¿Populismo legislativo? ¿No respeto de la jurisprudencia del Tribunal Supremo? Sobre el mantenimiento de la “tarifa plana” (tres meses) y el vínculo jurídico de los desempleados que realizan trabajos de colaboración social (hasta el agotamiento de la prestación). Una nota al Real Decreto-Ley 17/2014 de 26 de diciembre.

1. El Boletín Oficial del Estado ha publicado en los últimos días, como cada año, normas de indudable importancia para la vida de muchas personas, en especial de quienes viven de su trabajo o pensión, bastantes de las cuales todavía no ven esa mejora de la situación económica de la que tanto nos habla el gobierno. Me refiero a la regulación del salario mínimo interprofesional, la revalorización de las pensiones y los presupuestosgenerales del Estado para 2015. Del primero, y de su incremento de 3,30 euros,  ya me ocupé en una entrada anterior (por cierto, el IPREM sigue congelado desde 2012 en la cuantía de 532,51 euros), y de los contenidos laborales del proyecto de ley de PGE también, bastando ahora indicar que no ha habido modificaciones que afecten a los mismos durante la tramitación parlamentaria. En cuanto a la cuantía de las pensiones para 2015, la norma aprobada por el Consejo de Ministros del día 26 ha sido publicada hoy en el BOE (Real Decreto 1107/2014, de 26 de diciembre), siendo el incremento de la pensión  media de jubilación de 2,5 euros mensuales.

2. El citado Consejo de Ministros aprobó también un Real Decreto-ley  de medidas de sostenibilidad financiera de lascomunidades autónomas y entidades locales y otras de carácter económico, que con el número 17/2014 fue publicado ayer en el BOE y con entrada en vigor en el día de hoy. El RDL contiene dos disposiciones adicionales de indudable interés laboral, una de ellas muy bien explicada en la nota de prensa del Consejo, y otra sobre la que no he encontrado referencia oficial alguna, aunque sí ya algún comentario en las redes sociales.  Bueno, en puridad son tres preceptos, ya que se incorpora una nueva modificación, y van..., en la Ley General de la Seguridad Social.

3. Analicemos el contenido de estas tres disposiciones, contenidas en la disposición   adicional decimoséptima y en las disposiciones finales segunda y quinta.

A) El texto de la disposición adicional decimoséptima, que lleva por título “Prórroga de la reducción de las cotizaciones empresariales por contingencias comunes a la Seguridad Social por contratación indefinida”, es el siguiente: “Se prorroga durante tres meses la reducción de las cotizaciones empresariales por contingencias comunes a la Seguridad Social por contratación indefinida prevista en el Real Decreto-ley3/2014, de 28 de febrero, de medidas urgentes para el fomento del empleo y lacontratación indefinida, respecto de los contratos celebrados entre el 1 de enero de 2015 y el 31 de marzo de 2015”.

Dado que la norma jurídica en donde se incluye esta modificación de un RDL es otro RDL es obligado, jurídicamente hablando, justificar la extraordinaria y urgente necesidad de su aprobación, que se encuentra en la introducción del texto; para el gobierno, la “evolución positiva de la contratación indefinida” es tal justificación, que necesita de un RDL para su aprobación porque la norma que la regula es otro RDL que finaliza su vigencia el 31 de diciembre, es decir en el día de hoy, y por la necesidad “de que la creación de empleo indefinido y la consolidación del crecimiento económico continúen siendo una necesidad”.

No he encontrado en el texto del RDL 17/2014 ni en la nota oficial del Consejo de Ministros, ni en la página web del Ministerio de Empleo y Seguridad Social ninguna explicación de la razón de limitar a los tres primeros meses del año la medida. Cabe pensar que si tan positivamente se valora, hubieran podido adoptarse medidas que ampliaran su duración más allá de esos tres meses ¿no les parece? Es fácil poder pensar, y desde luego la norma no lo pone muy difícil, que los datos positivos de dicha contratación, si así fueran, podrían presentarse en la EPA del primer trimestre (que se publica a finales de abril, un mes antes de las elecciones municipales) como un éxito gubernamental de cara a los comicios. Sería bueno y aconsejable, y ojala sea así en el debate de convalidación del RDL, que se desvanecieran estos pensamientos que, repito, es muy fácil tener a la vida del período de prórroga de la “tarifa plana” y de la mínima justificación jurídica de la medida. ¿Conseguirá desvanecerlos la Ministra Fátima Báñez?

B) La disposición adicional quinta procede a la modificación del art. 227 de la Ley General de la Seguridad Social, que queda redactado en los siguientes términos:

“Artículo 227. Reintegro de pagos indebidos.

