El contingente de trabajadores extranjeros 2000-2008 (I).

1. La publicación en el BOE del sábado 12 de enero de la Resolución de 26 de diciembre de 2007 por la que se aprueba el contingente de trabajadores extranjeros para el año 2008 parece un buen momento para revisar, siquiera sea con brevedad, la regulación de dicha figura, y su puesta en práctica, desde el año 2000.

2. El artículo 37 de La Ley Orgánica 4/2000 de 11 de enero fijó la obligación para el gobierno, con carácter anual, de establecer un contingente de mano de obra a la que se facilitaría la incorporación a nuestro mercado laboral. Dicha fijación debía contar previamente con la audiencia del Consejo superior de política de la inmigración y de las organizaciones sindicales más representativas. Dentro de dicho contingente, en el que debería concretarse para qué sectores y ámbitos profesionales se requería la contratación de extranjeros, no se computarían aquellas ofertas de empleo que pudieran realizar directamente los empresarios a los trabajadores extranjeros.

3. Sobre el contingente de trabajadores extranjeros, en el artículo 39 de la Ley Orgánica 8/2000 de 22 de diciembre se incluyó la referencia a que el Gobierno debería tomar en cuenta las propuestas que le elevaran las Comunidades Autónomas (que incluirían “el número de ofertas de empleo y las características profesionales de los trabajadores”). La dicción del texto final fue algo más dura que la del proyecto (“establecerá anualmente, siempre que exista necesidad de mano de obra”, frente a “podrá establecer anualmente”). Parecía querer restringirse el colectivo al que se dirigía la oferta de empleo, ya que mientras que el proyecto se refería a “los trabajadores extranjeros no residentes en España” el texto final incluyó también a los trabajadores extranjeros “que no se hallen en España”; es decir, parece que el objetivo fuera evitar que por esta vía del contingente se acabara legalizando la situación de irregularidad en que se encontraban muchos trabajadores ya instalados en España. El artículo 65. 5 del Reglamento de extranjería, aprobado por Real Decreto 864/2001 de 4 de julio, preveía que, a los efectos de seleccionar los trabajadores en los países de origen, se pudieran tener en cuenta los Convenios o Acuerdos internacionales suscritos en esta materia, y el num. 9 parecía apuntar una regulación diferenciada para el personal al servicio del hogar familiar ya que se disponía que el contingente que se fijara “tendrá en cuenta las especiales condiciones de esta relación laboral”.

4. Me refiero ahora a la Resolución de 11 de enero de 2002 por la que se dispuso la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de diciembre de 2001, por el que se determinó el contingente de trabajadores extranjeros de régimen no comunitario para el año 2002

El Acuerdo que ahora se analiza, desarrollado por una Circular de 16 de enero que mereció una valoración negativa por parte de numerosas organizaciones sociales y la interposición de recursos contencioso-administrativos ante el Tribunal Supremo, así como ante los Tribunales Superiores de Justicia y buena parte de los cuales han sido estimados, y que en la práctica implicó la suspensión de la tramitación de permisos de trabajo que se solicitaban con ofertas nominativas de empleo, se dictó para dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 65 del RD 864/2001 de 20 de julio. Tenía la finalidad, tal como podía leerse en su introducción, de “canalizar adecuadamente el flujo migratorio desde los países en los que se producirá la contratación y posibilitar la incorporación inmediata de los trabajadores al puesto de trabajo para el que han sido contratados, al permitir desde su entrada legal en España el inicio de la relación laboral y su afiliación y alta a la Seguridad Social”. Desde ámbitos gubernamentales se insistió reiteradamente que por primera vez se iba a utilizar el contingente “como alternativa a otras formas de ordenación en ningún caso excepcionales” (E. Fernández Miranda), y que con la nueva política puesta en marcha “serán las empresas o sus organizaciones las que se dirijan a los países de origen de los trabajadores para llevar a cabo la selección y posterior contratación de los mismos, y no a la inversa como ha venido sucediendo” (J.C. Aparicio) , y se razonó del porqué de la inexistencia de contingente de trabajadores extranjeros en varias provincias argumentando que estas “están muy afectadas por bolsas pendientes de regularización, que se estiman que van a ser suficientes para atender a las necesidades de trabajo que en esos momentos pueden presentar los propios empresarios” (J. Chozas).

