible) de la proposición de ley para su posterior tramitación parlamentaria y aprobación de la ley, en el bien entendido que será interesante saber qué estrategia jurídica adoptarán los grupos que han presentado aquella tras la contundente doctrina del TC, que reitero que no es ninguna novedad ya que se viene defendiendo desde las primeras sentencias dictadas sobre la materia en los años ochenta del pasado siglo XX, sobre los límites competenciales en materia de Seguridad Social y el recordatorio de cuáles son las competencias exclusivas del Estado.

Mientras tanto, buena lectura de la sentencia.