1. Corresponde a la entidad gestora competente declarar y exigir la devolución de las prestaciones 

indebidamente percibidas por los trabajadores y el reintegro de las prestaciones de cuyo pago sea directamente responsable el empresario. Transcurrido el respectivo plazo fijado para el reintegro de las prestaciones indebidamente percibidas o de responsabilidad empresarial, sin haberse efectuado el mismo, corresponderá a la Tesorería General de la Seguridad Social proceder a su recaudación en vía ejecutiva de conformidad con las normas reguladoras de la gestión recaudatoria de la Seguridad Social, devengándose el recargo y el interés de demora en los términos y condiciones establecidos en esta ley. 2. A tal efecto, la entidad gestora podrá concertar los servicios que considere convenientes con la Tesorería General de la Seguridad Social o con cualquiera de las Administraciones Públicas.”.

La redacción vigente hasta el díade hoy era la siguiente: “1. Corresponde a la entidad gestora competente, tanto en período voluntario como en vía ejecutiva, exigir la devolución de las prestaciones indebidamente percibidas por los trabajadores y el reintegro de las prestaciones de cuyo pago sea directamente responsable el empresario. Transcurrido el respectivo plazo fijado para el reintegro de las prestaciones indebidamente percibidas o de responsabilidad empresarial, sin haberse efectuado el mismo, se devengarán por el sujeto responsable de su pago el recargo correspondiente y el interés de demora, en los términos y condiciones que se establecen en el apartado 2 del artículo 27 y en el artículo 28 de esta Ley, respectivamente.2. A tal efecto, la entidad gestora podrá concertar los servicios que considere convenientes con la Tesorería General de la Seguridad Social o con cualquiera de las Administraciones Públicas”.

La modificación se justifica en la introducción del RDL en los siguientes términos: “Para mayor claridad y precisión de lo establecido mediante la modificación efectuada en el Real Decreto 625/1985, de 2 de abril, por el que se desarrolla la Ley 31/1984, de 2 de agosto, de Protección por Desempleo, por la disposición final cuarta del Real Decreto-ley 16/2014, de 19 de diciembre, por el que se regula el Programa de Activación para el Empleo, resulta necesario, a su vez, modificar el artículo 227 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social al objeto de atribuir de forma más precisa a la Tesorería General de la Seguridad Social la competencia para proceder a la recaudación en vía ejecutiva del reintegro de las prestaciones indebidamente percibidas o de responsabilidad empresarial, de conformidad con las normas reguladoras de la gestión recaudatoria de la Seguridad Social”. 

Me pregunto si no hubiera sido posible incorporar ya esta modificación en el RDL 16/2014, y no encuentro en principio obstáculo para ello, pero ya sabemos que la técnica legislativa está sufriendo cada vez más como consecuencia del uso y abuso de los Reales Decretos-Leyes, y que en más de una (dos, tres...) ocasión  se utiliza un RDL para incorporar las modificaciones que fueron olvidadas en uno anterior. Fíjense, dicho sea incidentalmente, que poco tiene que ver esta modificación con el contenido nuclear del RDL 17/2014, dedicado, recuerdo ahora, a “medidas de sostenibilidad financiera de las comunidades autónomas y entidades locales”, aunque los juristas sabemos buscar “paraguas normativos” que incluya cambios legales, y esta vez los redactores del RDL han incorporado la referencia, en el título de la norma, a “otras (medidas) de carácter económico”. Por consiguiente, no esperen encontrar una justificación de dicha modificación más allá de “mayor claridad y precisión” de la normativa de aplicación.

C) He dejado para el final la modificación que considero jurídicamente más relevante, no por el número de personas a las que afecta, sino por lo que pone de manifiesto respecto a la (poca) consideración que tiene el gobierno de la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo cuando no es favorable a sus intereses (aviso para navegantes; la crítica es al gobierno actual, pero sería la misma para cualquier gobierno, de cualquier color político, que actuara de la misma manera), y también por las dudas jurídicas, muchas, que suscita la “modificación temporal” de la causalidad en los trabajos de colaboración social.

Situemos primero, al igual que en los dos modificaciones normativas anteriores, el marco de referencia. La disposición final segunda lleva por título  “Régimen aplicable a los trabajos de colaboración social en el ámbito de las Administraciones Públicas”, dispone lo siguiente: “Los perceptores de prestaciones por desempleo que hubieran iniciado la realización de trabajos de colaboración social en las Administraciones Públicas con anterioridad al 27 de diciembre de 2013, en virtud de lo previsto en el apartado 3 del artículo 213 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, y que continúen desarrollando dicha actividad a la entrada en vigor del presente Real Decreto-ley, podrán seguir desarrollando dicha colaboración hasta la finalización de la percepción de sus prestaciones, con sujeción a dicho régimen legal, cualesquiera que sean las actividades que desarrollen para la Administración correspondiente”.