En la tramitación del contingente se preveía una participación destacada las comisiones ejecutivas provinciales del Instituto Nacional de Empleo y las organizaciones empresariales que cumplieran los requisitos previstos en el Acuerdo Segundo, es decir aquellas que estuvieran legalmente constituidas y legitimadas para actuar en el ámbito provincial, que representaran en dicho ámbito territorial como mínimo al 10 % de las empresas o trabajadores de algunos de los sectores recogidos en el anexo I (construcción, hostelería, transportes, comercio, agricultura, industria metal, industria textil y confección, industria madera, industria alimentación, otras industrias, pesca y servicios), y que contaran con ofertas genéricas de empleo de empresas legalmente constituidas “que se comprometan a contratar a trabajadores extranjeros y que no canalicen dichas ofertas a través de otras organizaciones”. Si las solicitudes se formalizaban en este ámbito provincial, se tramitarían por medio de las Áreas funcionales de trabajo y asuntos sociales o en las dependencias provinciales de trabajo (según se tratara o no de una Comunidad Autónoma uniprovincial), y si se canalizaban vía las organizaciones empresariales de ámbito nacional, se tramitarían a través de la Dirección General de Ordenación de las Migraciones. Como especificidad, debida a la inexistencia de organizaciones empresariales representativas del sector, la gestión del contingente asignado al servicio doméstico se tramitaría vía comisiones ejecutivas provinciales del INEM a propuesta de los servicios públicos de empleo de las provincias donde se hubiera aprobado contingente para ese sector.

A efectos de selección de trabajadores se acordó tener tendrán en cuenta preferentemente aquellos países con los que se hubieran firmado acuerdos sobre regulación y ordenación de los flujos migratorios (en el anexo III, se hacía referencia expresa a Colombia, Ecuador, Marruecos, Polonia, República Dominicana y Rumania, y se dejó una casilla genéricamente te dirigida a “otros”). Para el año 2002 se fijó un contingente de 10.884 trabajadores para cubrir puestos de trabajo estable y de 21.195 trabajadores para cubrir puestos de trabajo de carácter temporal, recogiéndose en el anexo I la distribución por provincias, sectores de actividad y ocupaciones.

El Delegado del Gobierno para la extranjería e inmigración, Sr. Ignacio González, se pronunció sobre esta política con ocasión de su intervención en la Comisión de Justicia e Interior del Congreso de los Diputados el 30 de septiembre de 2002.

Las ideas centrales de su discurso fueron las mismas que las de su predecesor: el objetivo central de la inmigración había de ser lograr que esta sea “legal y ordenada”, es decir “que venga con papeles” y “que se adapte a nuestra capacidad de acogida” (del mercado de trabajo). Debía ser una inmigración que integrara y no que excluya. Defendió la política de contingente como vía de ordenación del flujo legal de trabajadores inmigrantes, “ya que constituye una gran idea y una buena oportunidad para tratar de ordenar adecuadamente esos flujos”. Descargó parte de la responsabilidad de la tramitación “no satisfactoria” del contingente 2002 en las organizaciones empresariales, ya que a ellas les fue encomendada “un 76 % de la gestión de las plazas reservadas a la contratación estable de trabajadores”. Al referirse a la resolución de expedientes tramitados por la vía del contingente afirmó (y su tesis no coincidió con los datos de los agentes sociales) que “podemos situar el plazo de estimación media de resolución de las peticiones en torno a dos meses”. Afirmó estar dispuesto a estudiar la apertura nuevamente del régimen general pero siempre con un límite y con un cuidado: que no fuera la vía para, vía ofertas nominativas, “regularizar a los trabajadores aquí presentes de manera ilegal porque tenga una oferta de trabajo”. En este punto coincidieron el gobierno y el grupo socialista, ya que la representante de este último, Consuelo Rumí, aceptó expresamente (y así apareció también en la propuesta socialista de reforma del la normativa reguladora del contingente) que el régimen general con ofertas nominativas se dirigiera a trabajadores extranjeros que no se encontraran en nuestro país.

En otras comparecencias en las Cortes, como la efectuada en la Comisión Especial del Senado sobre la inmigración y extranjería el 30 de octubre de 2002, el Sr. Ignacio González afirmó que el gobierno no estaba a favor de la regularización a través de la contratación en España de ilegales. “No vamos a hacer... regularizar a los ilegales... a través de peticiones in situ aquí, porque lo que estamos haciendo es regularizar a las personas que están fuera y que vienen con sus papeles en regla”. Tras afirmar que ya estaban prácticamente concluidos los procesos de regularización llevados a cabo en los últimos dos años, y que el contingente iba dirigido única y exclusivamente a trabajadores contratados en origen, manifestó contundentemente que “está claro que no vamos a abordar procesos masivos de regularización ni permitir vías de regularización encubierta a través de un retorno a una concepción del contingente que, creo que hoy, mayoritariamente, ninguno compartimos”.

5. Examino ahora la regulación del contingente para el año 2003, en concreto la Resolución de 14 de enero de 2003 por la que se dispone la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de diciembre de 2002, por el que se regulan los procedimientos de contratación y se fija el número y las características de las ofertas de empleo que se ofrecen para el año 2003 a extranjeros residentes legales en España y a extranjeros que no se hallen ni sean residentes en ella.

El acuerdo reguló el contingente para el año 2003 de acuerdo con las previsiones de la LO 4/2000 (modificada por la LO 8/2000) y el RD 864/2001. El acuerdo corrigió algunas de las deficiencias observadas en la regulación del año 2002, pero fue nuevamente criticado por las organizaciones sociales por no dar respuesta, a su parecer, a la situación de los extranjeros extracomunitarios que se encontraban en España en situación irregular.

El acuerdo estableció una previsión inicial de 10.575 puestos de trabajo de carácter estable, estableciendo de forma tajante y taxativa que sólo podían ser cubiertos por trabajadores extranjeros que no se hallara ni fueran residentes en España. La norma era más flexible que la del año anterior, en cuanto que posibilitaba la reasignación del contingente a escala nacional y su ampliación cuando concurrieran circunstancias que lo justificaran. En el ámbito catalán, se asignaron 1380 trabajadores a Barcelona, 306 a Girona, 339 a Lleida y 167 a Tarragona.

El acuerdo permitió la presentación tanto de ofertas genéricas como nominativas de empleo. En el primer caso podían presentarlas las organizaciones empresariales de ámbito provincial o directamente las empresas que pretendieran contratar no menos de cinco trabajadores extranjeros, y también se permitió la canalización de determinadas ofertas de empleo a través de las organizaciones empresariales sectoriales de ámbito nacional. En el segundo supuesto, las organizaciones o empresas solicitantes deberían acreditar que la selección se realizaba por empresas que pertenecieran al mismo grupo que la empresa contratante, o que los trabajadores habían sido titulares de un permiso de trabajo en España y habían retornado después a su país de origen. La norma reguló la concesión del visado y de los permisos de trabajo y residencia, estableciendo que el primero tendría validez de permiso de trabajo para posibilitar la incorporación inmediata de los trabajadores a la empresa y su afiliación y alta a la Seguridad Social.

La regulación de la gestión de ofertas de empleo de carácter temporal, se recogió en el acuerdo quinto, siendo de destacar la previsión de posible contratación de trabajadores que ya hubieran sido titulares de un permiso de trabajo de temporada en años anteriores.

El acuerdo sobre el contingente no cerraba la vía, y no podría hacerlo tal como subrayaron varias resoluciones judiciales, a la tramitación de gestión de ofertas de empleo para la contratación de extranjeros cuando así lo posibilitara la normativa legal vigente. Por consiguiente, podían tramitarse solicitudes de permiso de trabajo en los supuestos previstos en los artículos 71, 76, 77 y 79 del Real Decreto 864/2001, así como de nacionales de países para los que no fuera de aplicación nuestra situación nacional de empleo, sin que se computaran dentro del contingente aprobado. Igualmente, serían tramitados, según sus procedimientos específicos, las solicitudes de permiso de trabajo presentadas a favor de trabajadores extranjeros residentes legales en España, o que tuvieran concedida exención de visado.

Por Resolución de 30 de enero de 2003, se dispuso la publicación de las instrucciones dictadas en desarrollo del Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de diciembre de 2002, que habilitaba a los centros directivos competentes para adoptar las medidas necesarias en ejecución del mismo. Se trataba, en consecuencia, de un texto que facilitaba la tramitación administrativa de la normativa en materia de extranjería.

6. Por Resolución de 29 de diciembre de 2003 se dispuso la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 19 de diciembre, por el que se determinaba el contingente de trabajadores extranjeros de régimen no comunitario en España para el año 2004

Se autorizaron 30.978 ofertas de empleo para trabajadores extranjeros, de las que 10.908 correspondían a empleos de carácter estable y 20.070 se destinaban a cubrir puestos de trabajo de carácter temporal. Con relación al año 2003 se produjo un incremento de 6.731 ofertas de empleo, de los que 333 eran empleos estables y 6.398 temporales. Como novedad con respecto a los años anteriores, se acordó que a partir del mes de mayo de 2004 no se exigiría visado a los trabajadores de temporada procedentes de los nuevos países de la Unión Europea para periodos no superiores a 180 días.

Al igual que en años anteriores, el contingente se distribuyó por provincias, sectores de actividad y ocupaciones, en el caso de los empleos estables, y por provincias y sectores de actividad para puestos de trabajo temporales. Por Comunidades Autónomas, el contingente de trabajadores estables (10.908 ofertas) para 2004 situó a la cabeza a Cataluña, con 3.532, seguida de Madrid (2.048) y la Comunidad Valenciana 1.139). Por lo que respecta a los contratos temporales (20.070 ofertas), Andalucía fue la que más ofertas recibió en la distribución, con 11.143, seguida de Cataluña con 2.606 y Castilla y León con 2.210 ofertas.