La justificación jurídica (¿sólo jurídica?) de la citada disposición se realiza de la siguiente manera en la introducción: en primer lugar, se recuerda que el TS ha ratificado en 2014 el cambio de jurisprudencia iniciado por sentencia de 27 de diciembre de 2013 sobre el tipo de actividades de colaboración que pueden desarrollar los perceptores de prestaciones de desempleo para las Administraciones Públicas, al amparo del artículo 213 del Texto Refundido de la Ley de Seguridad Social”; a continuación, se reconoce implícitamente que la aplicación de la doctrina del TS puede generar muchos problemas en la prestación de determinados servicios si no siguen llevándose a cabo por los desempleados colaboradores sociales, y que ello es lo que lleva a cambiar la redacción del citado precepto de la LGSS: “La provisión por las Administraciones Públicas de los recursos humanos necesarios para la realización de las tareas que actualmente se desarrollan a través de esas formas de colaboración exige por mandato legal la previa dotación y provisión de los respectivos puestos de trabajo. Con el fin de evitar que en tanto se dé cumplimiento a tales procedimientos los servicios públicos correspondientes carezcan de los recursos humanos correspondientes, se habilita para que quienes ya desarrollaban dicha colaboración puedan continuar haciéndolo hasta la finalización de la percepción de sus prestaciones”.  Con esta medida “todos salen ganando” según el gobierno, y por ello se justifica la extraordinaria y urgente necesidad, “al otorgarse una solución inmediata que otorga certeza y seguridad jurídica a la Administración y mayores garantías para los desempleados que vienen realizando trabajos de colaboración social”. Desde luego, coincido en la satisfacción que esta medida provocará entre quienes realizan estos trabajos, y ya he visto ejemplo de ello en las redes sociales, pero ello no quita, no puede quitar, que deba realizarse una valoración crítica de la norma en los términos que expondré a continuación.

Les confieso que no estoy en condiciones el último día del año, y tras dos días de juegos y juegos con mis nietos (cansancio físico bastante, tranquilidad psíquica total) de realizar grandes elucubraciones teóricas sobre esta modificación, pero dejo aquí planteadas las que me parecen significativas, remitiendo a mi entrada sobre lasentencia del TS de 27 de diciembre de 2013 para un estudio en profundidad dela doctrina del alto tribunal.

Se crean dos regímenes jurídicos diferenciados de los trabajos de colaboración social, según que las personas desempleadas perceptoras de prestaciones (contributivas o asistenciales) por desempleo hayan iniciado la prestación de sus trabajos de colaboración social antes o después de la modificación de la doctrina del TS por su sentencia de 27 de diciembre de 2013.

A los  que hubieran iniciado su prestación antes de esa fecha, y obviamente siempre que continúen prestándola a día de hoy, fecha de entrada en vigor del RDL, se les permite seguir “trabajando”, es decir seguir desarrollando los trabajos o actividades que han venido llevando a cabo desde el inicio de su prestación, “cualesquiera que sean las actividades que desarrollen para la Administración correspondiente” y hasta la finalización de la percepción de prestaciones. Para quienes hayan iniciado su prestación a partir del 27 de diciembre de 2013 sólo será jurídicamente válida la misma si cumple con los requisitos legales del art. 213 LGSS en la interpretación efectuada por el TS.  

¿Quiere ello decir que los trabajos de colaboración social concertados antes del 27 de diciembre de 2013 no deberán cumplir algún o algunos de los requisitos legales fijados en el citado precepto, y en concreto “a) Ser de utilidad social y redundar en beneficio de la comunidad”.

Más claro, aún, ¿se acepta por el RDL que los colaboradores sociales pueden realizar trabajos de carácter ordinario en las AA PP y para los que en principio está prevista la contratación temporal para obra o servicio determinado? Y en este caso, ¿se está modificando, sin expresa mención, la normativa de la función pública, en concreto el Estatuto Básico del Empleado Público?, ¿se está modificando igualmente, sin expresa mención, la Ley del Estatuto de los trabajadores respecto a la causalidad de actividades temporales para obra o servicio?

Y puestos a dudar: si una persona que lleva a cabo trabajos de colaboración social desde antes del 27 de diciembre de 2013 demanda a la Administración el 2 de enero de 2015, por ejemplo, por considerar que tiene un contrato de trabajo  por el tipo de actividad ordinaria que está llevando a cabo, en aplicación de la doctrina del TS, ¿qué criterio jurídico deberá adoptar el juzgado de lo social que conozca del litigio: la aceptación de la modificación operada por el RDL y la convalidación a posteriori de un trabajo que no entraba inicialmente entre los permitidos por la normativa de colaboración social, o mantendrá la vigencia de la doctrina del TS? Mi lógica jurídica me lleva a seguir pensando que deberá aplicarse la doctrina del TS, pero la someto a mejor consideración de los y las juristas que lean este blog, vista la pérdida de calidad jurídica y la degradación de la técnica normativa que se está operando en nuestro ordenamiento jurídico laboral.

Mientras tanto, buena lectura de la norma.